都市更新條例擬修法－亡羊而補牢，未為遲也[1] 王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人 2012.01.03 中華民國100年最後一個公家機關上班日，營建署召開了一場「都市更新執行機制檢討與 展望座談會」，由副署長許文隆主持。邀請與會的有台大林明鏘教授、政大張金鶚教授、 台大謝志誠教授、文化大學張杏端教授、台北大學金家禾教授、前北市都發局主秘何芳子 、都更律師蔡志揚…等專家；經濟會、法務部、國防部、國有財產局、內政部地政司、內 政部訴願審議委員會、內政部法規委員會等中央部會單位；直轄市、縣市等地方政府；建 築開發商業全國聯和會、建築經理商業公會等民間開發單位；建築師全國聯合會、都市計 畫技師全國聯合會、地政士全國聯合會、不動產估價師全國聯合會等專業技師公會；也有 都市更新公正促進協會、專業者都市改革組織、都市再生學會、都市更新學會、都市更新 研究發展基金會等團體。副本並發給許多立委辦公室，以及各黨立法院黨團。 討論議題有六大項：都市更新同意機制之改進、都更過程之相關資訊透明公開化、審議及 異議機制、都市更新與環境影響、查核機制之檢討，以及公有土地參與都市更新。以期為 實施過程不夠透明、過於利益導向忽視環境影響、不同意戶之權益保障等負面問題找出具 體之策略與工具[2]。 會議不久，主席敘名會議目的及進行方式後即開放發言，許多因都市更新政策之執行而產 生權利侵害之社區居民便踴躍表示意見，分別說明個案中受都市更新條例不健全之害而產 生的困境，包括士林樂揚建設文林苑案、忠孝東路永吉段四小段永春社區森業營造都更案 、松山虎林段四小段五分埔遷建基地都更案、仁愛路中正段二小段合康工程都更案、三重 大同南段富圓建設都市更新案……等。座談會的討論熱烈，幾位學者專家的發言建議亦極 有啟發。基於營建署舉辦此一座談會是與民眾公開溝通建立信賴基礎的立意，可以期待營 建署能在官方網站的「政府資訊公開」上，上傳會議的完整影音文字記錄，在此之前則有 相關媒體之報導[3]，或可上都市更新公正促進協會網站瞭解[4]，故在此容不贅述內容。 此次的座談會的目的是要蒐集相關意見作為進一步修法的參考。因此，副署長在答覆都市 更新公正促進協會的提問意見時帶到：「都市更新不只是住宅，也包括公共建築……」一 事，就非常需要被點出來。 為什麼說是「帶到」呢?因為「都市更新不只是住宅」這個「原點」觀念在接下來的會議 中就幾乎沒有再被提到，甚至發言的學者與民間團體都主張「住宅五法」的修正[5]沒有 把〈都市更新條例〉列進去是很不應該的，而會議中各種討論及建議都是以「都市更新= 住宅政策」的觀念為基礎，因此沒有人注意到副署長曾在會議開始特別指出都市更新不是 只為了住宅改建。也因此，整個座談會結束，各專家學者以及民間團體指出〈都市更新條 例〉的幾個條文需要進行修法，但完全沒有提到需要對〈都市更新條例〉§1的立法宗旨 進行檢討。 為什麼立法機關、行政執法單位、民間實施者以及普羅大眾(不管是都市更新受害者或者 受益者)的認識裡，都市更新是「住宅政策」?是「不動產政策」？甚至是一種「服務業」 [6]?此一問題必須回到「原點」來探討－〈都市更新條例〉第一條：「為促進都市土地有 計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例」。 條文中有四段詞句，權且視為執行或達成都市更新的四項要素(element)，也就是「促進 都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」、「改善居住環境」以及「增進公共 利益」四段。為模擬立法宗旨可能的解讀方式，容許略作文字遊戲、排列組合一下。第一 種組合，所謂「促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能」目的就是為了「改善 居住環境」，而且「改善居住環境」就是「增進公共利益」；或者第二種，「都市土地有 計畫之再開發利用」後即能「復甦都市機能」，「復甦都市機能」即能「改善居住環境」 ，「居住環境」改善後所謂的「增進公共利益」就已經完成了；第三種組合，透過都市土 地「有計畫之再開發利用」以「復甦都市機能」，其目的就是為了「改善居住環境」以及 「增進公共利益」；抑或是「促進都市土地有計畫之再開發利用」、「復甦都市機能」以 及「改善居住環境」都是一種「增進公共利益」的作法。或者還有其他可能的解讀與認知 ，歡迎讀者提供創意。 不管哪一種文字組合，可以確定的是都市土地的「有計畫之再開發利用」不可能是目的， 只是一種「必要條件」。而所謂的「都市機能」根據1942年的雅典憲章(Athen Charter)[7]有四大類：居住(dwelling)、工作(work)、休閒(recreation)、運輸 (transportation)，因此「復甦都市機能」並非目的，只是達成某些目的的「過程」與「 手段」。確定前兩項要素不是都市更新的目的後，第一、二種組合相當類似，重點在「改 善居住環境」就是都市更新之目的；第三種則是「改善居住環境」與「改善居住環境」並 列為重要性相等的目的，換句話說雖然「改善居住環境」不是「公共利益」，但卻是都市 更新的目的之一。第四種則是所有的作法都是以「增進公共利益」為依歸。整合起來，不 管目的是不是「改善居住環境」，都要以能達成「促進公共利益」為衡量標準。 我們都肯定「改善居住環境」是都市更新的目的之一，但我們要問的是「改善居住環境」 是不是都市更新「最主要的」、甚至「唯一的」目的？副署長的答覆顯然是否定的，雅典 憲章(Athen Charter)就已經指出居住只是四種都市機能之一種。 何謂都市更新？朱啟勳認為(1975:p1)[8]就是將已經不適應於現代化都市社會的市區，作 必要而有計劃的改建，也就是說將老化(decay)的市區予以有效的改善，使其成為現代化 的都市本質；1979年行政院研考會出版的《都市更新劃定準則之探討》，將都市更新定義 為「都市更新是基於都市整體的利益，在舊市區中按照特定的都市更新計畫，對一定的地 區實施拆除重建、整建復新或維護保存的措施」(p7)[9]。黃正義認為(1981:p5)[10]，都 市更新工作目標考量的重點，首先是都市更新應配合全盤之體制，並對可能影響市內各頹 敗地區重建之一切因素加以考慮；其次，都市更新應重視區域性之關連，而且要著眼於全 市之經濟與社會價值；第三是都市更新應藉實質改善計畫，與社會、經濟改進計畫密切配 合，使都市頹敗區之實質結構與社會經濟問題獲得解決。錢學陶更明確地指出，都市更新 「已經不是住宅的復建，而實際上已向更具有遠大目標的市區改造方向進行」 (錢學陶， 1995: p488)[11]。綜合以上論證可知住宅環境的改善不是都市更新的目的，並非是創新 的觀念，不該身陷「居住環境改善」迷思數十年而不知。 遺憾的是我們的都市更新政策幾乎都只在「居住環境改善」上打轉。也就是因為解讀都市 更新條例的宗旨是落在從這個迷思上，所以，十多年來國家的都市更新政策走向「提高都 市老舊社區土地價值、促進建築業發展」是合理的[12]；經建會提出「避免臺灣地區房地 產因全球經濟成長漸緩，造成失溫、泡沫化」而擬「2年內取得公私有土地、3年內招商建 築開發，引進民間投資2,000億元以上」的方向是當然的；「縮短實施者參與都市更新之 時程，以振興房地產市場景氣」[13]的作法全國上下一致同意；推動「台北好好看」以及 「窳陋建物基地綠美化」給予額外的獎勵也就順理成章了。故，競選幕僚提給總統候選人 的「推動老舊社區更新為住宅的公辦都市更新制度」就變成國家的都市更新政策了。 當「英雄所見略同」時，就可以體會這一次的座談會所要談的「原有條文不足應付」、「 如何有效推動都市更新」終將是侷限於解決住宅改建的操作技術問題。再結合根深蒂固的 財產「所有權人」(而非環境的「利害關係人」(stakeholder))的觀念，都市更新「公共 利益」的「增益標的」便完全落在「要改善居住環境」的「改建基地」的「範圍內」的土 地及建物所有權人的財產利益上打轉，而讓都市更新政策忽略了人民應享有良好的環境、 日照權、通風權，與排除受環境污染、噪音侵害(如「最高行政法院100年度裁1904號裁定 」所凸顯的課題[14])的基本環境權，更別說是「改善工作機能」、「改善休閒機能」與 「改善交通機能」的全盤面向。典型的作法就是以都市更新單元內合法土地及建物所有權 面積比例的「多數決」決定都更實施與否，且因為是「多數決所決定的公共利益」，對於 「少數」「釘子戶」的居住權、財產權甚至工作權的「限制」就成了促進「公共利益」的 必要過程，行政與司法單位當然就可以說「爰有關都市更新事業之實施，悉依都市更新條 例及其相關子法規定辦理，具有公共利益，與憲法並無牴觸」[15]。 如果〈都市更新條例〉真的只是用來作為老舊住宅改建，或許修法的方向應該先考慮更名 為〈住宅改建條例〉或類似方向來思考，且因其整建開發僅限於特定的街廓與單一的住宅 機能，似不應寄予過高的公共利益期待，故亦不應給予容積獎勵。而且其開發利益絕大多 數都為參與都市更新之實施者所取得，政府在國家資源與公權力之協助衡量上，不宜過度 誇大其「公共利益」效益，對於參與都市更新的門檻問題更應該優先尊重憲法對於人民基 本權利的保障。 如同座談會中一位房子已經多次被台北市政府發函要依法拆除的「受害者」所言，「要配 合公共建設、為了公共利益，要怎麼做我們都會配合」[16]。人民不是不懂得什麼是公共 利益，但是政府為了用「加速推動都市更新」的政策支票綁樁人民的選票，已經使得都市 更新中的「公共利益」整個模糊掉，不僅沒有促進公共利益，甚至侵犯了憲法保障人民的 基本權利。 或許，正應驗了Frank J. Sorauf所言，因為「公共利益」是一個有效的政治迷思，揭開 神秘面紗看清楚就沒有價值了(Sorauf，1962)[17]，因此，公共利益越模糊，利益團體( 政府也是一種利益團體[18])更能利用這種「價值」使其利益披上道德的外衣而合理化。 懇切呼籲營建署要召集相關學者專家以及產關各界討論修法時，不要忘了必須要從第一條 檢討起，利用此次修法的機會，從「居住環境改善」迷思中走出來。 --

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