都市更新条例拟修法－亡羊而补牢，未为迟也[1] 王章凯，大学讲师/建筑及都市计画博士候选人 2012.01.03 中华民国100年最後一个公家机关上班日，营建署召开了一场「都市更新执行机制检讨与 展望座谈会」，由副署长许文隆主持。邀请与会的有台大林明锵教授、政大张金鹗教授、 台大谢志诚教授、文化大学张杏端教授、台北大学金家禾教授、前北市都发局主秘何芳子 、都更律师蔡志扬…等专家；经济会、法务部、国防部、国有财产局、内政部地政司、内 政部诉愿审议委员会、内政部法规委员会等中央部会单位；直辖市、县市等地方政府；建 筑开发商业全国联和会、建筑经理商业公会等民间开发单位；建筑师全国联合会、都市计 画技师全国联合会、地政士全国联合会、不动产估价师全国联合会等专业技师公会；也有 都市更新公正促进协会、专业者都市改革组织、都市再生学会、都市更新学会、都市更新 研究发展基金会等团体。副本并发给许多立委办公室，以及各党立法院党团。 讨论议题有六大项：都市更新同意机制之改进、都更过程之相关资讯透明公开化、审议及 异议机制、都市更新与环境影响、查核机制之检讨，以及公有土地参与都市更新。以期为 实施过程不够透明、过於利益导向忽视环境影响、不同意户之权益保障等负面问题找出具 体之策略与工具[2]。 会议不久，主席叙名会议目的及进行方式後即开放发言，许多因都市更新政策之执行而产 生权利侵害之社区居民便踊跃表示意见，分别说明个案中受都市更新条例不健全之害而产 生的困境，包括士林乐扬建设文林苑案、忠孝东路永吉段四小段永春社区森业营造都更案 、松山虎林段四小段五分埔迁建基地都更案、仁爱路中正段二小段合康工程都更案、三重 大同南段富圆建设都市更新案……等。座谈会的讨论热烈，几位学者专家的发言建议亦极 有启发。基於营建署举办此一座谈会是与民众公开沟通建立信赖基础的立意，可以期待营 建署能在官方网站的「政府资讯公开」上，上传会议的完整影音文字记录，在此之前则有 相关媒体之报导[3]，或可上都市更新公正促进协会网站了解[4]，故在此容不赘述内容。 此次的座谈会的目的是要蒐集相关意见作为进一步修法的参考。因此，副署长在答覆都市 更新公正促进协会的提问意见时带到：「都市更新不只是住宅，也包括公共建筑……」一 事，就非常需要被点出来。 为什麽说是「带到」呢?因为「都市更新不只是住宅」这个「原点」观念在接下来的会议 中就几乎没有再被提到，甚至发言的学者与民间团体都主张「住宅五法」的修正[5]没有 把〈都市更新条例〉列进去是很不应该的，而会议中各种讨论及建议都是以「都市更新= 住宅政策」的观念为基础，因此没有人注意到副署长曾在会议开始特别指出都市更新不是 只为了住宅改建。也因此，整个座谈会结束，各专家学者以及民间团体指出〈都市更新条 例〉的几个条文需要进行修法，但完全没有提到需要对〈都市更新条例〉§1的立法宗旨 进行检讨。 为什麽立法机关、行政执法单位、民间实施者以及普罗大众(不管是都市更新受害者或者 受益者)的认识里，都市更新是「住宅政策」?是「不动产政策」？甚至是一种「服务业」 [6]?此一问题必须回到「原点」来探讨－〈都市更新条例〉第一条：「为促进都市土地有 计画之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益，特制定本条例」。 条文中有四段词句，权且视为执行或达成都市更新的四项要素(element)，也就是「促进 都市土地有计画之再开发利用」、「复苏都市机能」、「改善居住环境」以及「增进公共 利益」四段。为模拟立法宗旨可能的解读方式，容许略作文字游戏、排列组合一下。第一 种组合，所谓「促进都市土地有计画之再开发利用、复苏都市机能」目的就是为了「改善 居住环境」，而且「改善居住环境」就是「增进公共利益」；或者第二种，「都市土地有 计画之再开发利用」後即能「复苏都市机能」，「复苏都市机能」即能「改善居住环境」 ，「居住环境」改善後所谓的「增进公共利益」就已经完成了；第三种组合，透过都市土 地「有计画之再开发利用」以「复苏都市机能」，其目的就是为了「改善居住环境」以及 「增进公共利益」；抑或是「促进都市土地有计画之再开发利用」、「复苏都市机能」以 及「改善居住环境」都是一种「增进公共利益」的作法。或者还有其他可能的解读与认知 ，欢迎读者提供创意。 不管哪一种文字组合，可以确定的是都市土地的「有计画之再开发利用」不可能是目的， 只是一种「必要条件」。而所谓的「都市机能」根据1942年的雅典宪章(Athen Charter)[7]有四大类：居住(dwelling)、工作(work)、休闲(recreation)、运输 (transportation)，因此「复苏都市机能」并非目的，只是达成某些目的的「过程」与「 手段」。确定前两项要素不是都市更新的目的後，第一、二种组合相当类似，重点在「改 善居住环境」就是都市更新之目的；第三种则是「改善居住环境」与「改善居住环境」并 列为重要性相等的目的，换句话说虽然「改善居住环境」不是「公共利益」，但却是都市 更新的目的之一。第四种则是所有的作法都是以「增进公共利益」为依归。整合起来，不 管目的是不是「改善居住环境」，都要以能达成「促进公共利益」为衡量标准。 我们都肯定「改善居住环境」是都市更新的目的之一，但我们要问的是「改善居住环境」 是不是都市更新「最主要的」、甚至「唯一的」目的？副署长的答覆显然是否定的，雅典 宪章(Athen Charter)就已经指出居住只是四种都市机能之一种。 何谓都市更新？朱启勳认为(1975:p1)[8]就是将已经不适应於现代化都市社会的市区，作 必要而有计划的改建，也就是说将老化(decay)的市区予以有效的改善，使其成为现代化 的都市本质；1979年行政院研考会出版的《都市更新划定准则之探讨》，将都市更新定义 为「都市更新是基於都市整体的利益，在旧市区中按照特定的都市更新计画，对一定的地 区实施拆除重建、整建复新或维护保存的措施」(p7)[9]。黄正义认为(1981:p5)[10]，都 市更新工作目标考量的重点，首先是都市更新应配合全盘之体制，并对可能影响市内各颓 败地区重建之一切因素加以考虑；其次，都市更新应重视区域性之关连，而且要着眼於全 市之经济与社会价值；第三是都市更新应藉实质改善计画，与社会、经济改进计画密切配 合，使都市颓败区之实质结构与社会经济问题获得解决。钱学陶更明确地指出，都市更新 「已经不是住宅的复建，而实际上已向更具有远大目标的市区改造方向进行」 (钱学陶， 1995: p488)[11]。综合以上论证可知住宅环境的改善不是都市更新的目的，并非是创新 的观念，不该身陷「居住环境改善」迷思数十年而不知。 遗憾的是我们的都市更新政策几乎都只在「居住环境改善」上打转。也就是因为解读都市 更新条例的宗旨是落在从这个迷思上，所以，十多年来国家的都市更新政策走向「提高都 市老旧社区土地价值、促进建筑业发展」是合理的[12]；经建会提出「避免台湾地区房地 产因全球经济成长渐缓，造成失温、泡沫化」而拟「2年内取得公私有土地、3年内招商建 筑开发，引进民间投资2,000亿元以上」的方向是当然的；「缩短实施者参与都市更新之 时程，以振兴房地产市场景气」[13]的作法全国上下一致同意；推动「台北好好看」以及 「窳陋建物基地绿美化」给予额外的奖励也就顺理成章了。故，竞选幕僚提给总统候选人 的「推动老旧社区更新为住宅的公办都市更新制度」就变成国家的都市更新政策了。 当「英雄所见略同」时，就可以体会这一次的座谈会所要谈的「原有条文不足应付」、「 如何有效推动都市更新」终将是局限於解决住宅改建的操作技术问题。再结合根深蒂固的 财产「所有权人」(而非环境的「利害关系人」(stakeholder))的观念，都市更新「公共 利益」的「增益标的」便完全落在「要改善居住环境」的「改建基地」的「范围内」的土 地及建物所有权人的财产利益上打转，而让都市更新政策忽略了人民应享有良好的环境、 日照权、通风权，与排除受环境污染、噪音侵害(如「最高行政法院100年度裁1904号裁定 」所凸显的课题[14])的基本环境权，更别说是「改善工作机能」、「改善休闲机能」与 「改善交通机能」的全盘面向。典型的作法就是以都市更新单元内合法土地及建物所有权 面积比例的「多数决」决定都更实施与否，且因为是「多数决所决定的公共利益」，对於 「少数」「钉子户」的居住权、财产权甚至工作权的「限制」就成了促进「公共利益」的 必要过程，行政与司法单位当然就可以说「爰有关都市更新事业之实施，悉依都市更新条 例及其相关子法规定办理，具有公共利益，与宪法并无抵触」[15]。 如果〈都市更新条例〉真的只是用来作为老旧住宅改建，或许修法的方向应该先考虑更名 为〈住宅改建条例〉或类似方向来思考，且因其整建开发仅限於特定的街廓与单一的住宅 机能，似不应寄予过高的公共利益期待，故亦不应给予容积奖励。而且其开发利益绝大多 数都为参与都市更新之实施者所取得，政府在国家资源与公权力之协助衡量上，不宜过度 夸大其「公共利益」效益，对於参与都市更新的门槛问题更应该优先尊重宪法对於人民基 本权利的保障。 如同座谈会中一位房子已经多次被台北市政府发函要依法拆除的「受害者」所言，「要配 合公共建设、为了公共利益，要怎麽做我们都会配合」[16]。人民不是不懂得什麽是公共 利益，但是政府为了用「加速推动都市更新」的政策支票绑桩人民的选票，已经使得都市 更新中的「公共利益」整个模糊掉，不仅没有促进公共利益，甚至侵犯了宪法保障人民的 基本权利。 或许，正应验了Frank J. Sorauf所言，因为「公共利益」是一个有效的政治迷思，揭开 神秘面纱看清楚就没有价值了(Sorauf，1962)[17]，因此，公共利益越模糊，利益团体( 政府也是一种利益团体[18])更能利用这种「价值」使其利益披上道德的外衣而合理化。 恳切呼吁营建署要召集相关学者专家以及产关各界讨论修法时，不要忘了必须要从第一条 检讨起，利用此次修法的机会，从「居住环境改善」迷思中走出来。 --

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