http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=155 都市更新要考量土地權利整合之易行性？－〈都市更新條例施行細則〉之邏輯疑義 王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人 發表日期:2012.02.28 一、都市更新為何需要考量產權整合易行性？ 〈都市更新條例施行細則〉§5：「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關係及人文 特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及 土地權利整合之易行性等因素」。條文內容大致符合〈都市更新條例〉§5：「…應就都 市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定 更新地區…」，唯考慮「土地權利整合之易行性」一項並不在都市更新母法考慮的要件中 。再對照〈都市更新條例〉§1：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能 ，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例」，「土地權利整合之易行性」顯然也與 立法宗旨無關。為什麼推動都市更新需要將「土地權利整合之易行性」列入考量？ 私部門之土地開發因不具公共利益而將「土地權利整合之易行性」列入考量因素並無特別 之處，甚至可以說是關鍵。不易整合的背後可能是土地價格偏高、產權複雜致使取得變數 太多、整合時間遙遙無期等因素，反應到開發成本就是預期利潤不足甚至虧損，這本來就 是營利事業所不能讓步的。但是，除非〈都市更新條例〉是為了私部門之土地開發利用而 設計，否則依立法宗旨所明揭、是為了「增進公共利益」而訂定相關法律，而又將「土地 權利整合之易行性」視為是實施都市更新事業所需要考量的因素，在邏輯上是不是有點自 相矛盾？ 二、現有法令規定下的產權整合 不能符合「增進公共利益」的街區重建(整建、維護)即不符合〈都市更新條例〉立法之意 旨，自不應該給予各種優惠與獎勵甚至公權力的輔助，受人民託付執行公權力的公職人員 亦應嚴予把關，此為常識、自不待言。而〈都市更新條例〉所揭示的三種舊市街地更新劃 定類型，包括符合§6的「優先劃定」[1] 與§7「迅行劃定」[2] 情況之地區。前述兩種 地區透過更新重建來「改善居住環境」很明顯的是符合「增進公共利益」之立法宗旨。況 且，在〈都市更新條例〉訂定之前，針對符合公共利益的舊市街地更新之產權整合問題， 亦已有完整的法令規定可以依循。其一是可以採「區段徵收」[3] 方式進行，如： 根據〈土地法〉§208、§212：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，征收私 有土地。……九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業」。 徕 根據〈土地徵收條例〉§4：「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：……二、舊都 市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者」。 徕 根據〈平均地權條例〉§53：「各級主管機關得就左列地區報經行政院核准後施行區 段徵收……二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通之需要或促進土地之合理使 用實施更新者。」 另外，也可以採「市地重劃」方式辦理舊都市地區的重建更新，所適用之法令規定為： 〈平均地權條例〉§56：「各級主管機關得就下列地區報經行政院核准後辦理市地重劃… …二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者」。 徕 〈平均地權條例〉§56：「重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積 超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修 訂市地重劃計畫書，重行報請核定……」。 而透過「區段徵收」方式進行土地整合以實施舊市區更新的要件是由「國家需要」、「政 府興辦」、「主管機關報經行政院核准」，與〈都市更新條例〉§6、§7由政府劃定之意 涵一致，原則上沒有「同意門檻」的限制。而透過「市地重劃」方式辦理者，除由「主管 機關報經行政院核准」外，只要符合土地所有權面積及人數超過半數同意即可進行。 事實上，在有〈都市更新條例〉以前，全國各地就有許多由政府辦理的舊社區更新改建。 以台北市為例，在1981-1991年的10年間有萬華柳鄉社區(區段徵收)、松山區八德路饒河 街口(區段徵收、市地重劃)、大同區大龍斷蘭州國中北側(區段徵收)、中山區台北工專北 側(區段徵收)[4] 。而民間私部門的開發方面，亦在法律未特別給予土地整合的協助下， 已經有數不清的「合建分售」、「合建分屋」所進行的協議合建式更新，舊市街地重建的 產權整合並無「無法執行」的問題。 三、「自行劃定」難以具備公共利益 除了「優先劃定」與「迅行劃定」情況之地區，〈都市更新條例〉揭示的第三種舊市街地 更新劃定類型是規範在§11「未經(§6、§7)劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物 所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準 ，自行劃定更新單元….」。這種一般稱為民間「自行劃定」的定義如稍微對照§1、§6 、§7及相關規定來看的話，也會發現邏輯上的問題，這些問題一直被含糊帶過，行政機 關與立法機關有必要明確釐清。 什麼樣的「舊都市地區」是不屬於「優先劃定」與「迅行劃定」情況、但符合公共利益、 有必要更新的地區？為什麼在私部門針對其不被列入「優先劃定」、「迅行劃定」的土地 或建築、為遂其「促進土地再開發利用」以及「居住環境改善」意圖時，政府要同意其用 「自行劃定」之理由讓全民買單、協助其成就？ 從營建署的一份解釋函令的邏輯，可以了解政府相關部門似乎是認同§11的「自行劃定」 因為已經寫入〈都市更新條例〉，從「都市更新條例之訂定，係經立法院審議通過，…… 。爰有關都市更新事業之實施，悉依都市更新條例及其相關子法規定辦理，具有公共利益 」[5] 的邏輯來看，依法辦理「自行劃定」就是符合公共利益。如果是這種掩耳盜鈴的思 維，就不難理解為何會出現聯合報大樓與六福客棧[6] 這種讓財團「促進土地再開發利用 」及「居住環境改善」而創造財富、又明顯不具公共利益的都市更新案，遑論「誘發短期 投機炒作、使得國民所得成長速度遠不及房價上翻速度的發展」[7] 的都市更新豪宅了。 四、都市更新政策向財團傾斜 更令人困惑的是，在〈都市更新條例〉大量加碼釋出各式各樣前所未有的優惠獎勵措施( 特別是容積獎勵)之後，政府不僅沒有將公共利益鮮明的「優先劃定」與「迅行劃定」地 區透過重劃、徵收等方式來整合利害關係人(stake holder)之產權推動都市更新，反而是 藉§10「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更 新單元……，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之 都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之」，以及§11的「自行劃定」、 「依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業」。也就是說，不管是誰來劃定，最後政 府都得以消極不做為地卸除主辦或主導都更的責任，讓不具公權力的私部門為公共利益下 定義、主導影響人民財產權分配的都市更新。 甚至，公部門亦未善盡基本的監督角色，仔細的判別所謂的「多數決」所決定的是「不特 定對象多數人」之「公共利益」，還是「特定範圍」內「特定團體」的「集體利益」？更 不敢對於不具公共利益的民間協議合建堅持「全體同意」的門檻，多次配合修改§25-1將 門檻調降到「私有合法土地及建築面積比例＞4/5，即不計人數比例」，形成「強徵條款 」，再搭配§36的「強拆條款」，讓都市更新怨聲四起，無怪乎飽受民意質疑都市更新是 一個向財團傾斜的政策。 五、回歸公共利益來面對整合問題 固然舊市街地更新重建的過程並非沒有居民抗爭，但問題之根源應在於係爭計畫是不是真 正能增進公共利益，執行的過程是否與利害關係人建立起可以對等充分溝通的平台等作法 ，不能為了讓土地整合變容易，而由政府釋出各種的優惠[8] 、獎勵[9] ，甚至公權力的 輔助[10]等，特別是針對不具備公共利益基礎的「自行劃定」。為增進公共利益所做的更 新應考量的是〈都市更新條例〉§5所列之「都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經 濟關係及人文特色」，加上§9規定「經劃定應實施更新之地區……直轄市、縣(市)主管 機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關」應由政府主辦 或主導，如此，依現行法令進行產權整合並無額外衍生之顧慮。 不符合公共利益、即便是政府主導的計畫，都是一種侵犯憲法保障人民基本權的不當作為 。但是，既然經評估(§6、§7)後是符合公共利益的都市更新計畫，就要在尊重人民基本 權的基礎之上，完備各種必要的溝通程序以及對等補償之措施，不計一時之謗譽、義無反 顧的去做。並不需要透過最為輿論所詬病的容積獎勵等各種優惠措施，來降低產權整合的 困難度，用都市更新獎勵去滿足地主與建商的開發利益反而是不公不義、造成社會紛爭的 根源。 --

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