http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=155 都市更新要考量土地权利整合之易行性？－〈都市更新条例施行细则〉之逻辑疑义 王章凯，大学讲师/建筑及都市计画博士候选人 发表日期:2012.02.28 一、都市更新为何需要考量产权整合易行性？ 〈都市更新条例施行细则〉§5：「更新单元之划定，应考量原有社会、经济关系及人文 特色之维系、整体再发展目标之促进、更新处理方式之一致性、公共设施负担之公平性及 土地权利整合之易行性等因素」。条文内容大致符合〈都市更新条例〉§5：「…应就都 市之发展状况、居民意愿、原有社会、经济关系及人文特色，进行全面调查及评估，划定 更新地区…」，唯考虑「土地权利整合之易行性」一项并不在都市更新母法考虑的要件中 。再对照〈都市更新条例〉§1：「为促进都市土地有计画之再开发利用，复苏都市机能 ，改善居住环境，增进公共利益，特制定本条例」，「土地权利整合之易行性」显然也与 立法宗旨无关。为什麽推动都市更新需要将「土地权利整合之易行性」列入考量？ 私部门之土地开发因不具公共利益而将「土地权利整合之易行性」列入考量因素并无特别 之处，甚至可以说是关键。不易整合的背後可能是土地价格偏高、产权复杂致使取得变数 太多、整合时间遥遥无期等因素，反应到开发成本就是预期利润不足甚至亏损，这本来就 是营利事业所不能让步的。但是，除非〈都市更新条例〉是为了私部门之土地开发利用而 设计，否则依立法宗旨所明揭、是为了「增进公共利益」而订定相关法律，而又将「土地 权利整合之易行性」视为是实施都市更新事业所需要考量的因素，在逻辑上是不是有点自 相矛盾？ 二、现有法令规定下的产权整合 不能符合「增进公共利益」的街区重建(整建、维护)即不符合〈都市更新条例〉立法之意 旨，自不应该给予各种优惠与奖励甚至公权力的辅助，受人民托付执行公权力的公职人员 亦应严予把关，此为常识、自不待言。而〈都市更新条例〉所揭示的三种旧市街地更新划 定类型，包括符合§6的「优先划定」[1] 与§7「迅行划定」[2] 情况之地区。前述两种 地区透过更新重建来「改善居住环境」很明显的是符合「增进公共利益」之立法宗旨。况 且，在〈都市更新条例〉订定之前，针对符合公共利益的旧市街地更新之产权整合问题， 亦已有完整的法令规定可以依循。其一是可以采「区段徵收」[3] 方式进行，如： 根据〈土地法〉§208、§212：「国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定，征收私 有土地。……九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业」。 徕 根据〈土地徵收条例〉§4：「有下列各款情形之一者，得为区段徵收：……二、旧都 市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者」。 徕 根据〈平均地权条例〉§53：「各级主管机关得就左列地区报经行政院核准後施行区 段徵收……二、旧都市地区为公共安全、公共卫生、公共交通之需要或促进土地之合理使 用实施更新者。」 另外，也可以采「市地重划」方式办理旧都市地区的重建更新，所适用之法令规定为： 〈平均地权条例〉§56：「各级主管机关得就下列地区报经行政院核准後办理市地重划… …二、旧都市地区为公共安全、公共卫生、公共交通或促进土地合理使用之需要者」。 徕 〈平均地权条例〉§56：「重划地区私有土地所有权人半数以上，而其所有土地面积 超过重划地区土地总面积半数者，表示反对时，主管机关应予调处，并参酌反对理由，修 订市地重划计画书，重行报请核定……」。 而透过「区段徵收」方式进行土地整合以实施旧市区更新的要件是由「国家需要」、「政 府兴办」、「主管机关报经行政院核准」，与〈都市更新条例〉§6、§7由政府划定之意 涵一致，原则上没有「同意门槛」的限制。而透过「市地重划」方式办理者，除由「主管 机关报经行政院核准」外，只要符合土地所有权面积及人数超过半数同意即可进行。 事实上，在有〈都市更新条例〉以前，全国各地就有许多由政府办理的旧社区更新改建。 以台北市为例，在1981-1991年的10年间有万华柳乡社区(区段徵收)、松山区八德路饶河 街口(区段徵收、市地重划)、大同区大龙断兰州国中北侧(区段徵收)、中山区台北工专北 侧(区段徵收)[4] 。而民间私部门的开发方面，亦在法律未特别给予土地整合的协助下， 已经有数不清的「合建分售」、「合建分屋」所进行的协议合建式更新，旧市街地重建的 产权整合并无「无法执行」的问题。 三、「自行划定」难以具备公共利益 除了「优先划定」与「迅行划定」情况之地区，〈都市更新条例〉揭示的第三种旧市街地 更新划定类型是规范在§11「未经(§6、§7)划定应实施更新之地区，土地及合法建筑物 所有权人为促进其土地再开发利用或改善居住环境，得依主管机关所定更新单元划定基准 ，自行划定更新单元….」。这种一般称为民间「自行划定」的定义如稍微对照§1、§6 、§7及相关规定来看的话，也会发现逻辑上的问题，这些问题一直被含糊带过，行政机 关与立法机关有必要明确厘清。 什麽样的「旧都市地区」是不属於「优先划定」与「迅行划定」情况、但符合公共利益、 有必要更新的地区？为什麽在私部门针对其不被列入「优先划定」、「迅行划定」的土地 或建筑、为遂其「促进土地再开发利用」以及「居住环境改善」意图时，政府要同意其用 「自行划定」之理由让全民买单、协助其成就？ 从营建署的一份解释函令的逻辑，可以了解政府相关部门似乎是认同§11的「自行划定」 因为已经写入〈都市更新条例〉，从「都市更新条例之订定，系经立法院审议通过，…… 。爰有关都市更新事业之实施，悉依都市更新条例及其相关子法规定办理，具有公共利益 」[5] 的逻辑来看，依法办理「自行划定」就是符合公共利益。如果是这种掩耳盗铃的思 维，就不难理解为何会出现联合报大楼与六福客栈[6] 这种让财团「促进土地再开发利用 」及「居住环境改善」而创造财富、又明显不具公共利益的都市更新案，遑论「诱发短期 投机炒作、使得国民所得成长速度远不及房价上翻速度的发展」[7] 的都市更新豪宅了。 四、都市更新政策向财团倾斜 更令人困惑的是，在〈都市更新条例〉大量加码释出各式各样前所未有的优惠奖励措施( 特别是容积奖励)之後，政府不仅没有将公共利益鲜明的「优先划定」与「迅行划定」地 区透过重划、徵收等方式来整合利害关系人(stake holder)之产权推动都市更新，反而是 藉§10「经划定应实施更新之地区，其土地及合法建筑物所有权人得就主管机关划定之更 新单元……，申请当地直辖市、县（市）主管机关核准，自行组织更新团体实施该地区之 都市更新事业，或委托都市更新事业机构为实施者实施之」，以及§11的「自行划定」、 「依前条规定，申请实施该地区之都市更新事业」。也就是说，不管是谁来划定，最後政 府都得以消极不做为地卸除主办或主导都更的责任，让不具公权力的私部门为公共利益下 定义、主导影响人民财产权分配的都市更新。 甚至，公部门亦未善尽基本的监督角色，仔细的判别所谓的「多数决」所决定的是「不特 定对象多数人」之「公共利益」，还是「特定范围」内「特定团体」的「集体利益」？更 不敢对於不具公共利益的民间协议合建坚持「全体同意」的门槛，多次配合修改§25-1将 门槛调降到「私有合法土地及建筑面积比例＞4/5，即不计人数比例」，形成「强徵条款 」，再搭配§36的「强拆条款」，让都市更新怨声四起，无怪乎饱受民意质疑都市更新是 一个向财团倾斜的政策。 五、回归公共利益来面对整合问题 固然旧市街地更新重建的过程并非没有居民抗争，但问题之根源应在於系争计画是不是真 正能增进公共利益，执行的过程是否与利害关系人建立起可以对等充分沟通的平台等作法 ，不能为了让土地整合变容易，而由政府释出各种的优惠[8] 、奖励[9] ，甚至公权力的 辅助[10]等，特别是针对不具备公共利益基础的「自行划定」。为增进公共利益所做的更 新应考量的是〈都市更新条例〉§5所列之「都市之发展状况、居民意愿、原有社会、经 济关系及人文特色」，加上§9规定「经划定应实施更新之地区……直辖市、县(市)主管 机关得自行实施或经公开评选程序委托都市更新事业机构、同意其他机关」应由政府主办 或主导，如此，依现行法令进行产权整合并无额外衍生之顾虑。 不符合公共利益、即便是政府主导的计画，都是一种侵犯宪法保障人民基本权的不当作为 。但是，既然经评估(§6、§7)後是符合公共利益的都市更新计画，就要在尊重人民基本 权的基础之上，完备各种必要的沟通程序以及对等补偿之措施，不计一时之谤誉、义无反 顾的去做。并不需要透过最为舆论所诟病的容积奖励等各种优惠措施，来降低产权整合的 困难度，用都市更新奖励去满足地主与建商的开发利益反而是不公不义、造成社会纷争的 根源。 --

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