【紀俊臣】 　去年十二月二十五日，台灣有四個縣（市）改制直轄市，自此台灣有台北、新北、 台中、台南及高雄五個直轄市。各個直轄市將成為各該發展區域的核心都市，勢將對台灣 的區域發展有其建構平台的功能，實為可喜。改制直轄市近一年，新直轄市民眾卻看不到 一絲喜悅之情，反倒有一股埋怨之意，不吐不快；那就是區功能與作為，遠不如鄉（鎮、 市）的服務績效，很受到基層民眾的質疑與不滿。 　究竟區公所為何不能達到如鄉（鎮、市）公所時代的服務績效？誠然，區問題不大 ，但民眾的問題，尤其基層問題，就是政府的問題；也是政府制定公共政策的議題形成所 在，豈可等閒視之？ 　固然，區改制係直轄市的必要條件，但政府制度宜有因地、因時制宜的「權變」考 量。此種與時俱轉的機制改造原則，應是當下解決區公所無能的可行策略與途徑，說明如 下： 　第一、區公所的法定職權宜予法制化。地方制度法固然只限於地方自治團體的職能 設定，但地方制度法所授權的「地方行政機關組織準則」，係中央的法規命令，依地方制 度法規定，直轄市政府自須遵守，以符行政程序法依法行政原則之貫徹執行。因之，關於 區公所在其他行政法制未即配合賦予：「其主管機關，在鄉（鎮、市、區）為鄉（鎮、市 、區）公所」前，可暫由該組織準則為準據性之規定，以使區公所不再僅是直轄市政府的 授權性派出機關而已。在區公所有明定的「法定職權」後，其恢復往日雄風雖說不無困難 ，但相信絕對不是一蹶不振的軟腳蝦。 　第二、區公所的預算編製宜有最低需求額。由於縣（市）及鄉（鎮、市）以往皆依 最低需求額編製年度預算，致使鄉（鎮、市）能有必要的軟、硬體建設投資，以展現地方 特色；但在改制區公所後，直轄市本身即無最低需求額的設定，更遑論區公所有此機制設 計。因之，區公所的年度預算本身起伏很大，對軟、硬體的「投資預算」，更可能因局處 的「大權在握」，而致可有可無。此種祇知成就局處，而不知成就市長；反之，殊不知成 就區公所，即是成就市長的心態，令人匪夷所思。嗣後，只有區有其特色，始能呈現市長 重視基層，關懷民生的旨趣。 　第三、區公所的服務績效宜依計畫預算制度考核。區公所的服務績效考核，北、高 二市已有長久的機制設計與考評成效，值得新直轄市在建立「團體考成」的機制建構參考 。區公所係直轄市政府的派出機關，其受市長之直接指揮監督，而且是合目的性、合效能 性之雙重監督。直轄市政府以跨局處會並邀同學者專家組成競爭性計畫預算考核機制，依 法即可以自治事項實施之。相信預算的合理分配，以及預算的合理使用，各該區市公所終 致成為績效的基層服務機體。 　第四、區公所的全盤制度變革宜有長遠的研究與規畫。區公所在台灣的影響作用， 因五個直轄市的設置而顯得重要，其可否參考日本東京都的特別區與市町村雙軌設計，固 然是一個很值得研究的公共議題，未來中央地方自治主管機關宜參考數年的區政經驗，研 擬可長可久的區政機制。事實上，區公所是否採取單軌或雙軌本就有都會型區與農村型區 的需求差異，自當是中央主管機關值得去積極參酌規畫之重要法制課題。 　總而言之，區公所在直轄市的法律定位，固有檢討的餘地，但在制度施行伊始，即 行修正恐有諸多不宜，甚至予人有草率之譏。因之，在經過若干年後再行機制調整，可能 是較為可行的制度變革。此時此地，如能由上揭建議去強化區政機能，相信應可有效提升 區公所的服務績效，以為基層民眾建立服務新里程。 　（作者為銘傳大學公共事務學系教授） http://news.chinatimes.com/forum/11051401/112011120900521.html --

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