【纪俊臣】 　去年十二月二十五日，台湾有四个县（市）改制直辖市，自此台湾有台北、新北、 台中、台南及高雄五个直辖市。各个直辖市将成为各该发展区域的核心都市，势将对台湾 的区域发展有其建构平台的功能，实为可喜。改制直辖市近一年，新直辖市民众却看不到 一丝喜悦之情，反倒有一股埋怨之意，不吐不快；那就是区功能与作为，远不如乡（镇、 市）的服务绩效，很受到基层民众的质疑与不满。 　究竟区公所为何不能达到如乡（镇、市）公所时代的服务绩效？诚然，区问题不大 ，但民众的问题，尤其基层问题，就是政府的问题；也是政府制定公共政策的议题形成所 在，岂可等闲视之？ 　固然，区改制系直辖市的必要条件，但政府制度宜有因地、因时制宜的「权变」考 量。此种与时俱转的机制改造原则，应是当下解决区公所无能的可行策略与途径，说明如 下： 　第一、区公所的法定职权宜予法制化。地方制度法固然只限於地方自治团体的职能 设定，但地方制度法所授权的「地方行政机关组织准则」，系中央的法规命令，依地方制 度法规定，直辖市政府自须遵守，以符行政程序法依法行政原则之贯彻执行。因之，关於 区公所在其他行政法制未即配合赋予：「其主管机关，在乡（镇、市、区）为乡（镇、市 、区）公所」前，可暂由该组织准则为准据性之规定，以使区公所不再仅是直辖市政府的 授权性派出机关而已。在区公所有明定的「法定职权」後，其恢复往日雄风虽说不无困难 ，但相信绝对不是一蹶不振的软脚虾。 　第二、区公所的预算编制宜有最低需求额。由於县（市）及乡（镇、市）以往皆依 最低需求额编制年度预算，致使乡（镇、市）能有必要的软、硬体建设投资，以展现地方 特色；但在改制区公所後，直辖市本身即无最低需求额的设定，更遑论区公所有此机制设 计。因之，区公所的年度预算本身起伏很大，对软、硬体的「投资预算」，更可能因局处 的「大权在握」，而致可有可无。此种只知成就局处，而不知成就市长；反之，殊不知成 就区公所，即是成就市长的心态，令人匪夷所思。嗣後，只有区有其特色，始能呈现市长 重视基层，关怀民生的旨趣。 　第三、区公所的服务绩效宜依计画预算制度考核。区公所的服务绩效考核，北、高 二市已有长久的机制设计与考评成效，值得新直辖市在建立「团体考成」的机制建构参考 。区公所系直辖市政府的派出机关，其受市长之直接指挥监督，而且是合目的性、合效能 性之双重监督。直辖市政府以跨局处会并邀同学者专家组成竞争性计画预算考核机制，依 法即可以自治事项实施之。相信预算的合理分配，以及预算的合理使用，各该区市公所终 致成为绩效的基层服务机体。 　第四、区公所的全盘制度变革宜有长远的研究与规画。区公所在台湾的影响作用， 因五个直辖市的设置而显得重要，其可否参考日本东京都的特别区与市町村双轨设计，固 然是一个很值得研究的公共议题，未来中央地方自治主管机关宜参考数年的区政经验，研 拟可长可久的区政机制。事实上，区公所是否采取单轨或双轨本就有都会型区与农村型区 的需求差异，自当是中央主管机关值得去积极参酌规画之重要法制课题。 　总而言之，区公所在直辖市的法律定位，固有检讨的余地，但在制度施行伊始，即 行修正恐有诸多不宜，甚至予人有草率之讥。因之，在经过若干年後再行机制调整，可能 是较为可行的制度变革。此时此地，如能由上揭建议去强化区政机能，相信应可有效提升 区公所的服务绩效，以为基层民众建立服务新里程。 　（作者为铭传大学公共事务学系教授） http://news.chinatimes.com/forum/11051401/112011120900521.html --

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