http://goo.gl/NOZgQ 都市更新有違反憲法的疑慮 王章凱，大學講師/建築及都市計畫博士候選人 2011.09.05 依〈都市更新條例〉規定，都市更新的劃定方式有由政府主導的「優 先劃定」與「迅行劃定」(§6~7條)，以及由土地及合法建築物所有 權人自行主導的「自行劃定」(〈都市更新條例〉§11條)三種。 〈都市更新條例〉§25-1條第2項規定「協議不成立者，得由實施者…… ，申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者」； 同法§36條：「直轄市、縣(市)主管機關有代為拆除或遷移之義務 ；……並應訂定期限辦理強制拆除或遷移，期限以六個月為限」 。由政府徵收讓售與實施者來進行都市更新的作法在60年代美國 就引起相當大的社會問題(王章凱，2010)[1] 被歷史冠上「推土機式更新」(bulldozer style urban renewal) 的惡名。歷史易地重演，我國的都市更新已經有立法委員質疑「 這樣的強徵與強拆條款，是否違反了憲法所保障的財產權」[2]。 〈憲法〉§10規定：「人民有居住及遷徙之自由」 、§15規定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障」。 同時，§23也規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙 他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必 要者外，不得以法律限制之」。所以，〈土地徵收條例〉§3即規定 ：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地； 徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…十、其他依法得徵收土 地之事業」。因此，徵收人民財產必須基於公益是無庸置疑的要件 ，而且「妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序」都有明確 的權利對象，九二一重建即是一種「避免緊急危難」的行為，而都 市更新條例也有「迅行劃定」來對應處理，焦點也清楚。但前述三 者以外的「公共利益」就很有爭議空間了。 認同都市更新並不違憲的意見都是主張〈都市更新條例〉§1立法宗 旨即明訂：「為促進都市土地有計畫之再開發利用…增進公共利益 ，特制定本條例」，故推論執行都市更新(不論是政府劃定、迅行劃 定或自行劃定，也不管是重建或是整建、維護)就是一種有助於公共 利益實現的政策。根據這種邏輯，即便未從整體都市的角度來檢驗 「完整 (或部分)街廓範圍內『全部』所有權人申請之都市更新」 是否符合所謂的「公共利益」之前，政府部門就替「完整 (或部分) 街廓範圍內『部分』所有權人申請之都市更新」宣稱具有公共利益了 。所以在執行同條例§25-1條、§36條規定、以法律限制人民之居住 及遷徙自由時，理所當然是符合憲法意旨之作法(詳台北市都市更新 處之〈都市更新市民操作手冊〉-5密技好好用)。其發展就是〈都市更 新條例〉§25-1條在2007.03.02修法通過，以「協議合建」方式推動的 都市更新只要土地和合法建物樓地板8/10面積的產權比例同意，即可取 消都市更新事業所有權人數限制[3]，將基地全部強制納入更新事業範圍。 提案的立法委員劉文雄認為過去設置人數門檻，導致有不同意改建的 2/10所有權人，刻意灌人頭[4](立法院公報，vol96,no.20:p45)，造 成「少數綁架多數」，讓「多數人合法權益毫無保障」，妨礙都市更 新的推動。儘管修法當時[5]林中森次長在立法院強調，需要人數門 檻的原因是「可能財團一個人就擁有過半數權利，若以101位人頭計算 ，財團1人就擁有51%，其他的100人只占49%，這樣1人就把……」 (立法院公報, v96,no.15:p227)。逐一檢視諸立委對於此一修法的見解 ，並沒有發出反對意見，而贊成之聲多數也認為「人數門檻」造成都市 更新的成本增加(特別是建設公司的成本)[6]。 此修法邏輯相當程度意味著「特定基地」範圍(不是從整體都市的角度) 內「財產權利比例」如果超過80%，這些可能是「多數權利的少數所有 權人」即可在國家的賦權下完全代表了同一「特定基地」範圍內的「公 共利益」；相對可以推論，即便「特定基地」範圍內的「財產權利所有 人數」超過全部所有權人數的80%，若其持有面積(財產)比例未超過20%， 就國家法令的定義觀點下，這些「少數權利比例的多數所有權人」其受 憲法保障的權利是可以受到限制甚至忽略的！所以，台北市都市更新處 出版的〈都市更新市民操作手冊〉就直接教育市民「都市更新具多數同 意之精神」(p46)。如果這種「多數決」是民主的表現所以符合公共利 益，則或許可以推論以多數決的公民投票就可以改以每100萬元存款擁 有一個「公民權利股權」來計算，以「總公民權利股權」來投票決定 公共利益了。 在2004年9月17日公布的「大法官議決釋字第五八四號解釋」[7]中， 大法官林子儀提出「在實際適用該審查標準時，由於『更為重要』的 公共利益，其標準往往流於抽象，不容易區別提高審查標準的實益」， 而無法確知立法限制之「手段」之必要性。並質疑「如果司法審查機 關進行違憲審查時，竟全盤以主管機關及業者所表示其有何不可行之意 見，即據以認定其他替代手段在現實上並不存在而無庸考量，則無異是 採取最寬鬆的審查標準，而完全遵循相關政府機關的判斷」。大法官許 秀玉也提出「在還有其他更有效的措施未採行之前，採取讓人權付出較 大代價的方式，即不能稱之為合理的手段。」、「而這樣的立法對怠惰 的國家機關而言，成本也很小」的警言。儘管該次釋憲是針對一定程度 犯罪前科記錄者「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」，最後也判定 未違憲，故有兩位大法官的不同意意見說明。但從上述論述來看都市更 新，兩位大法官可能又要再度語重心長一次。 我國都市更新推動的目標與成效，不僅立法院質疑、監察院提案糾正， 連同屬行政部門的審計部也在「中華民國99年度中央政府總決算審核報 告」中直言都市更新犧牲環境品質、造成地區房價非理性上漲，衍生百 姓抗爭與社會治安問題，有誘發犯罪，悖離公共利益，增加社會成本的 危機。〈都市更新條例〉執行十多年後，不僅缺乏有利事蹟證明這些建 築物的拆除重建與豪宅的出現與立法目的「增進公共利益」有何必要關 係以外，更已經造成房價非理性上漲、中產階級外移、弱勢少數低收入 勞工階級被剝奪居住權，侵害人民的居住與遷徙自由的事情正在我們的 國家發生中。政府相關部門有必要積極思考如何彌補目前的〈都市更新 條例〉與公共利益實現的落差，從法律的角度，更應該儘速檢討是否有 違憲的問題。 [1] 王章凱(2010),〈從都市更新到都市再生－關鍵字探源〉,2010第十二屆青年環境共 生論壇, 2010-05-01 [2] 2011.07.28都市更新受害者聯在立委田秋堇陪同下於立法院舉行記者會(田秋堇立 委部落格)。 [3] 修法前：「以協議合建方式實施都市更新事業時，得經更新單元範圍內土地及合法 建築物所有權人8/10，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積8/10同意後實施之 。」；2007.03.02修法後：「以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第一項取得 全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總 樓地板面積均超過4/5之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。」 [4] 儘管當時的內政部次長林中森也提到會以公告「權利變動的時間」，就可以讓「阻礙 都市更新而惡意製造人頭」的問題不再存在，但修法並未朝此方向補強漏洞，仍一意削去 人數門檻。 [5] 2007.01.10日(星期三)上午召開之「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次 全體委員會議」 [6] 另參閱「立法院第6屆第4會期內政及民族委員會第18次全體委員會議紀錄」立法委員 之發言記錄。p219~236。 馮定國：「若有少部分人不同意怎麼辦？……給人民有要脅別人的權利」(p221)、「只要 有生意做，建商是趨之若鶩的」(p222) ； 郭榮宗：「如果有一、兩戶住戶不同意作都市更新，常常會延宕都市更新的時程，使得相 關計畫無法持續進行」(p223)； 薛 凌：「台北市一個都市更新劃定案從頭做到尾需要4年半，那建商該怎麼辦？……要 一些建商如何生存？」(p225)、「公權力就完全沒有介入，都是放在那邊讓業者自行調整 處理。你們可知這個權利變換，只是雙方一點點的土地要耗多久時間？」(p226)、「政府 的立意固然非常美好，但是綁到建商了」、「我們的法令卡死了這麼多的生意人」(p226) 。 丁守中：「以前的法律有人頭的問題，所以往往因獅子大開口而阻礙了都市的更新」 (p228)。 [7] 「釋584」主要是針對〈道路交通管理處罰條例〉第37條第1項、針對有一定程度犯 罪前科記錄者「不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」之規定做出無違憲法之決議，認為 限制人民執行職業之自由是因為有「更為重要之公共利益存在」(釋584:p3) -- 反對都市更新條例強制徵收和強制拆除條款連署：http://0rz.tw/dfCvs 網站：http://124.11.23.20/ 臉書：http://0rz.tw/WX29e 粉絲頁面：http://0rz.tw/UZYrd -- --

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