http://goo.gl/NOZgQ 都市更新有违反宪法的疑虑 王章凯，大学讲师/建筑及都市计画博士候选人 2011.09.05 依〈都市更新条例〉规定，都市更新的划定方式有由政府主导的「优 先划定」与「迅行划定」(§6~7条)，以及由土地及合法建筑物所有 权人自行主导的「自行划定」(〈都市更新条例〉§11条)三种。 〈都市更新条例〉§25-1条第2项规定「协议不成立者，得由实施者…… ，申请该管直辖市、县(市)主管机关徵收後，让售予实施者」； 同法§36条：「直辖市、县(市)主管机关有代为拆除或迁移之义务 ；……并应订定期限办理强制拆除或迁移，期限以六个月为限」 。由政府徵收让售与实施者来进行都市更新的作法在60年代美国 就引起相当大的社会问题(王章凯，2010)[1] 被历史冠上「推土机式更新」(bulldozer style urban renewal) 的恶名。历史易地重演，我国的都市更新已经有立法委员质疑「 这样的强徵与强拆条款，是否违反了宪法所保障的财产权」[2]。 〈宪法〉§10规定：「人民有居住及迁徙之自由」 、§15规定：「人民之生存权，工作权及财产权，应予保障」。 同时，§23也规定：「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍 他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必 要者外，不得以法律限制之」。所以，〈土地徵收条例〉§3即规定 ：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得徵收私有土地； 徵收之范围，应以其事业所必须者为限：…十、其他依法得徵收土 地之事业」。因此，徵收人民财产必须基於公益是无庸置疑的要件 ，而且「妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序」都有明确 的权利对象，九二一重建即是一种「避免紧急危难」的行为，而都 市更新条例也有「迅行划定」来对应处理，焦点也清楚。但前述三 者以外的「公共利益」就很有争议空间了。 认同都市更新并不违宪的意见都是主张〈都市更新条例〉§1立法宗 旨即明订：「为促进都市土地有计画之再开发利用…增进公共利益 ，特制定本条例」，故推论执行都市更新(不论是政府划定、迅行划 定或自行划定，也不管是重建或是整建、维护)就是一种有助於公共 利益实现的政策。根据这种逻辑，即便未从整体都市的角度来检验 「完整 (或部分)街廓范围内『全部』所有权人申请之都市更新」 是否符合所谓的「公共利益」之前，政府部门就替「完整 (或部分) 街廓范围内『部分』所有权人申请之都市更新」宣称具有公共利益了 。所以在执行同条例§25-1条、§36条规定、以法律限制人民之居住 及迁徙自由时，理所当然是符合宪法意旨之作法(详台北市都市更新 处之〈都市更新市民操作手册〉-5密技好好用)。其发展就是〈都市更 新条例〉§25-1条在2007.03.02修法通过，以「协议合建」方式推动的 都市更新只要土地和合法建物楼地板8/10面积的产权比例同意，即可取 消都市更新事业所有权人数限制[3]，将基地全部强制纳入更新事业范围。 提案的立法委员刘文雄认为过去设置人数门槛，导致有不同意改建的 2/10所有权人，刻意灌人头[4](立法院公报，vol96,no.20:p45)，造 成「少数绑架多数」，让「多数人合法权益毫无保障」，妨碍都市更 新的推动。尽管修法当时[5]林中森次长在立法院强调，需要人数门 槛的原因是「可能财团一个人就拥有过半数权利，若以101位人头计算 ，财团1人就拥有51%，其他的100人只占49%，这样1人就把……」 (立法院公报, v96,no.15:p227)。逐一检视诸立委对於此一修法的见解 ，并没有发出反对意见，而赞成之声多数也认为「人数门槛」造成都市 更新的成本增加(特别是建设公司的成本)[6]。 此修法逻辑相当程度意味着「特定基地」范围(不是从整体都市的角度) 内「财产权利比例」如果超过80%，这些可能是「多数权利的少数所有 权人」即可在国家的赋权下完全代表了同一「特定基地」范围内的「公 共利益」；相对可以推论，即便「特定基地」范围内的「财产权利所有 人数」超过全部所有权人数的80%，若其持有面积(财产)比例未超过20%， 就国家法令的定义观点下，这些「少数权利比例的多数所有权人」其受 宪法保障的权利是可以受到限制甚至忽略的！所以，台北市都市更新处 出版的〈都市更新市民操作手册〉就直接教育市民「都市更新具多数同 意之精神」(p46)。如果这种「多数决」是民主的表现所以符合公共利 益，则或许可以推论以多数决的公民投票就可以改以每100万元存款拥 有一个「公民权利股权」来计算，以「总公民权利股权」来投票决定 公共利益了。 在2004年9月17日公布的「大法官议决释字第五八四号解释」[7]中， 大法官林子仪提出「在实际适用该审查标准时，由於『更为重要』的 公共利益，其标准往往流於抽象，不容易区别提高审查标准的实益」， 而无法确知立法限制之「手段」之必要性。并质疑「如果司法审查机 关进行违宪审查时，竟全盘以主管机关及业者所表示其有何不可行之意 见，即据以认定其他替代手段在现实上并不存在而无庸考量，则无异是 采取最宽松的审查标准，而完全遵循相关政府机关的判断」。大法官许 秀玉也提出「在还有其他更有效的措施未采行之前，采取让人权付出较 大代价的方式，即不能称之为合理的手段。」、「而这样的立法对怠惰 的国家机关而言，成本也很小」的警言。尽管该次释宪是针对一定程度 犯罪前科记录者「不准办理营业小客车驾驶人执业登记」，最後也判定 未违宪，故有两位大法官的不同意意见说明。但从上述论述来看都市更 新，两位大法官可能又要再度语重心长一次。 我国都市更新推动的目标与成效，不仅立法院质疑、监察院提案纠正， 连同属行政部门的审计部也在「中华民国99年度中央政府总决算审核报 告」中直言都市更新牺牲环境品质、造成地区房价非理性上涨，衍生百 姓抗争与社会治安问题，有诱发犯罪，悖离公共利益，增加社会成本的 危机。〈都市更新条例〉执行十多年後，不仅缺乏有利事蹟证明这些建 筑物的拆除重建与豪宅的出现与立法目的「增进公共利益」有何必要关 系以外，更已经造成房价非理性上涨、中产阶级外移、弱势少数低收入 劳工阶级被剥夺居住权，侵害人民的居住与迁徙自由的事情正在我们的 国家发生中。政府相关部门有必要积极思考如何弥补目前的〈都市更新 条例〉与公共利益实现的落差，从法律的角度，更应该尽速检讨是否有 违宪的问题。 [1] 王章凯(2010),〈从都市更新到都市再生－关键字探源〉,2010第十二届青年环境共 生论坛, 2010-05-01 [2] 2011.07.28都市更新受害者联在立委田秋堇陪同下於立法院举行记者会(田秋堇立 委部落格)。 [3] 修法前：「以协议合建方式实施都市更新事业时，得经更新单元范围内土地及合法 建筑物所有权人8/10，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积8/10同意後实施之 。」；2007.03.02修法後：「以协议合建方式实施都市更新事业，未能依前条第一项取得 全体土地及合法建筑物所有权人同意者，得经更新单元范围内土地总面积及合法建筑物总 楼地板面积均超过4/5之同意，就达成合建协议部分，以协议合建方式实施之。」 [4] 尽管当时的内政部次长林中森也提到会以公告「权利变动的时间」，就可以让「阻碍 都市更新而恶意制造人头」的问题不再存在，但修法并未朝此方向补强漏洞，仍一意削去 人数门槛。 [5] 2007.01.10日(星期三)上午召开之「立法院第6届第4会期内政及民族委员会第18次 全体委员会议」 [6] 另参阅「立法院第6届第4会期内政及民族委员会第18次全体委员会议纪录」立法委员 之发言记录。p219~236。 冯定国：「若有少部分人不同意怎麽办？……给人民有要胁别人的权利」(p221)、「只要 有生意做，建商是趋之若鹜的」(p222) ； 郭荣宗：「如果有一、两户住户不同意作都市更新，常常会延宕都市更新的时程，使得相 关计画无法持续进行」(p223)； 薛 凌：「台北市一个都市更新划定案从头做到尾需要4年半，那建商该怎麽办？……要 一些建商如何生存？」(p225)、「公权力就完全没有介入，都是放在那边让业者自行调整 处理。你们可知这个权利变换，只是双方一点点的土地要耗多久时间？」(p226)、「政府 的立意固然非常美好，但是绑到建商了」、「我们的法令卡死了这麽多的生意人」(p226) 。 丁守中：「以前的法律有人头的问题，所以往往因狮子大开口而阻碍了都市的更新」 (p228)。 [7] 「释584」主要是针对〈道路交通管理处罚条例〉第37条第1项、针对有一定程度犯 罪前科记录者「不准办理营业小客车驾驶人执业登记」之规定做出无违宪法之决议，认为 限制人民执行职业之自由是因为有「更为重要之公共利益存在」(释584:p3) -- 反对都市更新条例强制徵收和强制拆除条款连署：http://0rz.tw/dfCvs 网站：http://124.11.23.20/ 脸书：http://0rz.tw/WX29e 粉丝页面：http://0rz.tw/UZYrd -- --

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