地方制度法通過之後，為使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均 衡發展，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境 、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、民意趨勢及其他政策性等相關因素，審慎評估、 合理規劃。同時，行政區域調整涉及國土規劃、區域均衡發展、財政資源分配，需要行政 區劃畫法、財政收支劃分法及地方制度法三種法律配套完成後，通盤考量，本文希望就財 政收支劃分法的部分提出一些淺見。 壹、前言 民國40年頒行的「財政收支劃分法」，其目的乃在於調劑地方財政盈虛與均衡區 域發展，規範各級政府財政收支之分類、劃分與調劑，緩和各級政府間垂直與水平財政差 異的情況，確立中央與地方間的財政關係。各級政府財政收支之劃分，在支出面，依其在 行政區域內之職權與支出相關規範，以決定其基本需求。在收入面，主要有國稅、直轄市 稅、縣（市）稅、與鄉（鎮、市）稅之稅收分成，並訂有統籌分配稅款、以及上級對下級 政府的補助制度。 雖有這些財政移轉制度，但長期以來，台灣地方財政面臨兩項問題，一為各地方 稅收分配之不均；另一為財政收入不足支應其施政需求支出，造成「財政缺口」，不久前 ，部分縣市政府無法正常發放公務人員薪水，屢遭媒體披露，大家這才意識到地方政府財 政已惡化至極。 要解決地方財政困窘，必需徹底修正財政收支劃分法，切實提出透明化、公式化 、具有明確約束力的分配方法，使錢、權之權利義務相稱，促使地方財源實質增加，以及 直轄市及縣（市）財源只增不減。地方財政問題，涉及政府職能與權限劃分、行政區域重 劃以及政府組織再造等議題，整個地方財政改革工程的推展，必須整體的規範與持續的進 行，才能克竟其功。而中央與地方政府職能權限與財務責任間之關係的明確釐清，是財政 收支合理劃分的前提與要件。 貳、地方財政問題分析 各級政府均面臨財政困頓問題，尤以地方政府為甚，究其主要原因，在於實質收 入無法配合支出需求同步成長，致財政收支差短擴增﹔開源節流未徹底落實﹔再加上中央 沒有足夠誘因促使各縣（市）主動開闢財源，以及各縣（市）自然環境不同，工商發展情 況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象。除此之外，大部分縣市皆有以「虛收實支」、「 以短債支應長債」的現象，這是相當危險的資金調度管理方式，應盡量避免，否則後果不 堪設想。當然，近年來中央政府亦應負起相當大的責任，其一連串修法進行減稅政策，陸 續減免使用牌照稅、契稅、房屋稅、國民教育捐、金融營業稅及土地增值稅等6種稅目， 不僅減損地方自主性稅收財源，而且減損「中央統籌分配稅」財源，據統計顯示全國各地 方平均每年因減稅政策所造成稅收損失約900億元，加劇各級政府財政困窘。根據財政部 預估到2009年底為止，各級政府債務未償餘額預算數將達新台幣4兆7867億元，占GNP（國 民生產毛額）比率為37.9%。 而以台北縣為例，若準用直轄市相關規定，將增加法定員額約1萬1千人，亦即每 年將增加人事經費177億元、勞健保費等法定支出增加145億元，一年歲出至少增加600億 元，實質建設反未能增加，況且直轄市政府承擔了很多縣市政府沒有的公共服務，例如直 轄市政府有動物園、公立醫療所、高中職的服務、美術館、交響樂團及大型的社會文教機 構等；同時都市公園的養護比例與經費成本皆遠高於縣市；另外臺北市還有自己的水庫管 理局與自來水公司。以台北市為例，依現行法令規定約有26 項業務係由台北市自行負擔 ，如台北市35 所高中職以上教育經費100 億元、10 所醫院經費38 億元、國宅利息補助 13 億元等，每年所需經費約460 餘億元均由台北市自行負擔，相對於各縣市則由中央辦 理或予以補助。北縣參與北高分43％的統籌分配稅款，分配額可從現行約103億增至318億 ，造成北高兩市分別減損207億與110億分配款，加上土增稅20%不再提撥中央統籌27億元 ，為此中央大幅刪減北縣一般補助款117億，致其財源僅淨增125億元，而台北縣僅人事與 勞健保費，立即增加322億，完全準用直轄市規定必入不敷出。是以，如沒有相應的財源 ，恐台北縣尚未享受升格的好處，反因經費支出之增加，而加重財政負擔。 當然，中央政府也因此增加負擔，即為專案補助北高兩市所籌255億元，主要來 自原本對台北縣「一般補助款」100多億元，其餘尚須自掏腰包以為因應。總而言之，不 論是台北縣或台中縣市合併升格為準直轄市，只有徒增制度面複雜性與爭議性，對中央與 地方均無實益可言。隨台北縣準用準直轄市之後，桃園縣現有人口達193萬人、台中縣市 一旦合併人口達258萬人，又或者隨三都十五縣政策落實，屆時財政重分配問題，不但再 度引起爭議，而且破壞財政基礎與造成不穩定財源，勢將不利地方施政之順利推展，亦顯 示中央政府任一調整方案恐均經不起考驗。 本文歸納造成地方財政惡化的主要癥結點如下： 一、中央掌握資源，致地方自有財源不足，統籌分配稅款功能不彰。 二、地方稅源分配不均：各地方政府因其自然條件與人文環境不一，工商發展程度有別， 形成稅源分配不均現象。臺北及高雄兩直轄市，因人口集中及高度商業化結果，擁有較多 的財政資源，其在89至95年度同期間的平均自有財源比率，分別達95﹪與67﹪左右，而其 他23個縣(市)中，則有16個縣(市)縱將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供使用，亦不 敷其歲出之需。 三、自有財源結構欠佳：由95年度決算觀之，地方政府自有財源收入占歲出比重台北市高 達112%外，其餘高雄市為58%及23縣市平均為56%，均未達70％，顯示地方財政既患寡亦患 不均。 四、人事費用偏高：以96年審定數來看，大多數地方政府自有財源尚不足支應人事經費， 即使如財政狀況較佳台北縣、桃園縣及新竹市來看，人事經費占其自有財源比例也都達到 70％以上，且人事費還因教師、警消員額擴增與退撫經費增加持續膨脹。 五、現行財產稅課稅基準遠低於市價，稅基遭到低估。 六、歲出規模過速擴張：增加幅度超過歲入之成長幅度，致財政收支有嚴重失衡情事，且 選舉支票過於浮濫，「中央請客，地方買單」層出不窮，在缺乏相關財源支應下，社會福 利支出又大幅擴增。地方財政更是雪上加霜。 參、對策與建議 為落實地方自治精神，中央首應先下放「權」與「錢」，前者「權」須檢討行政區域 重劃與地方制度法，至於後者「錢」則應修訂現行財政收支劃分法，大體上可分成下列幾 方面考量： 一、確立中央與地方行政職責 徹底檢討中央與地方職權與義務，如中央職責範圍事務主要有： (1)純屬國家整體利益之外交、國防等； (2)須中央統一規劃辦理之重大經濟事務； (3)與全民生計密切關聯而須全國統一協調事務。 二、明訂中央與地方支出範圍 由前述第一項行政職責，進而明訂中央與地方施政需求之各項支出，以設定地方 財政基本需求。在訂定地方基準財政需求標準時，應鬆綁現有法制使地方逐漸改善收支困 境，而對收支短差龐大、歷年累積債務沈重之地方政府，勢須在基準財政需求下，透過公 平、公開的統籌款及一般補助款的分配原則，確保各地方政府維持同一基準財政收入水準 ，至少滿足自有財源達與其職責相當水準。 三、統籌分配稅所涵蓋稅目 為調劑地方財源均衡之統籌分配稅，其所涵蓋之稅目，應具備適足性、穩定性、 多元性與成長性等特性。 四、賦予地方財政自主能力 撥足地方自主財源水準，確定中央與地方支出之比例，才能相對於供給面，劃定 地方自主財源水準，如各先進國家中央與地方支出之平均結構比約為55對45，相對收入結 構比亦應為55對45。又為落實地方政府能財源自主，中央政府與地方政府為統籌分配稅款 的分配與補助款商討時，宜在制度中合理建構可行的激勵機制，讓地方政府有足夠誘因努 力自闢財源，否則即使中央政府單方面賦予地方更多財政自主權力或其他開闢財源工具， 地方政府也未必有意願確實執行。此外，在地方具備自我調整自主財政能力後，應可透過 專案補助款分配公式的研擬，建立地方自開闢財源獎懲機制，減少「虛收實支」，「以短 債支長債」之不當財務作為。 五、整合統籌分配稅與一般補助制度 除符合制度化與透明化原則外，請並以公式入法確定制度穩定性，以及減少變 數以穩定政局。中央與各級地方政府間如何取得共識，確屬高難度議題，尤其各種指標及 權數間配置，如人口與土地面積具穩定性的指標應占較大權數、抑或財政能力與營利事業 營業額屬彈性指標應占較大權數，這有賴各方拋開本位主義，而以國家整體利益為優先。 六、區分都會型與非都會型縣〈市〉之規模水準 兩者間應有不同考量，前者朝全球化競爭目標努力，兼具帶動後者經濟之整體發 展；另亦建立競爭機制，促使區域重整合併，擴大經濟規模，減少層級重疊無謂支出與浪 費，進而使資源更有效率運用。 七、規範中央嚴守財政紀律 中央不可為討好選民胡亂減稅或承諾增加支出的濫開支票，而減損統籌分配稅之 財源，或徒增地方支出負擔，不論是中央或地方均應嚴守財政收支劃分法第38條之 1規定 ：「各級政府、立法機關制訂或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財 源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」籌覓妥適 財源，而非靠舉債此種不負責任作法。中央立法中央負責該項支出，如無籌足適當財源， 該項立法視同無效。 (本文發表於2009年4月20日中央網路報) --

※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 122.121.124.98