地方制度法通过之後，为使国土资源合理配置及有效利用，并确保国土永续及区域均 衡发展，自应配合国土整体规划，并考量行政辖区人口规模、自然及人文资源、生态环境 、族群特性、乡土文化发展、地方财政、民意趋势及其他政策性等相关因素，审慎评估、 合理规划。同时，行政区域调整涉及国土规划、区域均衡发展、财政资源分配，需要行政 区划画法、财政收支划分法及地方制度法三种法律配套完成後，通盘考量，本文希望就财 政收支划分法的部分提出一些浅见。 壹、前言 民国40年颁行的「财政收支划分法」，其目的乃在於调剂地方财政盈虚与均衡区 域发展，规范各级政府财政收支之分类、划分与调剂，缓和各级政府间垂直与水平财政差 异的情况，确立中央与地方间的财政关系。各级政府财政收支之划分，在支出面，依其在 行政区域内之职权与支出相关规范，以决定其基本需求。在收入面，主要有国税、直辖市 税、县（市）税、与乡（镇、市）税之税收分成，并订有统筹分配税款、以及上级对下级 政府的补助制度。 虽有这些财政移转制度，但长期以来，台湾地方财政面临两项问题，一为各地方 税收分配之不均；另一为财政收入不足支应其施政需求支出，造成「财政缺口」，不久前 ，部分县市政府无法正常发放公务人员薪水，屡遭媒体披露，大家这才意识到地方政府财 政已恶化至极。 要解决地方财政困窘，必需彻底修正财政收支划分法，切实提出透明化、公式化 、具有明确约束力的分配方法，使钱、权之权利义务相称，促使地方财源实质增加，以及 直辖市及县（市）财源只增不减。地方财政问题，涉及政府职能与权限划分、行政区域重 划以及政府组织再造等议题，整个地方财政改革工程的推展，必须整体的规范与持续的进 行，才能克竟其功。而中央与地方政府职能权限与财务责任间之关系的明确厘清，是财政 收支合理划分的前提与要件。 贰、地方财政问题分析 各级政府均面临财政困顿问题，尤以地方政府为甚，究其主要原因，在於实质收 入无法配合支出需求同步成长，致财政收支差短扩增﹔开源节流未彻底落实﹔再加上中央 没有足够诱因促使各县（市）主动开辟财源，以及各县（市）自然环境不同，工商发展情 况有别，而形成税源分配严重不均现象。除此之外，大部分县市皆有以「虚收实支」、「 以短债支应长债」的现象，这是相当危险的资金调度管理方式，应尽量避免，否则後果不 堪设想。当然，近年来中央政府亦应负起相当大的责任，其一连串修法进行减税政策，陆 续减免使用牌照税、契税、房屋税、国民教育捐、金融营业税及土地增值税等6种税目， 不仅减损地方自主性税收财源，而且减损「中央统筹分配税」财源，据统计显示全国各地 方平均每年因减税政策所造成税收损失约900亿元，加剧各级政府财政困窘。根据财政部 预估到2009年底为止，各级政府债务未偿余额预算数将达新台币4兆7867亿元，占GNP（国 民生产毛额）比率为37.9%。 而以台北县为例，若准用直辖市相关规定，将增加法定员额约1万1千人，亦即每 年将增加人事经费177亿元、劳健保费等法定支出增加145亿元，一年岁出至少增加600亿 元，实质建设反未能增加，况且直辖市政府承担了很多县市政府没有的公共服务，例如直 辖市政府有动物园、公立医疗所、高中职的服务、美术馆、交响乐团及大型的社会文教机 构等；同时都市公园的养护比例与经费成本皆远高於县市；另外台北市还有自己的水库管 理局与自来水公司。以台北市为例，依现行法令规定约有26 项业务系由台北市自行负担 ，如台北市35 所高中职以上教育经费100 亿元、10 所医院经费38 亿元、国宅利息补助 13 亿元等，每年所需经费约460 余亿元均由台北市自行负担，相对於各县市则由中央办 理或予以补助。北县参与北高分43％的统筹分配税款，分配额可从现行约103亿增至318亿 ，造成北高两市分别减损207亿与110亿分配款，加上土增税20%不再提拨中央统筹27亿元 ，为此中央大幅删减北县一般补助款117亿，致其财源仅净增125亿元，而台北县仅人事与 劳健保费，立即增加322亿，完全准用直辖市规定必入不敷出。是以，如没有相应的财源 ，恐台北县尚未享受升格的好处，反因经费支出之增加，而加重财政负担。 当然，中央政府也因此增加负担，即为专案补助北高两市所筹255亿元，主要来 自原本对台北县「一般补助款」100多亿元，其余尚须自掏腰包以为因应。总而言之，不 论是台北县或台中县市合并升格为准直辖市，只有徒增制度面复杂性与争议性，对中央与 地方均无实益可言。随台北县准用准直辖市之後，桃园县现有人口达193万人、台中县市 一旦合并人口达258万人，又或者随三都十五县政策落实，届时财政重分配问题，不但再 度引起争议，而且破坏财政基础与造成不稳定财源，势将不利地方施政之顺利推展，亦显 示中央政府任一调整方案恐均经不起考验。 本文归纳造成地方财政恶化的主要症结点如下： 一、中央掌握资源，致地方自有财源不足，统筹分配税款功能不彰。 二、地方税源分配不均：各地方政府因其自然条件与人文环境不一，工商发展程度有别， 形成税源分配不均现象。台北及高雄两直辖市，因人口集中及高度商业化结果，拥有较多 的财政资源，其在89至95年度同期间的平均自有财源比率，分别达95﹪与67﹪左右，而其 他23个县(市)中，则有16个县(市)纵将其辖境内徵起之国税及地方税全部拨供使用，亦不 敷其岁出之需。 三、自有财源结构欠佳：由95年度决算观之，地方政府自有财源收入占岁出比重台北市高 达112%外，其余高雄市为58%及23县市平均为56%，均未达70％，显示地方财政既患寡亦患 不均。 四、人事费用偏高：以96年审定数来看，大多数地方政府自有财源尚不足支应人事经费， 即使如财政状况较佳台北县、桃园县及新竹市来看，人事经费占其自有财源比例也都达到 70％以上，且人事费还因教师、警消员额扩增与退抚经费增加持续膨胀。 五、现行财产税课税基准远低於市价，税基遭到低估。 六、岁出规模过速扩张：增加幅度超过岁入之成长幅度，致财政收支有严重失衡情事，且 选举支票过於浮滥，「中央请客，地方买单」层出不穷，在缺乏相关财源支应下，社会福 利支出又大幅扩增。地方财政更是雪上加霜。 参、对策与建议 为落实地方自治精神，中央首应先下放「权」与「钱」，前者「权」须检讨行政区域 重划与地方制度法，至於後者「钱」则应修订现行财政收支划分法，大体上可分成下列几 方面考量： 一、确立中央与地方行政职责 彻底检讨中央与地方职权与义务，如中央职责范围事务主要有： (1)纯属国家整体利益之外交、国防等； (2)须中央统一规划办理之重大经济事务； (3)与全民生计密切关联而须全国统一协调事务。 二、明订中央与地方支出范围 由前述第一项行政职责，进而明订中央与地方施政需求之各项支出，以设定地方 财政基本需求。在订定地方基准财政需求标准时，应松绑现有法制使地方逐渐改善收支困 境，而对收支短差庞大、历年累积债务沈重之地方政府，势须在基准财政需求下，透过公 平、公开的统筹款及一般补助款的分配原则，确保各地方政府维持同一基准财政收入水准 ，至少满足自有财源达与其职责相当水准。 三、统筹分配税所涵盖税目 为调剂地方财源均衡之统筹分配税，其所涵盖之税目，应具备适足性、稳定性、 多元性与成长性等特性。 四、赋予地方财政自主能力 拨足地方自主财源水准，确定中央与地方支出之比例，才能相对於供给面，划定 地方自主财源水准，如各先进国家中央与地方支出之平均结构比约为55对45，相对收入结 构比亦应为55对45。又为落实地方政府能财源自主，中央政府与地方政府为统筹分配税款 的分配与补助款商讨时，宜在制度中合理建构可行的激励机制，让地方政府有足够诱因努 力自辟财源，否则即使中央政府单方面赋予地方更多财政自主权力或其他开辟财源工具， 地方政府也未必有意愿确实执行。此外，在地方具备自我调整自主财政能力後，应可透过 专案补助款分配公式的研拟，建立地方自开辟财源奖惩机制，减少「虚收实支」，「以短 债支长债」之不当财务作为。 五、整合统筹分配税与一般补助制度 除符合制度化与透明化原则外，请并以公式入法确定制度稳定性，以及减少变 数以稳定政局。中央与各级地方政府间如何取得共识，确属高难度议题，尤其各种指标及 权数间配置，如人口与土地面积具稳定性的指标应占较大权数、抑或财政能力与营利事业 营业额属弹性指标应占较大权数，这有赖各方抛开本位主义，而以国家整体利益为优先。 六、区分都会型与非都会型县〈市〉之规模水准 两者间应有不同考量，前者朝全球化竞争目标努力，兼具带动後者经济之整体发 展；另亦建立竞争机制，促使区域重整合并，扩大经济规模，减少层级重叠无谓支出与浪 费，进而使资源更有效率运用。 七、规范中央严守财政纪律 中央不可为讨好选民胡乱减税或承诺增加支出的滥开支票，而减损统筹分配税之 财源，或徒增地方支出负担，不论是中央或地方均应严守财政收支划分法第38条之 1规定 ：「各级政府、立法机关制订或修正法律或自治法规，有减少收入者，应同时筹妥替代财 源；需增加财政负担者，应事先筹妥经费或於立法时明文规定相对收入来源。」筹觅妥适 财源，而非靠举债此种不负责任作法。中央立法中央负责该项支出，如无筹足适当财源， 该项立法视同无效。 (本文发表於2009年4月20日中央网路报) --

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