回顾一篇旧文章，再看看现在的蔡政务委员(推动都市更新)跟以前的蔡召集人想法 有什麽不同，是不是当了大官，国有土地做都市更新就要开始配合建商炒作盖豪宅旅馆 还要拿出国有土地来作基金借给(鼎兴营区、中山女高对面)建商滚动"投资"房地产 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/090/SD-R-090-015.htm 永续(研)090-015号 中华民国九十年六月二十日 June 20,2001 都市发展与都市更新 永续发展组召集人 蔡勳雄、政策委员 张隆盛 ^^^^^^ 特约研究员 丁致成、研究助理 廖美莉 ^^^^^^ 壹、前言 都市更新为台湾未来都市发展重要的方向。在欧美日本等先进国家，随着都市发展逐渐停 滞，在七○年代以後的都市政策，均由过去的扩张主义转而回到市中心，以都市更新为最 重要的大趋势。我国在经历了四十年高度经济成长与都市发展之後，也已经到达此一瓶颈 。因此未来都市的发展将不再追求量的增加，而是以追求现有都市品质的提昇为目标。 贰、都市发展的主要问题 一、都市成长失控，郊区开发导致市中心衰颓： 都市成长失控，都市计画不断向外扩张却低於实际需求，因无法掌握都市成长，公共设施 兴辟往往不敷使用。 新市镇与新社区的开发造成郊区化的现象，导致社会成本增加，包括交通建设、社区公共 设施成本、通勤时间成本，以及造成环境生态及水土保持的冲击等。而政府拟释出农地的 政策，意谓着现有都市土地之供给将大符增加，从永续发展的观点来看恐怕远超过需要， 而有危害整体都市发展之虞。 其他如郊区的工商综合区或购物中心开发亦会造成市中心商业的萎缩。郊区大型购物中心 将在未来五年内大量出现，特别是经济部所推动之工商综合区开发，造成都会郊区之零售 业与中心都市，或邻近城市间零售业的竞争。 至 87年止，全国申请设置的工商综合区共有52处，大多位於都会区外围或是非都市土地 ，总计申请之面积高达488公顷。而经济部第一期预计核准开发之总面积高达800公顷。此 一量体相较於全国现有7100公顷的商业区而言相当庞大，将严重冲击都市地区现有的商业 发展。以桃园县为例就有10处申请，总计约有 80公顷，而目前桃园县总商业区面积仅550 公顷。 美国在1950-70年代就是因为大量郊区大型购物中心兴起，引发市中心的萧条而造成都市 的危机。 二、市中心地区公有地闲置影响都市发展 市中心地区大面积公有土地低度利用，造成都市机能不彰，妨碍都市发展，浪费珍贵之土 地资源。其实只要市中心公有地能够积极运用，就可以代替郊区大量的新社区开发。 以台北市为例，市中心区大片低矮窳陋房舍，大多为公有地。即使车站周边最高价值的土 地，也缺乏积极之运用计画。台北信义计画副都心半数以上空置之商业区土地，大多为台 北市政府及军方所有，因长期闲置，阻碍了该地区发展民间投资之意愿。 以往台湾公有土地之开发利用，所面临之主要困难除了观念上的问题外，最主要是法令与 公地管理机关之组织形态问题。在观念上，不少公地管理机关基於本位主义，往往不愿配 合全面性的都市发展，甚至视同私有土地斤斤计较财产收益。 而现行法令对於公有地之处分也较为保守，例如国有土地若作为非公用就必须缴回给国产 局，造成管理机关即使该土地低度利用，仍不愿谋求积极利用。而其他地方政府所有土地 之处分，则因土地法之规定，应经地方议会同意才得以处分，造成处分运用之困难。 在公地管理机关方面，由於组织体系往往缺乏专业人士，造成土地运用缺乏效率。这种种 制度性的障碍，往往使得公地积极运用无法实现。 三、都市社区住宅品质低落，权属复杂，违占建问题严重 老旧社区大多兴建於三、四十年前，当时的社会经济条件较差，因此社区住宅品质较差， 居住面积过於狭小。时至今日虽然经济条件已经逐渐提昇，但因为复杂的产权关系而不易 改建。建商在面对众多地主时，也因为非常困难整合，而降低了投资意愿。 产权复杂的问题包括：祭祀公业土地问题、土地过度细分问题、地界畸零不整、不在地主 、未登录土地、公私有土地夹杂、恶意勒索、祖先遗产未办继承问题及占用他人土地之违 占建户问题等。其中最为困难面对的就是恶意勒索及违章占建户问题，此为台湾都市中特 有之现象。 四、都市缺乏历史及文化特色 由於过去快速的都市化，各个城市的发展在快速开发之下殊少展现特色，每每形成「复制 城市」的感知。甚至许多深具历史文化的小镇、聚落也都被都市计画破坏无遗。台湾过去 都市发展的经验，以拆除老屋盖新屋为其主要方向，而忽略了对於历史记忆的保存，这使 得台湾都市的现代化过程失去其特色。 大量城乡移民的结果使得社区意识解体，大都市中形成的新社区却又无法形成共同感，塑 造属於自己的生活环境。 五、公设数量不足，财源不足 公共设施及公共服务受限於地方财源不足，供给量不足服务品质不佳，都市服务供需失调 。 以台北市的公园绿地开辟为例，虽然都市计画已划设大量用地，但开辟费用估计需2000亿 以上，以现有每年的开辟经费来推算，恐怕需要数十年才能完成开辟工作。 未来自进行更新时若无法有效增加公共设施，并为政府找到充足的财源，将使得都市更新 失去改善旧市区之原意。 六、市区公共空间品质低落 市区内人车争道，交通混乱，停车空间不足，人行活动毫无尊严可言，徨论无障碍空间之 实现。无论是人行道、广场、街道、公园、公共运输系统等都有必要大力的提昇。 目前的台湾社会是有史以来最富裕的阶段，然而我们都市的公共空间品质却是相当低落的 ，和我们个人家中的空间品质相较实不相衬。似乎开发越多，都市环境品质就越恶劣。目 前法令虽然都有开放空间的奖励，但是往往被误用为提供私用庭园。 七、缺乏都市防灾系统 台湾都市潜在的灾害包括地震、台风、水灾、火灾、山崩地滑等。防火方面来看：老旧市 区缺乏完善规划，大多为非防火构造建筑、缺乏防火间隔、逃生通路狭窄或遭违章占据。 对地震而言：缺乏临时疏散安置的广场与开放空间，早期建物之结构安全亦堪虑。对於水 灾而言，老市区的排水沟仅能容纳五年以下暴雨量，排水能力不足。密集都会区更有不少 老社区建在危险的山坡地。这些危险的灾害在早期开发的老市区均缺乏完善的都市防灾系 统，造成市民财产损失潜在风险大。 八、缺乏公私部门合作更新机制 都市更新牵涉复杂的公私有土地取得、拆迁处理、投资谈判、都市计画变更与融资问题。 无论政府或民间企业单方面都无可能独力完成。 但目前台湾的政府与民间企业缺乏互信之基础，也缺乏完整的游戏规则与机制，使得公私 合作困难。例如政府对於应办事项缺乏明确的承诺，政府首长不愿承担责任，民间投资者 也常抱怨政府缺乏效率及单一窗口。公务人员担心让投资人有利可图则触犯刑法图利他人 罪，或遭致官商勾结的批评。这使得公私合作几乎毫无可能。 　 参、推动都市更新政策建议 一、都市成长管理，停止郊区开发 於人口总量零成长目标，运用都市成长管理执行市政，实施容积率，推动建筑容积总量管 制，并停止郊区开发。 全台湾在未来五十年内人口之成长将非常有限。根据行政院经建会的预估，台湾的人口将 在民国127年左右达到2568万人而不再增加(甚至会逐渐减少) 。 目前全台湾的都市计画面积为458,558公顷，占全国总面积之12.3%，都市计画区内人口密 度高达每平方公里3,786人。现有都市计画预计可容纳的人口数总计为2400万人，但目使 用率仅达70%。预计在民国125年，若都市人口占总人口数80%时，都市地区所需容纳的人 口数仅为2080万人。因此目前都市供给的土地足以容纳目前台湾全部的人口，亦可满足未 来都市人口的充足需求。 类似扩大都市土地开发的非都市土地山坡地开发、海埔新生地开发、填海造陆计画、农地 变更建地、大型工业区开发、新市镇、新社区开发等均应全面停止。 "停止了那赵大雄要吃什麽，吃小叮当吗？" 二、公有地扮演市中心发展触媒角色 市中心公有土地应扮演带动都市更新之触媒(catalyst)角色，公有地之利用应以追求最大 ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 社会效益为目的，而不应以追求最大财务收入为目的。公有地亦应以公部门永久持有为原 ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 则，保有永续发展回收调整之可能性。 "台湾华尔街、四大金钻、国际级饭店旅馆，果然是具有最大的社会效益啊！" 民国78年全国土地会议对於国有土地建议不宜标售，此一方向相当正确不应改变。因为标 售公地虽然暂时可充裕公库，但是却使该土地再也无法发挥其政策性与促进公益之角色， 也就是无法达成前述作为都市发展触媒的角色。再者，单纯公有土地标售往往带动临近地 价的飙涨，并无正面的助益。先进国家对於公有土地之处分，往往带有公益性的条件，或 保留有回收之可能性。 "昨天板桥又标掉一坪150万了" 三、奖励民间投资推动社区更新 强调以奖励民间投资等方式藉重民间资源与活力投资社区更新。现有的都市更新条例已经 有完整的体制可以促使社区整合地权，并给予开发商容积奖励、税赋减免等相关诱因。 目前台湾大多数旧市区的住宅社区大都窳陋破旧不堪，住宅品质及公共设施品质低落，一 般住户均有高度之意愿进行更新。但过去往往因为土地产权复杂，公私有土地夹杂，造成 更新困难，开发商投入之意愿亦低落。与其鼓励旧市区居民迁居偏远的新市区或郊区，不 如鼓励其进行原地改建。 "骗谁啊，念念书好不好，都市更新历史证明一件事，凡是市中心老旧地区重建最後居民 几乎都是滚蛋的下场，因为他们没钱" 四、历史保存及凝具社区共识建立特色 发掘并培植地方特色，透过民众参与，及历史文化、建物、空间、技艺、产业之保存，凝 具强化城市生活共同体的价值。并且强化社区总体营造与城乡新风貌之政策。 城市的发展是一长时间的历史过程，其中许多有价值的空间形式应受到尊重，以增加城市 生活的多样性与吸引力。都市计画道路划设应注意对於具有特色的老街、聚落、建筑物加 以保存。 因此当我们强调都市发展的趋势应朝向市中心更新以取代扩张主义时，也应同时注意对原 先都市纹理的尊重。必竟一个都市如果一直处於拆除重建、使用强度不断增加的循环之中 ，也是一场恶梦。 "都市更新盖了一间又一间的豪宅，果然是有历史特色啊" 五、配合大众运输系统提供公共空间 透过大众运输场站周边都市更新计画之实施，加强建立都市大众运输系统与重要商圈人行 绿带系统及行人徒步空间，人车动线分离，有限度提供外围停车场。过度提供停车场则会 吸引更大量的车流最终将使交通系统瘫涣。 公共空间品质的提昇不只是政府的责任，也是私部门开发者之责任。。对於开放空间的奖 励，应该是提供离街的人行通道、室内公共广场、第二层的人行通道等。在邻近大众运输 系统站体附近，尤其需要有良好的公共活动空间连系，以鼓励民众使用大众运输系统。政 府应有整体系统性的规划，由私人提供并负责维护管理。 国外这方面的成功案例相当多，从十八世纪欧洲各国出现的商店街拱廊(arcade)、日本东 京惠比寿花园广场的电动步道通廊、横滨MM21的Queen轴、香港中环到上环的高架人行道 、纽约市IBM大楼的室内广场、金融中心的Winter Garden、旧金山的Embarcadero Center 等等，都值得我们借镜。 六、建立都市防灾体系 建立都市地区全面性防灾体系，包括防灾救灾通道、共同管沟、避难公园广场、紧急饮水 储备、防洪设施等，并建全紧急救护体系，避免大地震、大火灾、大水灾等对都市市民生 命造成严重威胁。都市更新是建立都市防灾系统之最佳机会，应利用都市更新计画实施的 机会提供各项都市防灾设施。 七、建立自主性之更新计画财源 目前之都市更新条例虽然已经对於提高民间投资获利有容积奖励、不动产证券化及税赋减 免的制度，但是对於不动产市场不佳之窳陋市区帮助仍然不大。而地方政府为了吸引投资 人，势必有配合兴修公共设施之需要，但地方政府缺少财源。目前地方大多必须仰赖中央 补助，此一财源并非自偿性之财源，缺乏自主性。 为了解决市场条件较差地区之更新诱因及解决地方政府自主性财源之问题，应仿效美国加 州税金增额融资(Tax Increment Financing, TIF)的制度。地方政府的更新专责机构应有 权在一定时间范围(一般是二十五至四十五年之间)内运用因更新计画实施所增加之地方税 金，并应有权发行免税债券以募集更新开发基金。更新专责机构获得因更新所增加之税金 ，可用於偿还债券、兴修公共设施、提供中低收入住宅、补贴或低利贷款给推动更新事业 之开发商。 "还是拿土地出来作价借钱比较快，增税，当心乌纱帽不保" 八、建立公私部门合作之机制 地方政府具有公权力，民间企业有经营的能力。都市更新之工作相当困难，公私部门的合 作才能创造市民的最大福利，此一原则在全世界各都市的发展中一再被证明。 "从营建署的辅导会议就知道，建商很有经营"政府公关"的能力，什麽事情都可以抓来桥" 目前全国各地方政府正逐渐开始推动都市更新，然而最迫切需要的则是建立可以推动公私 部门合作之机制。其中包括：都市更新审议委员会、都市更新专责机构及政府专业承办单 位、详细实施办法的建立等。 中央政府应积极推广辅导地方政府了解都市更新政策推动之重要性，训练专业公务人员、 建立更新专责机构及民间业者。 "中央政府里面承办都市更新政策推动的人，没有一个跳下来做过都市更新" 其中建立更新专责机构方面最具有政策指标意义，因为大多数地方政府官员缺乏不动产开 发之专业技术，即使有很好的更新政策，也必须有专责机构执行，代表市政府与民间洽谈 合作开发事宜。才能减少民间投资人推动更新之障碍。 "中央专责机构是营建署的任务编组都市更新组，好一个专责机构"　 肆、都市更新目标及效益 一、增进公共利益 都市更新不只是老屋换新屋，如果只是单栋建筑的改建，对都市公共的贡献不大。都市更 新应以增进公共利益为最终目的。所谓公共利益不只是实质居住环境的改善，也包括公共 服务机能的提昇、就业机会的增加、文化资产的保存与都市弱势者的照顾、政府财政的维 持等。 只有在提昇公共利益的前题下，给予更新计画实施者的各项奖励才有正当性。如果更新计 画带给都市的负面冲击远大於正面的好处，否则根本不该推动更新。 "所谓的公共利益，其实是政府要的可以吹捧的经济与政策(治)效益，其它都是诸如老百 姓买不起房子的死活问题都是屁" 二、提昇都市机能 都市机能的提昇也应该是实施都市更新的主要目标。例如捷运系统的引进所带动的都市机 能调整，衰败的商业中心重新引入商业活动机能，原本在市郊如今变成市中心的工业区产 业转型，文化设施的引入，市区人行系统的建立、停车等公共设施的引入等等。 唯有透过整体都市更新的手段，老旧市区机能的衰颓才有机会重寻生机，否则老旧市区必 然无法与新市区相竞争。而都市机能的提昇才能使更多的市民受益，符合公共利益的原则 。 三、改善居住环境 居住环境的改善不只是提昇住宅单元的面积，还要提昇整体品质并针对不同住宅需求的满 足。 所谓品质则包括防灾、建筑美观、环境卫生、绿地与开放空间、学校等社区公共设施提供 。住宅需求的满足则应提供一定数量的中低收入住宅、单亲家庭及老人住宅，确保弱势族 群在更新过程中不被牺牲。 "有人看过现在在鼓吹都市更新做中低收入住宅、单亲家庭及老人住宅的吗？都是要豪宅" 四、增加就业机会 都市更新如果只解决了实质环境的问题，而没有从根本解决产业与就业的问题，则受益者 毕竟只是少数的地主。增加就业机会才能确保都市机能提昇、都市经济维持活络、都市财 政健全、居住者有保障，进而使都市充满活力。创造就业机会才是让都市更新广泛符合公 共利益的基本条件。 "都市更新都推动10年了，除了肥了少数地主跟建商，真的从来也没有改善什麽就业机会" -- 在各种人类爱之中， 爱情的短命是恶命昭彰的。 但，它偏偏喜欢做天长地久的诺言。 --

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