海洋立國世界島（一）／新藍圖合享其利 分受其害 當我們準備迎接太平洋世紀的來臨時，我們需要有一幅 海洋立國的新藍圖，使台灣在世界發展中的軌跡與太平 洋區域整合的願景相結合，讓美麗之島在人類文明的發 展中發光發熱。而這一幅海洋立國的新藍圖內容將涵蓋 海洋發展的國家戰略思維、海洋立國的目標與構想，以 及各項具體的措施。 第一節 海洋發展的國家戰略思維海洋發展的兩次跨越 式進展大約五、六千年前，在世界文明的搖籃中，年輕 的人類普遍安居在河海流域的交匯地方，也因此逐漸產 生了接觸海洋的生活方式與原始的海洋觀念；但是，當 時的海洋發展僅止於低層級的依海維生觀念。15世紀開 始，由於地理的大發現，使得人類的海洋觀念產生了第 一次跨越式的進展；在這次進展中，海洋觀念超出了一 般意義的生活概念，也興起了商業革命與近代資本主義 的殖民掠奪。而海洋發展在當時的國家戰略思維中，已 明顯地視海洋為國家之間貿易與交流的重要衢道，古老 的海洋觀念在這個時候產生了本質上的重大改變。 繼第一次跨越式的進展之後， 20世紀後半期由於人類 社會面臨了人口膨脹、資源短缺與環境惡化的三大危機 ，因此各國紛紛將國家生存發展的希望轉向海洋資源的 開發，於是海洋觀念產生了第二次跨越式的進展。在這 個時期，維護國家的海洋權益成為國家戰略思維中的重 要考量因素；簡單的說，包含「享有海洋權利、經營海 上交通線、建置海上武力」等三項內涵的海權發展是所 有瀕海國家海洋戰略規劃的核心思維。而這項核心思維 將從享有一國領海（Territorial Sea）、專屬經濟區 （Exclusive Economic Zone, EEZ）、公海（High Sea s）等海洋資源開採、運用的權利開始，延伸到確保海 上行動自由、利用海洋交通（Sea Lanes of Communica tion, SLOC），甚至海上武力的籌建等。 海洋戰略與 國家安全從國家安全的角度來看，海權發展的三項國家 戰略思維也將反映在海洋戰略規劃的三項實質目標上， 這三項目標包含：一、維護海洋基本利益；二、確保海 上生命線；三、海上威望政策。一般而言，當一個國家 有能力自給自足，不需要仰賴海外資源，且無能力、意 願以海上武力參與國際事務或屬中立國時，可僅採行第 一項──維護海洋基本利益的海洋戰略規劃，這是第一 類型的國家，這類型國家的安全敏感度最低。當一個國 家有能力自給自足，且有能力、意願以海上武力參與國 際事務時，可採行第一項及第三項──海上威望政策的 海洋戰略規劃，這是第二類型的國家，這類型國家的安 全敏感度次低。當一個國家資源缺乏，但可以海上武力 維護海洋利益，且有能力、意願參與國際事務時，可採 行全部三項的海洋戰略規劃，這是第三類型國家，這類 型國家的安全敏感度次高。當一個國家資源缺乏，需仰 賴海外資源，且僅能勉強維護海洋利益，亦無能力、意 願以海上武力參與國際事務時，可僅採行第一項及第二 項──確保海上生命線的海洋戰略規劃，這是第四類型 的國家，這類型國家的安全敏感度最高。 以台灣的現 況而言，由於台灣經濟發展完全仰賴外來資源，需全力 維護海上生命線的安全，且急需在國際社會上拓展外交 空間與地位，因此屬於第三類型──資源缺乏，但可以 海上武力維護海洋利益，且有能力、意願參與國際事務 的國家，這類型的國家可全部採行前述的三項目標，以 提昇國家的國際地位及確保國家安全。 台灣海洋發展的國家戰略思維21世紀是發展海洋文明的 新紀元，「海洋立國」也是台灣國家發展的新藍圖；同 樣地，發揚台灣的海洋地緣戰略優勢，將成為台灣突破 國家發展瓶頸與困境的戰略新思維。過去50年來，由於 歷史因素的影響，使台灣長期將國家安全與利益寄託於 虛幻的大陸發展上；但是從務實面來看，當前台灣唯有 將海洋放在國家層級的戰略位置來規劃，才能自海洋獲 得國家生存與發展所需的最大利益。而根據前面的三項 海洋戰略規劃目標，台灣海洋發展的國家戰略思維應以 台灣為中心，呈輻射狀全方位向洋發展（圖六：台灣海 洋立國新藍圖）；並發展以民主、和平為核心的非擴張 型海洋戰略，同時結合柔性權力與軍事權力、政府間與 非政府組織，以確保國家生存與發展的重大利益。 總而言之，海洋是人類生命的發源地、資源的寶庫，海 洋也是推動一切海洋事務的主要場所，因此海洋對瀕海 國家的政治、外交、經貿與軍事各方面的發展均具有十 分重要的意義。而在台灣推展「海洋立國」的新藍圖時 ，基於「合則共享其利、分則同受其害」的休戚與共關 係，台灣將在聯合國《國際海洋法公約》及既有的基礎 上，與環太平洋國家積極推動各項海洋事務發展，擴大 資源共享理念，以建構21世紀海洋文明的新紀元。 海洋立國世界島（二）／台灣立足大洋 扮演東方瑞士 角色 前瞻未來，當我們規劃「以台灣為中心，呈輻射狀全方 位向洋發展的海洋立國新藍圖」時，我們要向世人宣示 台灣海洋立國的目標是：台灣將立足於美麗、浩瀚無垠 的太平洋之上扮演東方瑞士的角色，與環太平洋的民主 國家創造另一波的海洋新文明；台灣不再是偏居一隅的 蕞爾小島，而是要具體的以民主、和平及促進繁榮（De mocracy、Peace、Prosperity, DPP）為核心的柔性海 洋戰略發展成為21世紀的世界島。 台灣自四百年前即已接受西方文明的薰陶，且與世界發 展的軌跡同步演進，這一點與瑞士從17世紀起爭取到和 平中立的國際地位且成為美麗、富裕國家的歷史相仿； 因此，當台灣自許成為21世紀的東方瑞士世界島時，瑞 士這個國家的政治、經貿、國防各方面的成功經驗將可 提供台灣作為未來國家發展構想的重要參考背景。 瑞士位於德、法、義等強國之間，面積只有41,290平方 公里，人口約728萬人；國境內阿爾卑斯山脈蜿蜒橫亙 其間，土地資源貧瘠，幅員、人口均不算多。此外，瑞 士境內有德、法、義等不同族群聚居，宗教信仰也不同 ，因此從13世紀建立軍事協約型國家後，瑞士除國內族 群紛爭、宗教對立外，又常成為強鄰德、法、義爭相覬 覦的目標。 1648年，瑞士始獲得列強承認其和平中立 的地位，並於1815年維也納會議時再次獲得世界各國的 確認。 瑞士境內民族、語言、宗教複雜，但自從在民主的基礎 上逐步建立起完善的體制後，即形成了一個長期穩定的 和平中立國家。近四百年來，瑞士人把一個弱國變成強 國、把一個窮國變成富國；把一個原本處於戰事紛爭之 中的彈丸之地變成永久和平的中立國、把一個封閉性的 內陸國變成一個國際活動的中心；把一個原先以牧工、 僱傭兵為形象的小國變成一個在金融、工業、科學及和 平事業上都是舉足輕重的大國，在在都顯示出這個國家 足以讓其他國家欽羨、效法的素質和智慧。 在經貿發 展方面，瑞士地處歐洲內陸，是個閉塞、保守的國家， 但瑞士充分運用了中立國的條件，巧妙地吸收了外國的 紡織、鐘錶等技術，並發展多用科學、技術、工藝，少 用原料和動力的精密機械、儀錶、化工、鐘錶等高、精 、尖產品，使其能在世界工業化的過程中，形成了強有 力的民族工業。此外，瑞士利用社會穩定和採用嚴格為 客戶保密的辦法，大力發展不要原料和動力的金融業， 結果使瑞士成為「世界保險箱」和世界金融中心。 瑞 士由於科學研究的基礎十分深厚，因此國際著名企業和 研究機構紛紛在瑞士設立各種研究中心，其中涵蓋醫藥 業、精密儀器、微電子技術等領域。長久以來，重視科 研的結果使瑞士在世界眾多研究領域中均能處於領先的 地位；根據統計，在10項尖端技術領域中，瑞士在其中 的7個領域始終保持著最高的增長率。 瑞士儘管國土有限，卻不僅是一個旅遊勝地，更是一個 經濟強國。大量的外來投資、和諧的勞資關係、穩定的 政治結構，以及完善的基礎設施，在在均使瑞士成為工 業及貿易強國和外資的最佳投資環境。另一方面，瑞士 也是人民生活品質較高的國家；根據相關調查結果顯示 ，瑞士人民生活品質滿意率為 8.21／10，是世界上最 高的國家。以上優勢均充分說明為何小國瑞士也能向世 界提供尖端產品，且能以優質產品、良好信譽、完善的 技術支援和售後服務在眾多技術領域中保持領先地位。 在國防安全方面，瑞士之所以能夠維持140多年沒有受 到戰火的波及，除了瑞士本身極力扮演好了中立的角色 之外，更重要的是瑞士確實實施了武裝維護中立的政策 。瑞士人民在歷史上當過將近300年的外國傭兵，英勇 善戰馳名歐洲，現在加上能嚴格執行全民國防的兵役制 度，以及依侍著山區的有利戰略地位，因此能有效嚇阻 侵略者的挑釁。第二次世界大戰期間，德國軍隊在攻陷 法國以後，大軍集結部署在瑞士邊境意圖進入瑞士境內 ，但瑞士實施了三次全國大動員，其中1939年在一個當 時只有400萬人口的國家裏竟然動員了50萬人準備抵禦 外侮，結果由於瑞士全民同仇敵愾的決心，以及當時希 特勒面臨東西兩面應戰的困境，終於使瑞士免於一場戰 火的災難，瑞士這種居安思危的全民國防觀念也一直延 續到現在。 但是，瑞士的全民國防觀念並非為了「走向戰爭」，而 是蘊含著強烈的「避免戰爭、維持和平」的深層意涵。 瑞士歷史上有一句話說：「你們所要的和平實際上意味 著戰爭，而我所要的戰爭卻意味著和平」，這是瑞士人 民全民武裝維護中立的基礎，值得台灣未來國防建設上 的省思。 以上對於瑞士政治、經貿、國防等方面的分析，並非只 是介紹瑞士的歷史發展而已，而是希望能提供台灣未來 國家發展方向上的良好借鏡。從地緣戰略的角度來看， 台灣與瑞士的發展方向極為類似；台灣位於亞太地區俄 羅斯、日本、南北韓、中國、菲律賓、中南半島等各國 權力競逐的交會處，又與美、加、紐、澳等國隔洋相望 ，是環太平洋國家的實質戰略中心，地位十分重要，也 是扮演東方瑞士世界島最適切的國家。新世紀之初，台 灣已立足於政、經、軍的厚實基礎上，而前瞻台灣的未 來，上述瑞士在民主體制、高技術科研、世界金融中心 、觀光旅遊、投資環境，以及全民國防上的成就，將可 在台灣發展成為東方瑞士世界島的過程中，作為憲政革 新、拓展外交、發展經貿及國防安全等各方面的有利依 循。 海洋立國世界島（三）／中華民國憲法 面臨大破大立 關鍵 一、憲政當前憲政體制的是與非台灣是典型的海洋國家 ，海洋孕育了台灣特有的海洋精神與海洋性格；但是， 美麗之島上的海洋子民卻從未擁有過具有海洋立國精神 的憲政制度。尤其，自1947年底至今，超過半個世紀在 台灣所實施的憲政，竟然是源自於以中國大陸特性制定 而成的「中華民國憲法」之下的產物，這是世界上憲政 發展史中最弔詭、最怪異的現象。 從憲法的制定原理與前瞻台灣未來的發展來看，「中華 民國憲法」實在已經面臨了必須「大破大立」的歷史關 鍵時刻。一部憲法的制定之初雖然有其理想性，不過社 會的變遷是永無止境的，當國家所實施的憲法無法與社 會發展同步，以及無法滿足於人民的需求時，憲法的變 遷將是刻不容緩的事；更何況如果憲法的制定時、地與 現行實施的範圍、對象截然不同時，從根本的立國精神 來澈底檢討憲法的更異，亦是無庸置疑的。 客觀而言，21世紀初的今天，台灣的憲政改革無論是基 於社會變遷的現實或前瞻國家未來發展的願景，當前的 憲政改革主題除了部份基於政治學原理各有不同的論點 ──如實施總統制或內閣制的問題之外，在憲政原理上 必須作重大改革的主要有三項：一、修憲或制憲；亦即 是否維持「中華民國憲法」架構而僅實施必要的條文增 修，或是「大破大立」重新制憲。二、五權或三權體制 ；亦即是否保留孫中山獨創的五權憲法，或是遵循西方 三權分立的憲政體制。三、依據海洋立國的精神強化政 府組織。 憲法學原理與制憲問題一般而言，憲法的變遷有兩種形 式：修憲及制憲；修憲是法律問題，而制憲則是政治問 題。 回顧台灣實施憲政的歷史，過去國民黨執政期間 為了保留「中華民國」代表中國的政治圖騰，堅持沿用 了1946年於中國大陸制定的「中華民國憲法」；但是， 如果從歷史的角度來觀察，過去的憲政實施是一段錯誤 的歷史。 依據「中華民國憲法」第四條陳述：「中華民國領土， 依其固有之疆域非經國民大會之決議，不得變更之。」 但是，台灣自1895年割讓給日本後，一直到1951年舊金 山合約簽訂日本才正式放棄對台灣的主權；而「中華民 國憲法」則是在1946年12月25日制定，翌年1月1日生效 ，可見「中華民國憲法」正式生效實施時，台灣並非當 時中國的領土， 因此這部「中華民國憲法」從法理上 並不適用於台灣，更非為台灣這塊土地上人民所制定的 憲法。 此外，現行「中華民國憲法」序言部份說明：「中華民 國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中 華民國之遺教，為鞏固國權……，制定本憲法…...。 」而在第一章總綱第一條也陳述「中華民國基於三民主 義，為民有民治民享之民主共和國。」這種將「孫中山 先生創立中華民國之遺教」及「基於三民主義」等價值 意識用語加於國體政體之上的憲法，是典型的社會主義 憲法，而與保障基本人權為目的的民主主義憲法精神完 全背離，兩種憲法的制度基本上水火不容，台灣現行的 「中華民國憲法」將兩種不相容的立憲制度合而為一， 且以意識形態而不是以保障基本人權來規範國體政體， 並非憲法學真正的憲法。 從以上的分析來看，依據憲法學的原理及為了正本清源 ，台灣的憲政改革實應以重新制憲為宜，若只針對過去 以中國大陸特性制定的憲法再修訂，已無法符合台灣海 洋立國與未來發展的需要。 三權體制與權力分立的精神西方權力分立的本質是基於 人性本惡；依據英國的洛克與法國孟德斯鳩的學說，由 於係以基督教的「原罪」思想為核心，因此他們基於「 性惡論」將行政、立法、司法三權分離開來。孟德斯鳩 在《法意》一書中並極力主張權力必須分離、分立及制 衡，其最大的目的則是在保障基本人權；換言之，西方 主要是基於「性惡論」來形成契約，並講求權利與義務 。 但是，孫中山卻一反西方三權分立的基本精神，獨 創基於「性善論」原則的五權憲法體制。孫中山的五權 憲法有共產主義式的國民大會，有西方資本主義式的三 權分立，但卻又基於「性善論」加上考試、監察兩權， 形成兩種制度相互矛盾，難以運作。 國民大會原是共產主義憲法中人民民主集中制的設計， 也是一種集體領導的制度，且兼具行政、立法、司法的 權力，沒有所謂的國會及政府之分。而孫中山所設計的 「權能區分」一方面以國民大會為政權機關；另一方面 又以行政、立法、司法、考試、監察五院為治權機關， 且設立總統來統理治權，形成共產主義式憲政制度與民 主主義式憲政制度相互矛盾，憲政功能無法有效發揮。 此外，依據孫中山的設計，行政、立法、司法、考試、 監察五權均屬於政府的治權，五權必須分工合作以造就 一個萬能的政府，這與西方主張政府權力必須分離、分 立及制衡以保障基本人權的精神完全背離。尤其，當年 制憲時卻又將司法獨立出來，造成五權體制與三權體制 混淆不清。 綜合以上的分析可以明顯的看出，孫中山的五權憲法設 計本身最嚴重的缺失是與西方憲法制度中保障基本人權 的精神不符，他的五權憲法最主要的目的是在成就一個 萬能的政府，而不是西方三權分立設計中的以保障基本 人權為主。另一方面，現行的「中華民國憲法」又是當 年制憲時在五權與三權的爭論與妥協下產生，形成過去 長期以來憲政運作困難，這些都是必須立即改革的重點 項目。 海洋立國與政府組織台灣在憲政改革的政府組織功能調 整方面，除了應採用西方三權分立的憲政設計實施政府 組織再造之外，為因應海洋立國的國家發展走向，當務 之急實應強化處理海洋事務的組織功能；換言之，設立 海洋事務專責機關將是政府組織再造計畫中最迫切需要 的項目，也是全民應摒除意識形態之爭積極參與規劃的 重要工作。 1982年＜聯合國海洋法公約＞通過後，瀕海國家雖然獲 得了使用海洋資源的權利，但也面臨了建構適當法律與 行政機制以建立能配合國家總體發展目標之海洋政策的 問題，而瀕海國家在制定了足夠、適當的海洋相關法律 之後，也需要有行政機關的設立，才能將政策及法律轉 化為行動。現代海洋事務由於存在著複雜、互動的特性 ，傳統的組織已無法充分解決各項海洋活動之間的衝突 ，因此更需要在行政組織上追求協調與整體考量的有效 作為。 1998年，台灣分別公佈施行＜專屬經濟海域及大陸礁層 法＞與＜領海及鄰接區法＞二法之後，政府已必須處理 面積十倍餘陸地領土的海洋事務，這些在在都顯示建構 一個海洋事務專責機關，已成為台灣這個海洋國家當前 必須認真思考與追求的目標。 台灣的生存與發展依賴海洋，安全威脅也來自海洋，但 是台灣整個社會卻普遍缺乏海洋意識。在政府組織功能 配合方面，台灣自1998年起雖已有設立海洋事務專責機 關的倡議，但至今對於如何建構尚無共識，依學理上的 研究，此一專責機關可由設立一個定位在中央單位「部 」階層的超級機關（super agency）來統籌掌理海洋事 務，或成立一個部際委員會（interministerial commi ttee）來處理、協調各部會與各級地方政府涉及海洋事 務的計畫或建議。 但是，當前不論以何種形式成立海 洋事務專責機關，均是台灣發展海洋政策與實踐海洋戰 略的當務之急，本書不再分析何種方案較佳，僅強調台 灣所設立的海洋事務專責機關，應接受國家戰略中有關 海洋戰略規劃部份的指導，才能使台灣的海洋戰略發展 上下之間能脈絡一貫。 綜觀台灣海洋立國的憲政改革問題，我們要重視的是「 中華民國憲法」實已面臨了必須「大破大立」的歷史關 鍵時刻，而未來基於海洋立國的憲法更必須符合社會的 變遷與海洋子民未來的生存及發展所需。過去以中國大 陸特性所制定的現行憲法，不僅不合適施行於台灣所涵 蓋的領土範圍與對象，其制定的內涵也是以強化政府的 能力為主，完全不符合西方三權分立制度中以保障基本 人權為主的立憲精神。從憲法學的原理與未來的國家發 展來看，台灣唯有正本清源重新制定符合三權分立精神 的憲法，以及依此憲法強化政府海洋立國的組織功能， 才能澈底解決長期以來五權體制與三權體制混淆不清、 共產主義式憲政制度與民主主義式憲政制度相互矛盾的 現象，使未來的憲政與政府組織功能可以有效發揮，確 保台灣的長治久安。 海洋立國世界島（四）／台灣外交 處於零和鬥爭中 台灣外交工作的主要挑戰1949年國民政府遷台後，外交 工作上最大的挑戰，莫過於是與中國在國際社會上進行 一連串的競爭，而這種競爭所呈現的並不是良性的互動 ，反而是不斷的進行「零和的鬥爭」。雙方在戰後的五 十年期間，外交工作上的爾虞我詐與起伏消長，主要是 表現於爭取邦交國的承認和聯合國席位的爭奪等兩項重 點上。 儘管如此，台灣仍採取了爭取國際間同情與援助的外交 路線，積極爭取與新興國家建立外交關係及加強與反共 國家的互助合作。1949至1978年台、美斷交前夕的台灣 外交挑戰，除了有來自於國際局勢變化的影響之外，也 有來自於台灣內部政策的限制──如排他性的外交原則 。 1979年，美國卡特政府在「美、中、蘇」戰略三角結構 變化的影響下，希望藉建交來刺激蘇聯加速與美國進行 第二次的限武談判， 因此嚴酷的犧牲了台灣的利益而 與中國建交。整個1979至1990年冷戰結束前，美、中建 交、＜台灣關係法＞、＜八一七公報＞及中國的「一個 中國」原則，對台灣的外交環境影響至深且大。台灣面 對的是國際政治現實和美、中互動所形成的不利情勢， 這個情勢發展都是台灣無法掌控的結構性因素所導致。 1988年，李登輝繼任總統之後，隨著之後的「六四天安 門事件」爆發、東歐共產政權瓦解、蘇聯解體等國際體 系的大變動，台灣遂利用冷戰結束初期中國與西方國家 存在矛盾關係的環境下，積極推展「務實外交」，接受 當前台灣無法在中國大陸有效行使統治權的客觀現實， 不再堅持台灣代表整個中國；堅持台灣係一獨立主權國 家，有權發展對外關係，包括與他國建交及參與國際組 織；堅持為國家的發展及確保國際地位，台灣必需拓展 對外關係等。 冷戰結束後的1990年代，台灣歷經美國 布希及柯林頓政府的協助和支持，外交空間雖有實質的 突破，不過美國對台政策調整的背後，仍然存在著美、 中之間維持正常互動關係的制約。台灣在後冷戰時期的 外交空間，同時面對的是中國日益緊縮的打壓和美國的 有限支持，這與1949至1978年美國與台灣同盟時期獲得 美國全面支持，以及1979至1990年美國與台灣斷交後完 全失去美國支持的情況截然不同。 新世紀以來，中國在國際間持續否定台灣主權地位、破 壞我對外關係、封鎖我政府高層首長出訪，以及阻止我 參與國際組織的打壓行為至今仍未改變，且對台灣外交 空間打壓的力度與廣度更是有增無減，中國的負面行為 包含：一、以外交手段干擾我國內政治；2002年7月刻 意選在陳水扁總統接任執政黨主席的同一天，以不符外 交慣例的作法，引誘我國在南太平洋的邦交國諾魯與其 建交，不僅挫折我方外交士氣，且意圖影響我國內政治 。二、阻撓我國與其他國家洽簽自由貿易協定；中國對 其邦交國一再宣稱與台灣發展經貿關係一定要遵循一個 中國的原則，自由貿易協定是政治問題而非經濟問題， 如果跟台灣當局簽訂自由貿易協定，必然會帶來政治麻 煩，這些以政治干預經濟的恫嚇性發言，再度顯示中共 凡事政治掛帥的本質。三、加壓封鎖我國高層首長出訪 ；中國對台灣高層首長的出訪，事前就要求當事國澄清 、事先阻止，如成為事實則強迫各國以不邀請接待、不 派官員迎送、不安排政治活動、不做新聞報導等方式進 行補救。 整體而言，未來中國將繼續在國際上推動其 「大國外交」的策略，加強全方位外交，建立總體均衡 的大國關係，並重視「新威懾戰略」的運用，以防止其 他國家介入台海的衝突，這也是台灣拓展外交空間時， 必須密切注意和防範的重點工作。 台灣的外交政策與對外關係一如前述，台灣外交的主要 挑戰是來自中國在國際社會的全面性打壓，這項挑戰並 因中國的軍、經實力成長與國際政治現實而日趨嚴苛。 尤其，2001年911恐怖攻擊事件以來，美、中、俄、歐 盟等強權之間因全球反恐議題，大幅調整了相互間合作 關係，也因此中國的「大國外交」策略在國際上獲得了 更大的舞台。這個趨勢發展的結果，相對地使中國更因 此而多方在政府間及非政府間國際組織中加強對台灣的 打壓及封鎖動作。 面對中國的外交挑戰，至2003年12月台灣仍能與27個國 家維持正式的外交關係，並在無邦交國家設代表處57個 ，辦事處33個；另在世界貿易組織（WTO）設立一常駐 代表團，這些外交成果實屬不易。 台灣的27個正式邦交國分布亞太、歐洲、非洲與中南美 洲地區，而以中南美洲15國最多。台灣與邦交國之間藉 著高層互訪、農漁業、醫療技術協助、支援基礎建設， 以及元首高峰會議、友邦外長會議等方式，持續加強與 該地區國家間經貿、投資、工業、軍事、體育、文化交 流等雙邊合作關係，鞏固了台灣相當程度的外交舞台。 台灣與無邦交國家的實質關係方面，在亞太地區一向與 東北亞的日、韓維持政要互訪、學術、文化及經貿等方 面的密切交流，不過台灣對日、韓的經貿關係均處於逆 差狀態。東南亞方面，此地區一向為台灣海外貿易投資 的重鎮，1994年我實施「加強對東南亞及紐澳經貿工作 綱領」以來，更成為台灣分散市場及拓展經貿的重要地 區。2002年我與東南亞貿易總額逾279億美元，較2001 年同期成長4.85％；對東協投資方面，2002年總投資額 逾420億美元，位居越南與柬埔寨外資第二位，馬來西 亞與泰國第三位。 西亞地區方面，台灣與沙烏地阿拉 伯、約旦、巴林、科威特、阿拉伯聯合大公國、阿曼、 土耳其、以色列、俄羅斯、白俄羅斯及蒙古等11國維持 良好實質關係並在各該國設有代表處或辦事處；多年來 透過人員互訪、商務貿易、經濟科技合作、人道援助， 以及文化、學術、體育、宗教等交流活動，均能與亞西 國家發展穩定的關係。 歐洲地區方面，歐盟是台灣第 三大貿易夥伴，占總貿易額比重達13.6%，我則為歐盟 第十一大貿易夥伴。2002年台灣對歐盟貿易總額為331 億3,360萬美元，其中出口185億5,430萬美元，進口為1 46億4,530萬美元。 非洲地區方面，台灣主要是透過農 漁業、醫療技術協助及支援基礎建設等方式促進雙邊實 質關係。 美洲地區方面，台灣與北美洲的美國雖無正式外交關係 ，但長年來始終維持著良好的政、經、軍及文化互動關 係；而與加拿大也有實質的經貿與文化交流關係，台灣 每年赴加拿大觀光人數逾15萬人，是加國最重要的觀光 客來源國之一；未來台、加關係可望在雙邊密切的經貿 、科技及文教交流下繼續發展。其次，台灣與中南美地 區19個無邦交國家之間均設有代表處或辦事處，未來仍 可經由人道援助與加強雙邊經貿、航運、體育、新聞文 化、軍事、學術、農、漁、牧業技術合作及交流，提升 相互間實質關係，進而爭取建立外交關係。 台灣50多 年來的外交發展過程中，雖然在艱難的國際環境中僅能 維持目前的27個正式邦交國，但是在其他非邦交國家中 卻能突破國際現實逐步提升雙方的實質關係，十分難得 。不過，從以上關於台灣外交關係的拓展來看，外交承 認與實質關係的進展卻成反比例的發展；例如：台灣與 東北亞、東南亞、西亞、北美及歐洲地區國家雖無正式 外交關係，但均已發展出高度密切的政、經、軍、文化 關係；相反地，台灣與太平洋東岸占多數邦交國比例的 15個中南美國家，卻無前述國家與台灣之間的實質互惠 關係，也非台灣發展海外貿易的重點地區，這是個十分 弔詭的現象，實在值得台灣未來規劃外交發展方向時， 重新思考去調整與轉變，期望使外交承認與實質關係成 正比例的發展，也讓台灣能擺脫目前南向政策與西向中 國的困境，重新構思一幅台灣外交發展的新藍圖。 台灣外交發展的新藍圖：「新兩岸關係」的拓展展望未 來，面對全球化大趨勢及中國在國際環境中的打壓，以 台灣全方位的國家戰略利益取向而言，北向發展可獲政 治、經濟之利；西向發展則經濟之利未定；南向發展雖 可獲經濟、安全之利益；但東向發展卻可獲政治、經濟 、安全之利。 台灣27個邦交國中，15個位於拉丁美洲──其中14個位 於中美洲、1個位於南美洲，而過去50餘年來的台海兩 岸始終充滿著敵意與危機；反觀大平洋東岸的拉丁美洲 友邦國家與台灣的邦交則長達近60年。從宏觀的角度來 看，台灣未來的國家戰略重心，應自台海的「舊兩岸」 東望太平洋的「新兩岸」來重新思考與規劃；同時，在 「新兩岸關係」的全新戰略理念指導下，藉推動一系列 「拉丁情‧台灣愛」的交流計畫，深根拉丁美洲邦交國 ，並解決國內經濟與政、經西向中國的困境，為台灣的 生存與發展開創一個新的有利戰略態勢。 拉丁美洲計有15個國家與台灣建立了長達近60年深厚的 邦交情誼，是台灣外交戰場上的戰略要域。其中，巴拉 圭於1957年與台灣建交，是台灣目前於南美洲外交沙漠 中的綠洲，對台灣態度十分友好；雙方簽有文化專約、 引渡協定、經濟合作協定及相互投資保護協定等。1999 年，我國於巴拉圭首都亞松森設立台灣貿易中心，目前 許多企業均利用巴拉圭作為進入巴西及中美洲市場的主 要管道，是台灣拓展南美洲外交工作的戰略制高點。 綜觀台灣於拉丁美洲的戰略利益，近可穩固此一基地並 拓展影響力至周邊非邦交國家，遠則可結合拉丁美洲各 國進出美、加等地，是台灣發展太平洋「新兩岸關係」 的戰略主軸之一。 綜合而言，台灣未來的外交工作發展，應在「新兩岸關 係」的全新戰略架構下，自台海的「舊兩岸」望向太平 洋東岸的廣大美洲地區；尤其，應強化全民「拉丁情、 台灣愛」的共識，並藉推動一系列的交流計畫，深根拉 丁美洲邦交國，並逐步擴及拉丁美洲非邦交國與美、加 各國，形成「台灣－東太平洋網絡」，確保台灣的永續 生存與發展。 此外，全球化時代台灣更需加強與世界各國交往及參與 國際組織，積極融入國際社會，始能突破中國的外交封 鎖，確保台灣的國際生存空間，而非政府組織正是扮演 此項角色的最佳途徑。因此，「新兩岸關係」的外交新 藍圖也可結合民主太平洋聯盟的催生，結合政府與民間 的力量，以擴展全民外交的成果，使台灣不僅成為環太 平洋地區的中心，更可以瑞士的日內瓦作為努力的目標 ，推動台灣成為國際NGO的亞太據點。 海洋立國世界島（五）／東望太平洋 經貿策略第三條 路 過去50餘年來，台灣人民的海洋文化性格及以國際化、 自由化為主軸的外向型經濟發展策略，使台灣能夠突破 經濟先天條件的各種限制，而創造出一波波的台灣經濟 奇蹟；不僅能夠與世界發展的軌跡同步，而且更能在人 類文明的進展中扮演舉足輕重的角色。 不過，近年來隨著台灣內在經濟結構上因科技產業及專 業服務業逐漸取代傳統產業而使各種經濟問題日趨複雜 ；外在環境因經濟自由化的趨勢為全球經濟帶來嶄新的 局面進而影響台灣經濟的長期發展；以及兩岸經貿因相 互依賴關係日深已對台灣經濟的長期發展產生不可忽視 的影響力等因素， 使台灣的經貿發展面臨了來自國內 、外的嚴峻挑戰；其中，西向與南向政策的困境將是台 灣未來經貿發展的最大限制因素。 經貿西向大陸的困境兩岸經貿的互動關係開始於1950年 代末起，由於第三世界新興國家湧入國際社會，中國開 始利用外援對這些新興國家進行統戰；當時兩岸均是以 經貿為手段企圖達到外交方面的成果。1960年代起，台 灣以農業技術及少量的贈與或貸款輔助非洲、中南美洲 國家的經濟建設。但是，1970年起，中國亦不惜以大量 資金收買非洲國家，兩岸均以經貿為手段在外交上進行 一連串的惡性競爭。 1979年以後，由於中國實施改革開放及改採「和平統戰 」的對台政策，加上1987年台灣開放民眾赴大陸探親， 因此兩岸關係進入了交流的新階段。兩岸開啟實質交流 後，對台灣經貿上最大的影響是台灣對大陸貿易額的巨 幅成長。1979年台灣經香港對大陸的間接貿易額為7,70 0萬美元；1985年則達11億美元，成長幅度近十五倍， 占台灣對外貿易額約為2.7／100。1987年台灣開放民眾 赴大陸探親後，雙方貿易額更高達40億美元，而且已有 台商赴大陸投資；進入1990年代以後，台灣已成為大陸 的第二大進口夥伴。 兩岸1979年以後的經貿活動就台灣而言雖然有部份的正 面效應，但也產生了十分深遠的負面影響：一、由於台 商將資金及技術轉移至大陸，使大陸的產品出口能力大 幅提昇，在歐美、日本市場，大陸產品逐漸取代了台灣 產品，對台灣產生了代替效應（substitute effects） 。 二、由於兩岸經貿關係的日趨密切，已形成深遠的 倚存效應（interdependence effects），而且此倚存 效應日益擴大。1988年以前，兩岸經貿往來占雙方貿易 總值比例較低，相互倚存度不高；但自此以後則大幅提 昇，對台灣的經濟造成嚴重的衝擊。 此外，1997年香港回歸中國之前，台灣出口對大陸及香 港市場的依存度已達30％（不含香港轉口貿易）。但19 97年以後，台灣對香港及大陸的進出口貿易依存度，則 超過對美、日的貿易總額，如果中國政策有變，台灣經 貿利益將受到嚴重的傷害。其次，台灣企業集團紛赴大 陸投資後，隨之轉移的生產技術及管理經驗，無形中提 昇了中國的國際市場競爭力，對台灣產生了替代和排擠 效應。另一方面，由於台資長年移轉至大陸，未來如無 適當、全盤的規劃或管制措施，將造成台灣資金的大量 流失及內部產業的空洞化， 甚至將影響台灣的國家安 全。 南向經貿政策的挑戰台灣未來的經貿問題除了正遭遇中 國磁吸效應的巨大挑戰之外，自1994年起針對東南亞國 家所實施的「南向政策」，也面臨了全盤檢討的關鍵時 刻。東南亞地區因地理上鄰近台灣，且當地僑民歷史、 文化與台灣關係密切，因此政府於1994年起推動深具南 向政策意涵的「加強對東南亞地區經貿工作綱領」，實 施範圍包含泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡、 越南、汶萊等東協七國。1997年起，為因應區域經濟整 合的趨勢及「東協自由貿易區」的成立，「南向政策」 繼續延長實施，並擴大實施範圍涵蓋寮國、緬甸、柬埔 寨、澳洲與紐西蘭等地區，全名亦更改為「加強對東南 亞及紐澳地區經貿工作綱領」。嗣後鑒於東協將擴大與 東北亞經濟合作，並成立「東協加三」，此項政策再度 延長實施，以期增進我國對東南亞地區之經貿優勢與競 爭力，並保持既有之經濟與外交成果。 但是，全盤檢討近十年來「南向政策」的成效，台灣至 2002年12月為止計對東南亞投資416億餘美元，係亞洲 四小龍在東南亞投資最多的國家。「南向政策」實施期 間也曾提昇台灣與新加坡、菲律賓、馬來西亞及印尼等 國家之實質關係；提昇泰國、印尼等駐外館處地位，以 及與各國簽訂各項加強保護台商投資及避免雙重課稅協 定。 不過，面對國際與區域大環境的變化、國內與其 他主客觀因素的影響，前瞻「南向政策」的未來發展， 這項經貿政策已面臨了諸多的挑戰：首先，台灣在東南 亞地區正面臨被邊緣化的隱憂。中國與東協在第八屆東 協高峰會暨第六次「東協加三」高峰會後簽署的「全面 經濟合作架構協定」，預定自2003年起10年內完成「東 協－中國自由貿易區」相關諮商談判，屆時中國對東協 之政、經影響力將大幅增加。另一方面，由於台灣對中 國之經貿依存度已高居台灣整體出口的24％，短期內除 了難以減輕中國對台灣經濟的負面牽制之外，亦難轉移 資金前往東南亞地區，長此以往，台灣在東南亞地區將 潛藏著被邊緣化的巨大隱憂。 其次，東南亞地區投資風險逐漸增大。由於東南亞各國 經濟發展程度差異極大，政局亦不穩；且部份國家時有 治安、勞工運動、社會暴動及幣值波動等問題，加上基 礎建設不足、經貿政策不符合WTO規範等因素，在在都 影響台商繼續前往投資，影響所及自然使「南向政策」 的成效難以擴大。 東望太平洋與走向全世界的新思維──擺脫西向與南向 困境的第三條路面對長期以來西向與南向的挑戰，未來 台灣需要擬訂新的經貿策略才能走出以往的困境；而這 項新的經貿策略即是西向與南向政策之外的第三條路─ ─積極「東望太平洋、走向全世界」。這項新政策也正 可配合台灣海洋立國新藍圖中以發展太平洋「新兩岸關 係」的外交新思維，提昇台灣與太平洋東岸占多數邦交 國比例的15個中南美國家的實質互惠關係，期使外交承 認與實質關係成正比例的發展，並以此為前進基地逐步 走向全世界，讓台灣能澈底脫離目前的經貿發展困境， 重新構思一幅台灣經貿發展的新藍圖。 1.東望太平洋的經貿與文化政策：「拉丁情‧台灣愛」 拉丁美洲面積約2,070萬平方公里，大致可分成中美及 墨西哥、西印度群島、大西洋沿岸的巴西平原、南美高 原、南美低地等五大地區。拉丁美洲國家的經濟基礎均 建立在農業上，約有1／3人口從事農耕與畜牧，較缺乏 工業、技術與基礎設施。本地區天然資源蘊藏量豐富， 且有許多工業上所需之煤及金屬礦產，但分布較零散且 開發較慢。森林資源豐富，盛產適宜製作傢俱與特種用 途的硬木。拉丁美洲各國出口物資集中於少數商品上， 國內經濟易受國際市場變動的影響；此外，玻利維亞、 巴拉圭兩國為內陸國家；其中玻利維亞為四塞之地，巴 拉圭唯一的通海之道為流向南方的巴拉那河（Parana） 。 拉丁美洲是台灣外交的重鎮，未來除了繼續推動元首外 交、政府首長與各階層官員互訪，以及定期舉行台灣與 中美洲各國元首高峰會議及友邦外長會議之外，更應倡 導「拉丁情‧台灣愛」構想，持續推動以下「造鎮與海 外創業、教育與文化交流、觀光與旅遊發展、慈善救濟 」等四項計畫，加強與該地區國家間的交流與合作，這 四項計畫具體作法如下：‧造鎮與海外創業由台灣與拉 丁美洲邦交國簽訂「台灣鎮」造鎮協議，台灣提供技術 、資金，拉丁美洲各國提供土地、勞力，區分期程規劃 「台灣鎮」造鎮計畫，以提昇當地生活水準、造福我國 僑民，同時鼓勵國內民眾海外創業與發展。 ‧教育與文化交流政府與民間之教育、文化團體相互邀 請訪問、表演，以促進各國人文素養的提昇與認同。 ‧觀光與旅遊發展政府官員及民意代表應多實施拉丁美 洲國家事務考察，同時鼓勵民眾透過網路及旅遊結交當 地國人民，以增進雙方的情感友誼。 ‧慈善救濟鼓勵國內外民間慈善機構及相關團體發起認 養拉丁美洲貧困兒童活動，協助當地人民改善生活品質 。 台灣在既有的邦交友誼基礎上，藉上述一系列的經貿與 文化交流計畫，可以柔性國力強勢拓展國際空間。同時 ，成功的「拉丁情，台灣愛」經驗，可將台灣國力向外 擴及拉丁美洲非邦交國與美、加各國，構成「台灣－東 太平洋網絡」，有效鞏固太平洋「新兩岸關係」的戰略 縱深。 2.東方瑞士世界島的經貿策略台灣未來的經貿發展策略 ，除了藉東望太平洋以擺脫西向與南向政策的困境之外 ，更要以「台灣－東太平洋網絡」為前進基地逐步走向 全世界，成為真正的東方瑞士世界島。此外，正如本書 前文說過的，台灣位於亞太地區俄羅斯、日本、南北韓 、中國、菲律賓、中南半島等各國權力競逐的交會處， 又與美、加、紐、澳等國隔洋相望，是環太平洋國家的 實質戰略中心，也是扮演東方瑞士世界島最適切的國家 。因此，台灣未來的經貿發展策略將不是只侷限於成為 亞太營運中心，而是要實質扮演東方的瑞士及世界經貿 活動的中心。 近年來，由於中國及亞太地區成為歐、美資金重要的投 資地區，且台灣也逐步放寬僑胞及外國人投資台灣股市 ，使得台灣資本市場逐漸受到國際的重視。未來台灣應 趁勢掌握亞太地區的金融新情勢，建立高效率、具規模 的國際金融部門；同時加速發展台灣本身的金融服務業 ，以延伸台灣對外經貿的觸角，從作為各國金融機構在 亞太地區從事跨國金融業務的據點之一，逐步擴展成為 世界性的金融中心。 台灣除了發展成為世界的金融中心之外，以台灣占全球 市場第一名的十項資訊相關產品，未來透過跨國企業與 國內企業的合作投資，將可使台灣成為資訊及高科技研 發的世界中心。 在新聞媒體方面，隨著全球各地對中 文新聞的需求日強，加上台灣中文、科技及新聞人才充 沛，未來台灣利用本身的優越條件吸引國內外業者投資 發展高品質電視節目及電影製作，將可讓台灣成為全球 華語節目的供應中心。 此外，當台灣積極發展世界性的金融中心、資訊製造中 心、媒體中心之際，台灣更需要發展先進的電信基礎建 設，使國際上跨國企業都將台灣列為設立營運總部的最 佳地點，也讓企業在台灣建立區域或全球資訊網路和管 理中樞，使台灣成為世界的電信中心。 總而言之，台灣未來的經貿發展策略是要「東望太平洋 與走向全世界」同步進行，將台灣塑造成一個高度自由 化、國際化與世界中心的總體經濟環境，吸引跨國企業 以台灣作為投資經營的重要基地；同時改善國內整體經 濟的體質，解決過去西向與南向政策所產生的經濟困境 ，延續台灣的經濟生命與提昇國際競爭力。 海洋立國世界島（六）／軍事雙線防禦 化被動為主動 台灣發展以民主、和平為核心的非擴張型海洋戰略，確 保國家的生存與發展，是未來台灣軍事國防的最高指導 原則；換言之，台灣的軍事國防建設將以確保國土安全 、促進區域和平為主，澈底揚棄過去「積極備戰、反攻 大陸」的舊思維。但是，面對全球化的多元挑戰及中國 在經略太平洋的戰略進程中對台灣的武力威脅時，未來 台灣的軍事國防建設，仍將在環繞和平為核心的前提下 ，發展適切的國防新思維；並充分運用太平洋的廣大空 間構思海洋國家應有的軍事戰略，以因應多重的威脅及 挑戰，確保國家安全。 全球化時代台灣軍事國防的挑戰全球化是21世紀最主要 的特質，但其正面與負面效應除了嚴厲的挑戰著國界的 存在之外，也造成軍事國防上的重大威脅。21世紀開始 後所發生的911恐怖攻擊事件，以及2003年的第二次波 灣戰爭，使得國際安全環境丕變；而未來台灣軍事國防 上可能面臨的問題亦將迥異於前。 1.軍事全球化下的國防治理21世紀──甚至可預見的未 來，作為取代冷戰兩極對峙體系的新階段，國際政治的 各項活動將逐漸往全球方向拓展。但是，全球化也促成 了世界性的動盪、不安、不平等、衝突──甚至戰爭。 另一方面，為了保護與促進軍事工業，以及生產更為精 良的武器，全球化反而激發了從事戰爭的活力。 而為 了管理戰爭的可能性，國際社會也思考如何管理戰爭的 發生，因此，軍事全球化形成了一種弔詭的現象：一方 面武器的擴散造成了戰爭可能性的增加，另一方面，為 了管理武器擴散所造成的危機升高，國際社會也建構出 國際安全治理（security governance）的形式；這兩 種勢力的交鋒，連帶影響部份國家的國防政策。 由於軍事全球化具有地理擴張的傾向，因此愈來愈多的 國家受其影響。雖然，軍事的特殊性導致國家與國家之 間形成衝突的可能，但也產生了軍事上的依賴關係。人 們為了防範衝突的發生及管理武器的擴散，開始規劃出 新的全球軍事治理的形式，而軍事全球化作用也以國防 治理的形式呈現在國家的國防事務上。所謂的國防治理 （defense governance）是管理國家內部各社群所擁有 的資源，以求達到戰略上的目的，這是當代世界一項新 的軍事典範。對台灣而言，未來台灣的國防治理的方向 ，將在以下四點：一、關注與規劃中國對於台灣的強制 性行動；二、妥善規劃台灣的國防計畫；三、軍隊現代 化；四、協調軍事組織與政府組織的關係。 2.台灣的國防安全威脅對台灣而言，台灣國防安全的態 勢，需基於三個方面的觀察：中國、美國以及台灣本身 的立場與意願；這三個因素決定了台灣國防安全的基本 態勢。 中國方面，自1978年改革開放以來，中國的國家核心目 標是經濟發展，一切的問題均圍繞著這個核心來考慮。 但是，中國也聲稱，國防建設的重要性與經濟建設是同 樣的。因此，在不嚴重影響經濟發展的條件下，國家主 權或國防的目標依然是其堅持的一貫原則。大體而言， 除非發生重大影響國家利益的情形發生，中國目前基本 上是希望兩岸關係能維持現狀，以求其本身在一個穩定 的環境中全力發展經濟。 對於美國而言，海峽兩岸之間的問題是一個複雜難解的 兩難。因此，美國的一貫作法是：一、對台灣防禦能力 的提昇，且提出清晰的、可信的保證及參與；二、政治 上再保證美國現在及將來均不會因促成台灣獨立而傷害 中國的核心安全利益。 事實上，美國的對華政策也一 直是盤旋在這兩個原則之間，並且是在幾個事件組合的 綜合考量上取得平衡。 從以上的分析來看，台灣的國防安全態勢，在過去很長 時間裏均受限於中國的國家發展目標，以及建立在一項 操之於美國的地緣戰略地位而定，而台灣本身則甚少掌 握主動。安全戰略態勢不利，固然可設法以軍備及國防 建設來彌補；但是，從源頭扭轉安全戰略態勢，才是釜 底抽薪之計。因此，就台灣的國防安全態勢而論，台灣 自身的立場與意願所能扮演的角色，則格外顯其重要之 意義。 台灣軍事國防的願景與前瞻台灣未來應思慮的並不是國 家安全政策如何設定目標的問題，而是在於如何實踐國 家戰略社群所擇訂的政策，並在民主的架構之下來管理 國家戰略社群所訂定的眾多計畫，以及調適國家在軍事 全球化的浸染之下全球相似的國防結構與組織管理。析 言之，台灣未來的國防治理目標應在於實踐以下三項的 國防安全觀：一、從軍事思維、戰爭哲學與武裝部隊的 運用上，建立一個真正具有聯合作戰概念的戰鬥力量， 此一選項的理論上優點在於軍事力量的節約與有效運用 ，且能在共享的安全文化下，追求協調的作戰形式。二 、在軍事全球化的驅動之下，國家間的國防管理與國防 決策，不再只是侷限於軍事事務。國家間需結合跨國行 政官僚、軍事、國防工業與專家諮商網絡，共同地促成 國防決策過程與跨國防衛管理任務的提升。三、擴大國 際間的合作關係，用制度來保護台灣。這套策略的重點 在於在國際軍事安全議題相關的國際合作的行為上，運 用雙邊、多邊與區域治理，並且與其他合作伙伴達成某 種型態的資訊共享。 此外，在全球化時代，台灣思考國防安全的新觀念，應 在客觀的世界現象中，建立一個安全的「相對觀」，以 設法解決並走出安全問題的兩難處境。安全的「相對觀 」，就是要更積極的建立一種「雙軌戰略」，而「雙軌 戰略」的著眼，是以中程的視野審視世局未來的發展趨 勢，以及台灣可能面臨的處境與問題，積極提出創新的 思考。「雙軌戰略」，也著眼於在現行戰略之外思考可 行的替代方案，是一種備選方案的準備。在非線性發展 ，甚至是混沌狀態的多元世界結構之中，面對問題絕非 只有一種認知，而其解決方案亦絕不能僅存在一種手段 。 「雙軌戰略」，並非固定的、單純的、唯一的準則，它 是一種客觀調整的彈性思考原則，必須因事、因時、因 地決定作為的形式。「雙軌戰略」的普遍性通則，即是 「兼用兩種戰略；尋求中間路線；設定底限；主動調適 」。處於全球化的時代，台灣應具備中、長期的前瞻觀 點，以台灣主體立場及新的觀念與作法，克服安全兩難 的弔詭，確維自身的國家安全，創造新世紀國際地位。 台灣軍事國防上的戰略規劃1.國防新思維軍事最危險的 地方在於複製過去的戰略思維，而忽視了戰爭或戰略都 要假設敵人同樣的在進行學習。戰爭不只是象徵人類所 有的暴力對抗，戰爭通常是兩個敵對意志相互辯證的結 果，更是破壞性與混亂性的行為。傳統戰爭中，由於在 強勢一方選定的戰爭規則上，往往使弱勢一方明顯居於 不利態勢。然而，後者也可以設法避開不利的決戰時、 空與規則，暫時保存實力，再相機運用有利之時、空反 擊或奇襲；此種「新戰爭觀」，並非新的事物，卻可提 供弱勢一方扭轉態勢與戰局的機會。 「戰爭潛在的破壞力愈大，戰爭發生的可能性愈小」， 這不僅指涉雙方防禦的成本，同時也包含了雙方攻擊 的成本。易言之，防禦為主的手段，同樣可以達到敵人 攻擊成本的破壞效果。戰爭的成本太大，不能作為一種 賭注，從而產生嚇阻的效果，使雙方降低戰爭爆發的意 願。因此，在戰略思想的攻、防光譜兩端之間，採取被 動、防禦性作為，單方面提高對方攻擊的成本，同樣可 以獲致戰略的效果。此一手段雖無主動攻擊的積極效果 ，但至少可以在自身不需增加成本的前提下，達到「提 高對方攻擊成本」的目的，從而發揮嚇阻戰爭的作用。 台灣的國防政策，本身即是兩難的處境，應予審時度勢 ，思考「安全的相對觀」、「雙軌戰略」、「臨界能力 」的新觀念，在國防政策方面進行一種新的思考。此即 ，在思維方面：必須發揮自主性思考，避免「戰略誤導 」；其次，應將「首戰即決戰」的致命弱點，扭轉成為 「首戰非決戰」的有利態勢；最後，防衛作戰必須含括 全程，尤應著重於最後全民國防之階段。而在國防思維 上，宜應把握以下原則：一、釐訂「對稱作戰」中的「 臨界能力」，使能樽節國防投資收到最佳效益。臨界能 力的標準，則係經由審慎的推演與計算而得；但此絕非 排除第一擊之後生存能力所需的空、海戰力，甚至亦應 發展建立包括局部性的中、長程彈道及巡弋飛彈之能力 。 二、運用「不對稱戰略」的「持久戰」原則，發揮實質 有效的嚇阻意義。解放軍追求「速戰速決」，則必有其 不欲長期戰爭之限制或弱點，而「持久戰」正可以扭轉 戰局，使解放軍降低發動戰爭的意願。 三、全面加強「地下化」備戰設施，保存持久戰的後續 戰力。台灣「地下化」備戰設施，除了現況作為之外， 應不遺餘力再做全面性的活性規劃，使能真正符合戰爭 運動之需求。 四、重新定位「地面決戰」的角色功能，以及調整現行 動員作戰的編組與機制，建立可靠的最後決戰能力。不 過，在台灣四面臨海的地理特性下，多面向廣闊的海洋 才是台灣國防安全的最有利保障，因此「地面決戰」不 必然是台海戰爭中的最後階段，而其角色功能的重新定 位更不是強調必須複製傳統大規模地面兵力決戰的方式 與場景。 2.海洋國家的軍事戰略有了上述的國防思維之後，台灣 應再重新思考未來較有彈性的軍事戰略。台灣是一個典 型的海洋國家，「海洋立國」也是台灣國家發展的新藍 圖與國防安全的保障；同樣地，發揚台灣的海洋地緣戰 略優勢，將成為台灣突破國家發展瓶頸與國防安全困境 的戰略新思維。過去50餘年來，由於歷史因素的影響， 使台灣長期將國家安全與利益寄託於難以實現的大陸發 展上；但是從務實面來看，當前台灣唯有將海洋放在國 家層級的戰略位置來規劃，才能自海洋獲得國家生存、 發展與國防安全所需的最大利益。 回顧自1949年迄今的50餘年來，台灣始終規劃一項與中 國正面抗衡的軍事戰略。但是，台海兩岸的軍力發展規 模從過去、現在與未來的現實面來看，不成比例的向中 國傾斜是必然的趨勢。因此，當前台灣實應認真的思考 ：長期以來與中國正面抗衡的軍事戰略是否正面臨了應 該轉變的時空點？ 全般而言，以中國的武力威脅作為台灣軍事戰略規劃的 背景環境是應有的考量，不過「正面抗衡」中國卻不是 唯一的選項。長期以來，台灣的軍事戰略規劃很認真的 思考去運用台灣海峽的天然屏障來防禦中國的武力威脅 ；但是，戰略規劃者卻忽略了「以迂為直」才是台灣國 防安全上「下勢對上勢」的最佳路線。從這一點來看， 台灣的戰略規劃者實應重新考量未來防禦中國的武力威 脅時，台灣東面的廣闊太平洋應是取代台灣海峽成為軍 事戰略規劃的重點方面；換言之，未來台海兩岸的軍事 較量中，「以迂為直」的戰略利益將可突破台灣長期以 來「正面抗衡」中國所帶來的國防安全困境。 21世紀的未來，中國強力發展海上武力企圖經略太平洋 藍色國土是必然的趨勢，而當中國在經略太平洋的戰略 進程中試圖順道解決台灣問題時，台灣未來的軍事戰略 規劃可以更有彈性的採取「雙線防禦」戰略來因應中國 的武力威脅：思考「戰術上防堵中國、戰略上不與中國 正面抗衡」（圖九：台灣「雙線防禦」的軍事戰略規劃 ）。戰略上不與中國正面抗衡的深層意涵是摒棄現實上 劣勢對優勢正面交鋒的錯誤選擇，而著眼從長程規劃上 採取更具彈性、持久的戰略選項。 此外，戰略上不與中國正面抗衡並非自我退縮，而是更 為積極的主動選擇戰場；21世紀初期，當中國正試圖突 破第一島鏈時，如果台灣東向太平洋與其他國家先行經 營第二島鏈──部署第二防禦線，不僅可以結合未來台 灣發展以海洋戰略為核心的新世紀國家安全戰略，更可 進一步打亂中國企圖突破第二島鏈的步調與軍事國防規 劃。 長期以來，台灣戰略規劃者一直將台灣視為面對中國武 力威脅時的單一防禦線，因此在台海戰爭中毫無戰略縱 深可言。如果台灣採取「雙線防禦」的軍事戰略及先行 經營第二島鏈時，將可大幅改善長期以台海實施單線防 禦的困境，扭轉當前戰略縱深不足的不利戰略態勢；其 次，積極部署第二防禦線則可拉長戰線至第二島鏈，實 質加大了台灣軍事戰略規劃上的縱深。 未來，一旦中國深入經略太平洋時，位於第一防禦線（ 第一島鏈）的台灣在面對可能發生的兩種情況中仍將居 於有利的戰略態勢：一是中國強攻台灣本土；但在這個 戰略態勢下，中國必須認真考量位於第二島鏈戰線上的 台灣海空兵力，以及台灣與其他友邦可能形成的實質軍 事同盟對中國武力的挑戰。另一種情況是中國主要武力 繞過台灣直驅太平洋；這種情形下，中國將陷入首尾不 相顧的不利態勢，中國不僅必須嚴肅面對第二島鏈戰線 上的美國或與鄰國軍事同盟的挑戰，也需防範台灣在其 背後所形成的威脅。 上述的軍事戰略規劃，在中國發動戰爭後不僅可順勢將 中國武力誘至我預想的戰場，使其陷於不利的時空中； 也可令中國在發動戰爭前，必須認真考慮戰爭可能付出 的重大代價。對台灣而言，這也是另一個思考面向，這 項「雙線防禦」軍事戰略規劃可使台灣未來在面對中國 持續的武力威脅時，不僅可以化被動為主動，更能夠爭 取到戰略部署上時間與空間的先制之利，突破過去長期 陷於中國武力威脅下難以突破的思維窠臼。 --

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