全球化與台灣民主鞏固的新挑戰 張鐵志 台灣大學政治研究所碩士 徐斯儉 政治大學國關中心助研究員 一、全球化與民主 全球化似乎早已成為這個時代的新幽靈。這個詞彙不止大量 出現在公共論述中，更成為政客、企業家和主流輿論中的新 價值，與必須擁抱的策略。 在台灣尤然。全球化對於各國所帶來的挑戰，在台灣似乎大 部分人只看見產業競爭力的問題，以及農民和勞工的失業問 題，而很少對其本身的政治意涵做進一步反思，特別是其對 國內民主的挑戰。 事實上，全球化可以說是對幾世紀來的現代民主體制提出全 新挑戰。全球化對民主的根本傷害，乃是在於「市場的要求 對民主選擇的範圍提出重大限制。」(Garrett,1998,p2)。 因為既有的民主體制或對民主的想像都是以民族國家為主要 範疇，但是當前的全球化卻使得民選政府的經濟決策能力大 為受限，多國企業和國際經濟組織則取得重要的經濟權力。 面對這個問題，很多人提出建立全球體系的民主制度(Nye,2 001)。不過，全球化對民主的挑戰就不只在全球治理(globa l governance)的層次。全球化所意涵的與全球經濟的整合 （包括貿易、生產和金融），以及為達到這個經濟對外整合 所必須採行之新自由主義經濟發展策略，都會以不同方式影 響國內民主；對新興民主國家而言，則是會威脅民主鞏固的 進一步發展[1]。 第一，全球化的基本意義就是國內經濟和國際經濟體系更緊 密整合，而這在當代已經被視為一種經濟發展教條。但這個 經濟整合不僅將擴大國內社會不平等，也會造成國內的新政 治分歧，而這將進一步傷害社會內部凝聚力，並降低民主審 議(deliberation)的可能。 第二，全球化固然多少是一種現實，但也是國際霸權體系為 了鞏固利益的政治意識型態，在國際經濟組織和強國的推動 下，迫使各國採取同樣的經濟政策。Peter Evans就指出「 在現在的國家秩序中，盎格魯薩克遜的意識型態處方已經被 鐫刻在正式的遊戲規則上，使得每一個國家都必須遵守，否 則就成為世界邊緣人」。(1997,p71)這就牽涉到晚進民主化 中的重大議題：即所謂經濟改革與政治改革雙重轉型的兩難 。對許多面臨經濟改革的國家而言，全球化所開出的意識型 態改革處方，要求一套正統的經濟策略，而會使得民眾未蒙 其利，先受其害，這將使他們不支持經濟改革，或不信任新 興的民主制度。 本文的主旨就在於強調全球化的這兩種力量，如何影響台灣 的新生民主體制。我們不僅要挖掘一種普遍性趨勢，更要指 出台灣的特殊性。本文的主要論證是，新自由主義在其他新 興民主國家所造成的經改與政治改革的矛盾，在台灣由於政 黨輪替導致國家處理危機的制度性能力減弱，而日漸嚴重； 而經濟整合所造成的社會分歧，則由於台灣和中國的特殊關 係及既有的國家認同衝突，而使台灣民主鞏固面臨新的試煉 。 二、經濟轉型與政治民主 2-1 經濟轉型與政治轉型的兩難 專研民主化的學者認為，第三波民主化浪潮與之前最不同的 特徵，就是許多其必須同時進行政治改革與經濟改革，不論 是東歐、拉丁美洲或是亞洲(Diamond & Plattner,1995)。 但是，由於當前全球化壓力下所推動的經濟改革是一種新自 由主義的經濟改革，所以和民主改革乃是具有互相矛盾而衝 突的邏輯。 民主化的邏輯是開放各種社會及政治力量，讓其可以介入政 治場域表達利益、參與決策制訂。但是經濟改革，姑且不論 是否一定會帶來經濟成長，卻必然在改革獲得成果前就先造 成受害者。尤其是目前正統的經濟改革策略，乃是由IMF、 世界銀行，及美國官方和企業界所主張的新自由主義策略， 要求解除市場管制、開放國內市場、與全球經濟進一步整合 、削減公共支出及社會福利等[2]。因此不只傳統意義下的 勞工容易成為被犧牲者，原來被視為鐵飯碗的公家部門也會 成為裁員目標；或者在國內保護市場下的既得利益者也會起 而反彈。但新出現的民主體制則提供了這些不滿的聲音，以 選票或街頭抗議的正當機會，進而對這些經濟改革政策提出 挑戰。(Elster1993;Diamond & Plattner,1995; Armijo, B iersteker & Lowenthal , 1995) 這個時候新興民主政府會面臨兩難。一種可能是政治菁英可 能會為了持續在位，而停止不受歡迎的政策，導致經濟改革 停擺，或是不斷搖擺。但另一種可能則是政治菁英會更集中 權力來推動政策，例如違反其選舉承諾，將法案強行通過國 會，或以行政命令規避國會逕行決定等等。而不論是搖擺的 經濟政策無法挽救經濟，或是人民無法承受經濟改革短期陣 痛，乃至政治菁英不遵守民主制度遊戲規則，都將導致人民 失去對新生的民主制度的信心。 最近一份對於拉丁美洲新興民主國家所做的調查就指出，幾 乎所有國家（除了墨西哥）對民主的支持度都比去年大幅下 降。其原因，這項研究指出，是民眾對民主體制的運作不滿 ，而這個不滿，主要是來自經濟處境的不滿(The Economist , 2001.7.26)。同樣，在東歐，許多舊共產黨人也在人民對 新民主制度的不滿下重回執政寶座。 而台灣，由於政黨輪替使台灣民主轉型跨入新階段，過去經 濟轉型不成功的問題又在全球不景氣下暴露出來，遂使得台 灣雙重轉型的矛盾更加惡化。 2-2台灣：政黨輪替、經濟危機與民主鞏固 台灣的雙重轉型的矛盾，在九零年代就已逐漸顯露許多徵兆 。如執政黨一方面希望推動產業升級與經濟自由化，但是又 欲獲得傳統產業的政治支持，或給予各種新利益團體特殊好 處，結果導致台灣經濟轉型與自由化都很有限，更形成國民 黨和財團間的金權政治聯盟（張鐵志，1999b）。但是，由 於執政的國民黨掌握了大部分的政經資源，且黨政一體的結 構使決策能維持一定的凝聚力，而使得結構性矛盾不至於內 爆，譬如1998年本土金融風暴時，國民黨可以透過黨營事業 去救火；但其後果就是台灣的經濟改革（如金融改革）遲緩 不前。 但當兩千年政黨輪替成為台灣民主化的最終試煉，而對台灣 既有政經權力帶來巨大衝擊時，這個經濟改革與民主改革邏 輯的矛盾也徹底凸顯。 台灣當前的確面對前所未有的經濟危機[3]，2001年第二季 經濟成長率是負2.35%，全年成長率可能創歷史新低；失業 率亦迭創歷史新高，在今年七月份達到4.92%，且是自去年 十月起連續十個月上升。這個經濟危機，加上適逢政黨輪替 ，為台灣的民主鞏固設定了新的脈絡和政治議程。 Haggard&Kaufman(1995)曾指出，經濟危機是否會威脅新興 民主，關鍵的問題在於制度性變項：越能集中權威的行政權 力最能處理經濟和政治危機。──這正是當前台灣的政治問 題。 除了新手上路的因素，兩個結構性原因使得扁政府不具有足 夠的制度性能力來發動政策：第一，行政部門無法形成有高 度凝聚力且一致的政策。這個內在原因是民進黨從來都不是 有一個有高度內聚力的政黨，執政後的府院黨及立院黨團也 無法形成有效的決策機制，直到現在的九人小組。外在又有 兩大制度性限制：作為少數政府，扁政府必然受到在野黨國 會牽制，在野黨對於如何扮演好適切的在野角色也一樣沒經 驗；再者，憲法結構也使得此種情況下的行政權難以治理。 第二個結構性原因是，扁政府不像過去國民黨具有龐大的政 經資源（如和業界具良好關係的經濟官僚、影響力深遠的黨 營事業體，以及對工商團體及勞工團體的統合主義式控制） （張鐵志，1999a），可以介入市場運作，並引導市場中諸 多行動者的行為。 相較於政黨輪替前的舊政權是以威權體制來推動經濟成長， 新政府無法有效發動政策解決經濟問題，使得民眾不但對新 政府的能力提出諸多批評[4]，也開始懷疑民主制度的運作 ──當然，目前尚無民意資料的經驗證據，但是由國民黨已 經推出蔣經國做為訴求，我們起碼可以判斷政治菁英已經在 鼓吹威權統治與經濟成長的關係。 三、經濟整合、國家認同衝突與對民主的威脅 3-1全球化與新社會分歧 全球化會造成的社會不平等（不論國內或國際）已經是另一 種老生常談。值得注意的是，這個社會不平等不只是傳統工 業社會中的階級矛盾，而是一種新的社會對立；如傳統上被 視為安全的公部門，也會面臨工作不穩定的危機。哈佛大學 政治經濟學者Dani Rodrik精確地描述這個新社會矛盾：「 全球化的後果將逐漸形成一組新的階級對立：能在全球化經 濟獲利者和不能的人之間，能分享其價值和不能的人之間， 能分散其風險和不能的人之間」(1997,p6-7)。 這段描述的真意在於，這個新社會矛盾不只是經濟利益的， 也是價值層次的衝突。經濟整合（economic intergration ）的代價很可能就是社會的分裂或不整合( social disinte rgration)。 一位西方學者就觀察到：「一個新的分歧在墨西哥出現了： 這個分歧將把那些被整合入美國經濟的人，和那些沒有被整 合進去的人給分開了；將那些相信墨西哥的政治仍能決定他 們命運的人，和那些相信最影響他們的決策是在華盛頓的人 給分開了；將那些在資金、貨物的全球化過程中被邊緣的人 ，和那些能從這些資金或貨物的全球流動獲利者給分開。」 (引自Rodrik,1997,p71) 在台灣，我們也逐漸看到這種情形。隨著中國市場的開放， 台灣有越來越多的資金和人移動到中國大陸，這些人主要是 大企業或中小企業主，以及高級管理人員或專業人才。而如 同上述理論指出的，隨著兩岸經濟的持續整合，台灣內部也 將浮現新的社會分歧：即那些有能力在中國市場或股市獲利 、並且更關心中國的經濟政策和政治狀況者，和那些無力移 動到「新大陸」，只能看著老闆關廠而面臨失業，或者看著 大企業在台灣留下龐大債務，把錢拿去大陸投資，承受台灣 經濟惡果的弱勢民眾。前者在台灣開放三通和戒急用忍政策 後，將對政府幾無所求，也和台灣經濟、社會政策漸行漸遠 。這個分歧還不只是經濟利益上的：這群在大陸工作者，及 其子女，也將和以台灣為主要生活經驗者，形成更巨大的社 會隔閡和價值差異。 台灣和墨西哥所面臨相同的特殊情境是，小國經濟被高度整 合在鄰近大國經濟體之下，所以所謂「全球化」似乎就等於 「中國化」──不論是目前經濟現實，或是對未來經濟策略 的主流想像。這也使得原本Rodrik理論中指涉的贏家是在各 國間流動的多國企業、高技術人員，但在台灣和墨西哥的例 子中，這些向外移動的贏家卻是集中在一個單一市場，所以 他們的利益更一致，也使這個社會矛盾更聚焦、對立更分明 [5]。 3-2國家認同衝突與民主鞏固 但更進一步的問題是，這個社會矛盾將意涵著不同社會部門 及政治團體，在基本價值和公共政策出現不可化解的基本衝 突，而影響民主鞏固。從另一個角度來看，社會衝突本身沒 什麼了不起，因為民主政治本來就是解決利益衝突的一套機 制。或者說，民主政治的精髓就是在於政治社群的所有成員 ，願意去參與這個國家的公共政策辯論，願意去透過政治妥 協來解決他們的衝突。如Bernard Crick所說：「不同的團 體會凝聚為一個社群，是因為他們實踐政治，而不是因為他 們對基本政策有共識。」(1962,p4) 但問題是，「全球化是不是會藉由降低具有國際流動性的群 體的政治參與，而弱化了社會凝聚力、惡化社會分裂？」(R odrik,1997,p70)。例如當某團體的經濟利益對國外政策比 國內政策更敏感，則會減低他關心國內政治與經濟政策的誘 因。試想，當一家企業大部分的資金都放在中國時，到底他 會比較關心中國的外資管理政策或總體經濟條件，還是台灣 的經濟政策呢？用Albert Hirschman的比喻，當資本家有「 退出」(Exit)的選擇時，他們在國內表達「聲音」(voice) ──即參與政治決策的誘因可能就會降低。 在台灣，這個問題卻和墨西哥或其他國家有巨大差異：這個 由於對外經濟整合所造成的內部社會分歧，是鑲嵌在原有的 國家認同衝突脈絡中，使得這個新社會分歧負載了多重意涵 ，也對台灣民主的發展提出全新的挑戰。 吳乃德(1997)曾經申論J.S.Mill分析國家認同對民主的威脅 ：1.國家認同的衝突讓公共政策的理性討論成為不可能。2. 由於人民缺乏同胞的感情….社會終將缺乏民主政府運作所 必要的團結一致的公共輿論。3.國家認同的衝突將使得一個 國家具有兩組的政治領袖，而任何一組都無法獲得全部人民 的信任。 從這段文字，可以看到國家認同衝突，和全球化產生的社會 緊張，是以類似的方式在威脅民主政治的基礎。所以問題就 在於，原本全球化對國內民主的威脅，在台灣卻由於其所造 成的社會分歧是和原有國家認同衝突有所重疊，而彼此加強 力量，從而對台灣的民主鞏固產生深遠影響。 回頭來看，台灣的民主化動力乃是和國家認同的衝突乃至省 籍矛盾糾纏不清。但隨著民主化中選舉競爭的拉力，加上外 在中國威脅的拉力，促成台灣民族主義朝向公民式民族主義 出現（林佳龍，2001）[6]。就在世紀末的前夕，台灣十多 年來不論是國家定位或國家認同的分歧，出現匯流的趨勢： 這個匯聚點在國族認同上是「新台灣人」，在國家定位上則 是「國與國的特殊關係」。前者在1998年台北市長選舉時， 當李登輝牽起馬英九手的那刻，這個符號立即被實體化，被 不同族群所接受。後者則在李登輝長期以來的「中華民國在 台灣」工程下，到了兩千年總統大選，不但使得民進黨通過 「台灣前途決議文」，正式承認中華民國，更使得隨後提出 的「特殊國與國關係」獲得了絕大部分民意支持，而且設定 了兩千年總統大選議程。 隨著兩國論獲得主流民意支持，不贊成一國兩制的民眾在八 十八年八月達到87.2%的高峰，贊成者則是10.4%。不過，當 政黨輪替一年後，這個暫訂的歷史妥協似乎開始徹底逆轉。 不贊成一國兩制的民眾卻從八十八年八月的87.2%，巨幅滑 落到到九十年七月的70.4%[7]。 當然，從這個數字很難真正真正探知民意。例如，即使不論 問卷設計本身問題，只從這個數字我們也很瞭解，這是代表 整體民意分佈的移動，或是一小塊民意的極端化，這都有待 進一步的實證研究。 但誠如朱雲漢和林繼文在論述台灣百年來的國家建立和民族 認同爭議的文章中，結尾提到：「台灣和大陸間經濟互賴的 深化，越來越多台商和移民在大陸生活….必然會使台灣人 認同的鞏固複雜化」。(Chu & Lin,2001,p129)。我們的確 認為兩岸經濟擴大來往的趨勢，和國內民眾對一國兩制的支 持，以及政治菁英立場在兩岸問題的分殊化──民眾的立場 本來在很大程度上就是被菁英動員出來的──這兩個現象是 密切相關的。 特別是政黨輪替這一年，一方面台灣經濟節節滑落，另一方 面，台資及台灣人快速流動到中國，而使他們的經濟利益被 緊緊綁在中國土地上──這正是本文提及的對外經濟整合所 造成的國內分歧。只是在台灣，兩岸經濟的整合被視為是台 灣經濟的唯一出路[8]。中國，成為纏繞台灣政治和經濟想 像的「魅影」(phanton)。這使得即使許多目前沒有移往中 國的人，也認為個人及台灣的希望在中國大陸。 因此，這個經濟利益和價值的社會分歧很可能會逐漸取代過 去的省籍或統獨分歧。當然，這個論證還有待進一步檢證， 包括其和民族認同（自認是中國人或台灣人），統獨選擇， 乃至對兩岸經貿的意見之間的關係。但目前，許多人都已經 觀察到部分原本具有強烈本土意識的企業家或政治人物，當 其經濟利益和大陸發展緊密結合，亦逐漸改變對兩岸經貿政 策，甚至台灣前途的看法[9]。 兩岸經濟整合是否會使原來國家認同的暫訂妥協，以不同的 面貌產生衝突？這些問題或許都還是未來式。但如果一個政 治社群內的成員對國家無法產生共同認同，將使得民主的運 作無從可能。正如比較政治學大師Rustow在三十年前提醒我 們的，「民主是一個由暫時多數來統治的制度。為了讓統治 者和政策可以自由地變換，國家疆界必須延續，公民的組合 也必須有持續性。」（1970,p351，粗體為筆者所加）而「 一個想要成為民主的國家，絕大部分公民必須對他們屬與那 一個政治社群這件事毫無疑問、毫無保留。」(ibid,p350) 晚進的Linz&Stepan(1995)則說：「民主是一種國家的統治 形式。所以除非其先成為一個國家，否則沒有一個現代政體 可以達成民主鞏固。」 四、結論：以徹底民主及社會正義為主軸的CBD 本文的基本論證是，當前經濟全球化的潮流，對各國國內所 施加的經濟改革方向，以及對外經濟整合的壓力，會影響新 興民主國家的民主鞏固：這正是未來台灣面臨的重大挑戰。 前者使得台灣舊有經濟發展模式出現問題，而新自由主義經 濟策略的社會成本又不斷浮現，再加上政黨輪替後的民進黨 政府缺乏足夠的資源與制度性能力來處理危機，遂導致政府 的不可治理性(ungovernability )，並進一步影響民眾對民 主體制的信心。另一方面，兩岸經濟整合做為全球化的一種 特殊形式，不僅如其他國家形成了新的國內社會矛盾，更特 別的是，這個社會矛盾乃是鑲嵌於台灣既有的國家認同衝突 的脈絡中，因此強化/轉化原來的國家認同衝突----目前最 明顯的例子就是支持一國兩制的比例上升，而這將嚴重威脅 台灣的民主鞏固。 台灣民主前景面臨的另一個嚴肅考驗，乃是中國不斷試圖以 文攻武嚇來影響台灣內部選舉，更遑論其對國家安全的威脅 。面對這個國家安全與民主威脅，CBD（以群眾為基礎的防 衛體系）無疑是一種重要出路。 CBD強調的是超軍事的武器系統，以及群眾動員。但正如歷 史上，國家對民眾的動員總是伴隨著公民身份及其相應的一 套權利──即公民權(citizenship)──的賦予(Giddens,19 85)，所以要讓群眾成為國防的新基礎，也同時必須賦予民 眾更多的權利，才能讓其願意參與，並強化凝聚力。 換言之，CBD必須建立在徹底的民主實踐與社會正義上。就 前者而言，民主必須落實在更草根的層次。面對全球化造成 的社會分歧，唯有透過讓民眾不斷在生活各層面(從社區到 全國事務)參與公共事務的審議、討論，讓民主真正成為一 種生活方式，才能對抗全球化帶來的離心力，也才能建立民 眾防衛的基礎。 CBD的另一個基礎乃是社會正義。面對全球化帶來的高風險 ，以及經濟改革所帶來的社會成本，台灣必須建立完善的社 會安全網。 尤其是，相較於中國，政治民主和社會安全乃是台灣的絕對 長處。唯有在這兩原則的實踐下，民眾可以被賦予力量，可 以感受到這個社會的基本制度是合理的，那麼他們才會願意 獻身於參與國家的集體防衛，這也才真正是台灣國家安全與 民主發展的唯一道路。 參考書目 吳乃德，1997，「國家認同與民主鞏固：衝突、共生和解決 」，收於游盈隆編，民主的鞏固或崩潰，月旦出版社 吳叡人，1997，「民主化的弔詭與兩難」：對於台灣民族主 義的再思考」，收於游盈隆編，民主的鞏固或崩潰，月旦出 版社 林佳龍，2001，「台灣民主化與國族形成」，收於林佳龍、 鄭永年編 張鐵志，1999a，《資本主義發展與民主化──台灣新政商 關係與國民黨政權維繫》，台大政治學研究碩士論文。 張鐵志，1999b，「經濟自由化、政治聯盟與政權存續」， 發表於台灣政治學會年會。 Armijo,L.E., T.J.Biersteker,&A.F. Lowenthal,.1995.“ The Problems of Simultaneous Transition” in Diamond & Plattner(eds) Bresser Pereira,L.C. ,J.M.Maravall & A.Przeworski.19 93. Economic Reform in New Democracy ,Cambridge Univ ersity Press. Chu,Yun-han & Lin, Jih-wen, 2001, “Political Develo pment in 20th-century Taiwan:State-building ,Regime Transformation and the Construction of National Iden tity”,China Quarterly Dani,Rodrik,1997, Has Globalization Gone Too Far？,W ashington D.C.: Institute for International Economic s. Diamond ,L & C.Plattner(eds),1995,Economic Reform an d Democracy, John Hopkins University Press. Garrett,Geoffrey 1998, Partisan Politics in the Glob al Economy (Cambridge: Cambridge University Press) Elster,Jon.1993.“The Necessity & Impossibility of S imultaneous Economic & Political Reform.” In Gr eenberg,D. et al (eds).Constitutionalism & Democracy . Oxford University Press Evans, Peter“The Eclipse of State? 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Rustow,D,1970, “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model”, Comparative Politics,3,pp.337-63. 論文評論人 台灣大學政治系教授 楊永明： 這篇論文我是以拜讀的心情來閱讀，而這篇論文的理論架構 似乎在形成當中，兩岸的關係在全球化的脈絡之下如何去面 對台灣本身的全民防衛。從理論的建構當中，探討出國家認 同及社會分歧或經濟發展的整合。而我嘗試著要把整個論文 的架構在做一個重新的整合並緊密的和我們研討會的主題扣 合。遺憾的是這個主題似乎在結論當中才提到，因此我預期 未來會有一些發展。而我對於所謂CBD是一個比較防禦性的 安全，它的確如作者所提到的社會、經濟的整合，尤其是社 會民主自由的深化，在危機時期才有辦法整合社會各個意識 型態或族群的不同意見，並形成一個共同的價值觀。這可能 是防禦性安全所強調的，它可能不是一個積極性的安全，比 如說透過政府預算的安排進一步的達成生活上的穩定與安全 ，那可能更進一步的安全叫做人類安全。而人類安全強調的 是一種人權、法制以及民主價值。而我們在美國的緊急事件 中，我們看到的危機之後，如何展現國家的凝聚力與共識， 而台灣的情況也如作者所言的存在一些分歧，可是我必須要 指出另一個角度，異質性未必是社會危機的一面，反而是展 現多元的一面，而台灣社會是否有一個民主價值觀與法制的 觀念與共同利益的觀念，如果三者結合在一起，也就不需要 再一社會上的一些認同上的差異。這是今天社會必然的走向 多元化的發展，而許多的界線也慢慢便成是一種人為的界線 。重點應該在於利益面、法制面及共同價值觀的結合，所以 我到不擔心社會的異質化，應該從異質中尋找共同的價值認 同以及建立公平的法制基礎，因此我最後要指出，我們要如 何處於今日的兩岸關係中強化我們本身的防衛力量，而美國 所發生的事件正提供我們一個很好的借鏡，最後我要強調的 是中國化並不等同於全球化，而作者這樣描述異質性所帶來 的問題乃是一種單面性的描述，強調政治與法律這些人為的 對立，這使我們比較無法建立一個比較公平制度的所在，我 的評論大致如此，謝謝各位。 --

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