全球化与台湾民主巩固的新挑战 张铁志 台湾大学政治研究所硕士 徐斯俭 政治大学国关中心助研究员 一、全球化与民主 全球化似乎早已成为这个时代的新幽灵。这个词汇不止大量 出现在公共论述中，更成为政客、企业家和主流舆论中的新 价值，与必须拥抱的策略。 在台湾尤然。全球化对於各国所带来的挑战，在台湾似乎大 部分人只看见产业竞争力的问题，以及农民和劳工的失业问 题，而很少对其本身的政治意涵做进一步反思，特别是其对 国内民主的挑战。 事实上，全球化可以说是对几世纪来的现代民主体制提出全 新挑战。全球化对民主的根本伤害，乃是在於「市场的要求 对民主选择的范围提出重大限制。」(Garrett,1998,p2)。 因为既有的民主体制或对民主的想像都是以民族国家为主要 范畴，但是当前的全球化却使得民选政府的经济决策能力大 为受限，多国企业和国际经济组织则取得重要的经济权力。 面对这个问题，很多人提出建立全球体系的民主制度(Nye,2 001)。不过，全球化对民主的挑战就不只在全球治理(globa l governance)的层次。全球化所意涵的与全球经济的整合 （包括贸易、生产和金融），以及为达到这个经济对外整合 所必须采行之新自由主义经济发展策略，都会以不同方式影 响国内民主；对新兴民主国家而言，则是会威胁民主巩固的 进一步发展[1]。 第一，全球化的基本意义就是国内经济和国际经济体系更紧 密整合，而这在当代已经被视为一种经济发展教条。但这个 经济整合不仅将扩大国内社会不平等，也会造成国内的新政 治分歧，而这将进一步伤害社会内部凝聚力，并降低民主审 议(deliberation)的可能。 第二，全球化固然多少是一种现实，但也是国际霸权体系为 了巩固利益的政治意识型态，在国际经济组织和强国的推动 下，迫使各国采取同样的经济政策。Peter Evans就指出「 在现在的国家秩序中，盎格鲁萨克逊的意识型态处方已经被 镌刻在正式的游戏规则上，使得每一个国家都必须遵守，否 则就成为世界边缘人」。(1997,p71)这就牵涉到晚进民主化 中的重大议题：即所谓经济改革与政治改革双重转型的两难 。对许多面临经济改革的国家而言，全球化所开出的意识型 态改革处方，要求一套正统的经济策略，而会使得民众未蒙 其利，先受其害，这将使他们不支持经济改革，或不信任新 兴的民主制度。 本文的主旨就在於强调全球化的这两种力量，如何影响台湾 的新生民主体制。我们不仅要挖掘一种普遍性趋势，更要指 出台湾的特殊性。本文的主要论证是，新自由主义在其他新 兴民主国家所造成的经改与政治改革的矛盾，在台湾由於政 党轮替导致国家处理危机的制度性能力减弱，而日渐严重； 而经济整合所造成的社会分歧，则由於台湾和中国的特殊关 系及既有的国家认同冲突，而使台湾民主巩固面临新的试炼 。 二、经济转型与政治民主 2-1 经济转型与政治转型的两难 专研民主化的学者认为，第三波民主化浪潮与之前最不同的 特徵，就是许多其必须同时进行政治改革与经济改革，不论 是东欧、拉丁美洲或是亚洲(Diamond & Plattner,1995)。 但是，由於当前全球化压力下所推动的经济改革是一种新自 由主义的经济改革，所以和民主改革乃是具有互相矛盾而冲 突的逻辑。 民主化的逻辑是开放各种社会及政治力量，让其可以介入政 治场域表达利益、参与决策制订。但是经济改革，姑且不论 是否一定会带来经济成长，却必然在改革获得成果前就先造 成受害者。尤其是目前正统的经济改革策略，乃是由IMF、 世界银行，及美国官方和企业界所主张的新自由主义策略， 要求解除市场管制、开放国内市场、与全球经济进一步整合 、削减公共支出及社会福利等[2]。因此不只传统意义下的 劳工容易成为被牺牲者，原来被视为铁饭碗的公家部门也会 成为裁员目标；或者在国内保护市场下的既得利益者也会起 而反弹。但新出现的民主体制则提供了这些不满的声音，以 选票或街头抗议的正当机会，进而对这些经济改革政策提出 挑战。(Elster1993;Diamond & Plattner,1995; Armijo, B iersteker & Lowenthal , 1995) 这个时候新兴民主政府会面临两难。一种可能是政治菁英可 能会为了持续在位，而停止不受欢迎的政策，导致经济改革 停摆，或是不断摇摆。但另一种可能则是政治菁英会更集中 权力来推动政策，例如违反其选举承诺，将法案强行通过国 会，或以行政命令规避国会迳行决定等等。而不论是摇摆的 经济政策无法挽救经济，或是人民无法承受经济改革短期阵 痛，乃至政治菁英不遵守民主制度游戏规则，都将导致人民 失去对新生的民主制度的信心。 最近一份对於拉丁美洲新兴民主国家所做的调查就指出，几 乎所有国家（除了墨西哥）对民主的支持度都比去年大幅下 降。其原因，这项研究指出，是民众对民主体制的运作不满 ，而这个不满，主要是来自经济处境的不满(The Economist , 2001.7.26)。同样，在东欧，许多旧共产党人也在人民对 新民主制度的不满下重回执政宝座。 而台湾，由於政党轮替使台湾民主转型跨入新阶段，过去经 济转型不成功的问题又在全球不景气下暴露出来，遂使得台 湾双重转型的矛盾更加恶化。 2-2台湾：政党轮替、经济危机与民主巩固 台湾的双重转型的矛盾，在九零年代就已逐渐显露许多徵兆 。如执政党一方面希望推动产业升级与经济自由化，但是又 欲获得传统产业的政治支持，或给予各种新利益团体特殊好 处，结果导致台湾经济转型与自由化都很有限，更形成国民 党和财团间的金权政治联盟（张铁志，1999b）。但是，由 於执政的国民党掌握了大部分的政经资源，且党政一体的结 构使决策能维持一定的凝聚力，而使得结构性矛盾不至於内 爆，譬如1998年本土金融风暴时，国民党可以透过党营事业 去救火；但其後果就是台湾的经济改革（如金融改革）迟缓 不前。 但当两千年政党轮替成为台湾民主化的最终试炼，而对台湾 既有政经权力带来巨大冲击时，这个经济改革与民主改革逻 辑的矛盾也彻底凸显。 台湾当前的确面对前所未有的经济危机[3]，2001年第二季 经济成长率是负2.35%，全年成长率可能创历史新低；失业 率亦迭创历史新高，在今年七月份达到4.92%，且是自去年 十月起连续十个月上升。这个经济危机，加上适逢政党轮替 ，为台湾的民主巩固设定了新的脉络和政治议程。 Haggard&Kaufman(1995)曾指出，经济危机是否会威胁新兴 民主，关键的问题在於制度性变项：越能集中权威的行政权 力最能处理经济和政治危机。──这正是当前台湾的政治问 题。 除了新手上路的因素，两个结构性原因使得扁政府不具有足 够的制度性能力来发动政策：第一，行政部门无法形成有高 度凝聚力且一致的政策。这个内在原因是民进党从来都不是 有一个有高度内聚力的政党，执政後的府院党及立院党团也 无法形成有效的决策机制，直到现在的九人小组。外在又有 两大制度性限制：作为少数政府，扁政府必然受到在野党国 会牵制，在野党对於如何扮演好适切的在野角色也一样没经 验；再者，宪法结构也使得此种情况下的行政权难以治理。 第二个结构性原因是，扁政府不像过去国民党具有庞大的政 经资源（如和业界具良好关系的经济官僚、影响力深远的党 营事业体，以及对工商团体及劳工团体的统合主义式控制） （张铁志，1999a），可以介入市场运作，并引导市场中诸 多行动者的行为。 相较於政党轮替前的旧政权是以威权体制来推动经济成长， 新政府无法有效发动政策解决经济问题，使得民众不但对新 政府的能力提出诸多批评[4]，也开始怀疑民主制度的运作 ──当然，目前尚无民意资料的经验证据，但是由国民党已 经推出蒋经国做为诉求，我们起码可以判断政治菁英已经在 鼓吹威权统治与经济成长的关系。 三、经济整合、国家认同冲突与对民主的威胁 3-1全球化与新社会分歧 全球化会造成的社会不平等（不论国内或国际）已经是另一 种老生常谈。值得注意的是，这个社会不平等不只是传统工 业社会中的阶级矛盾，而是一种新的社会对立；如传统上被 视为安全的公部门，也会面临工作不稳定的危机。哈佛大学 政治经济学者Dani Rodrik精确地描述这个新社会矛盾：「 全球化的後果将逐渐形成一组新的阶级对立：能在全球化经 济获利者和不能的人之间，能分享其价值和不能的人之间， 能分散其风险和不能的人之间」(1997,p6-7)。 这段描述的真意在於，这个新社会矛盾不只是经济利益的， 也是价值层次的冲突。经济整合（economic intergration ）的代价很可能就是社会的分裂或不整合( social disinte rgration)。 一位西方学者就观察到：「一个新的分歧在墨西哥出现了： 这个分歧将把那些被整合入美国经济的人，和那些没有被整 合进去的人给分开了；将那些相信墨西哥的政治仍能决定他 们命运的人，和那些相信最影响他们的决策是在华盛顿的人 给分开了；将那些在资金、货物的全球化过程中被边缘的人 ，和那些能从这些资金或货物的全球流动获利者给分开。」 (引自Rodrik,1997,p71) 在台湾，我们也逐渐看到这种情形。随着中国市场的开放， 台湾有越来越多的资金和人移动到中国大陆，这些人主要是 大企业或中小企业主，以及高级管理人员或专业人才。而如 同上述理论指出的，随着两岸经济的持续整合，台湾内部也 将浮现新的社会分歧：即那些有能力在中国市场或股市获利 、并且更关心中国的经济政策和政治状况者，和那些无力移 动到「新大陆」，只能看着老板关厂而面临失业，或者看着 大企业在台湾留下庞大债务，把钱拿去大陆投资，承受台湾 经济恶果的弱势民众。前者在台湾开放三通和戒急用忍政策 後，将对政府几无所求，也和台湾经济、社会政策渐行渐远 。这个分歧还不只是经济利益上的：这群在大陆工作者，及 其子女，也将和以台湾为主要生活经验者，形成更巨大的社 会隔阂和价值差异。 台湾和墨西哥所面临相同的特殊情境是，小国经济被高度整 合在邻近大国经济体之下，所以所谓「全球化」似乎就等於 「中国化」──不论是目前经济现实，或是对未来经济策略 的主流想像。这也使得原本Rodrik理论中指涉的赢家是在各 国间流动的多国企业、高技术人员，但在台湾和墨西哥的例 子中，这些向外移动的赢家却是集中在一个单一市场，所以 他们的利益更一致，也使这个社会矛盾更聚焦、对立更分明 [5]。 3-2国家认同冲突与民主巩固 但更进一步的问题是，这个社会矛盾将意涵着不同社会部门 及政治团体，在基本价值和公共政策出现不可化解的基本冲 突，而影响民主巩固。从另一个角度来看，社会冲突本身没 什麽了不起，因为民主政治本来就是解决利益冲突的一套机 制。或者说，民主政治的精髓就是在於政治社群的所有成员 ，愿意去参与这个国家的公共政策辩论，愿意去透过政治妥 协来解决他们的冲突。如Bernard Crick所说：「不同的团 体会凝聚为一个社群，是因为他们实践政治，而不是因为他 们对基本政策有共识。」(1962,p4) 但问题是，「全球化是不是会藉由降低具有国际流动性的群 体的政治参与，而弱化了社会凝聚力、恶化社会分裂？」(R odrik,1997,p70)。例如当某团体的经济利益对国外政策比 国内政策更敏感，则会减低他关心国内政治与经济政策的诱 因。试想，当一家企业大部分的资金都放在中国时，到底他 会比较关心中国的外资管理政策或总体经济条件，还是台湾 的经济政策呢？用Albert Hirschman的比喻，当资本家有「 退出」(Exit)的选择时，他们在国内表达「声音」(voice) ──即参与政治决策的诱因可能就会降低。 在台湾，这个问题却和墨西哥或其他国家有巨大差异：这个 由於对外经济整合所造成的内部社会分歧，是镶嵌在原有的 国家认同冲突脉络中，使得这个新社会分歧负载了多重意涵 ，也对台湾民主的发展提出全新的挑战。 吴乃德(1997)曾经申论J.S.Mill分析国家认同对民主的威胁 ：1.国家认同的冲突让公共政策的理性讨论成为不可能。2. 由於人民缺乏同胞的感情….社会终将缺乏民主政府运作所 必要的团结一致的公共舆论。3.国家认同的冲突将使得一个 国家具有两组的政治领袖，而任何一组都无法获得全部人民 的信任。 从这段文字，可以看到国家认同冲突，和全球化产生的社会 紧张，是以类似的方式在威胁民主政治的基础。所以问题就 在於，原本全球化对国内民主的威胁，在台湾却由於其所造 成的社会分歧是和原有国家认同冲突有所重叠，而彼此加强 力量，从而对台湾的民主巩固产生深远影响。 回头来看，台湾的民主化动力乃是和国家认同的冲突乃至省 籍矛盾纠缠不清。但随着民主化中选举竞争的拉力，加上外 在中国威胁的拉力，促成台湾民族主义朝向公民式民族主义 出现（林佳龙，2001）[6]。就在世纪末的前夕，台湾十多 年来不论是国家定位或国家认同的分歧，出现汇流的趋势： 这个汇聚点在国族认同上是「新台湾人」，在国家定位上则 是「国与国的特殊关系」。前者在1998年台北市长选举时， 当李登辉牵起马英九手的那刻，这个符号立即被实体化，被 不同族群所接受。後者则在李登辉长期以来的「中华民国在 台湾」工程下，到了两千年总统大选，不但使得民进党通过 「台湾前途决议文」，正式承认中华民国，更使得随後提出 的「特殊国与国关系」获得了绝大部分民意支持，而且设定 了两千年总统大选议程。 随着两国论获得主流民意支持，不赞成一国两制的民众在八 十八年八月达到87.2%的高峰，赞成者则是10.4%。不过，当 政党轮替一年後，这个暂订的历史妥协似乎开始彻底逆转。 不赞成一国两制的民众却从八十八年八月的87.2%，巨幅滑 落到到九十年七月的70.4%[7]。 当然，从这个数字很难真正真正探知民意。例如，即使不论 问卷设计本身问题，只从这个数字我们也很了解，这是代表 整体民意分布的移动，或是一小块民意的极端化，这都有待 进一步的实证研究。 但诚如朱云汉和林继文在论述台湾百年来的国家建立和民族 认同争议的文章中，结尾提到：「台湾和大陆间经济互赖的 深化，越来越多台商和移民在大陆生活….必然会使台湾人 认同的巩固复杂化」。(Chu & Lin,2001,p129)。我们的确 认为两岸经济扩大来往的趋势，和国内民众对一国两制的支 持，以及政治菁英立场在两岸问题的分殊化──民众的立场 本来在很大程度上就是被菁英动员出来的──这两个现象是 密切相关的。 特别是政党轮替这一年，一方面台湾经济节节滑落，另一方 面，台资及台湾人快速流动到中国，而使他们的经济利益被 紧紧绑在中国土地上──这正是本文提及的对外经济整合所 造成的国内分歧。只是在台湾，两岸经济的整合被视为是台 湾经济的唯一出路[8]。中国，成为缠绕台湾政治和经济想 像的「魅影」(phanton)。这使得即使许多目前没有移往中 国的人，也认为个人及台湾的希望在中国大陆。 因此，这个经济利益和价值的社会分歧很可能会逐渐取代过 去的省籍或统独分歧。当然，这个论证还有待进一步检证， 包括其和民族认同（自认是中国人或台湾人），统独选择， 乃至对两岸经贸的意见之间的关系。但目前，许多人都已经 观察到部分原本具有强烈本土意识的企业家或政治人物，当 其经济利益和大陆发展紧密结合，亦逐渐改变对两岸经贸政 策，甚至台湾前途的看法[9]。 两岸经济整合是否会使原来国家认同的暂订妥协，以不同的 面貌产生冲突？这些问题或许都还是未来式。但如果一个政 治社群内的成员对国家无法产生共同认同，将使得民主的运 作无从可能。正如比较政治学大师Rustow在三十年前提醒我 们的，「民主是一个由暂时多数来统治的制度。为了让统治 者和政策可以自由地变换，国家疆界必须延续，公民的组合 也必须有持续性。」（1970,p351，粗体为笔者所加）而「 一个想要成为民主的国家，绝大部分公民必须对他们属与那 一个政治社群这件事毫无疑问、毫无保留。」(ibid,p350) 晚进的Linz&Stepan(1995)则说：「民主是一种国家的统治 形式。所以除非其先成为一个国家，否则没有一个现代政体 可以达成民主巩固。」 四、结论：以彻底民主及社会正义为主轴的CBD 本文的基本论证是，当前经济全球化的潮流，对各国国内所 施加的经济改革方向，以及对外经济整合的压力，会影响新 兴民主国家的民主巩固：这正是未来台湾面临的重大挑战。 前者使得台湾旧有经济发展模式出现问题，而新自由主义经 济策略的社会成本又不断浮现，再加上政党轮替後的民进党 政府缺乏足够的资源与制度性能力来处理危机，遂导致政府 的不可治理性(ungovernability )，并进一步影响民众对民 主体制的信心。另一方面，两岸经济整合做为全球化的一种 特殊形式，不仅如其他国家形成了新的国内社会矛盾，更特 别的是，这个社会矛盾乃是镶嵌於台湾既有的国家认同冲突 的脉络中，因此强化/转化原来的国家认同冲突----目前最 明显的例子就是支持一国两制的比例上升，而这将严重威胁 台湾的民主巩固。 台湾民主前景面临的另一个严肃考验，乃是中国不断试图以 文攻武吓来影响台湾内部选举，更遑论其对国家安全的威胁 。面对这个国家安全与民主威胁，CBD（以群众为基础的防 卫体系）无疑是一种重要出路。 CBD强调的是超军事的武器系统，以及群众动员。但正如历 史上，国家对民众的动员总是伴随着公民身份及其相应的一 套权利──即公民权(citizenship)──的赋予(Giddens,19 85)，所以要让群众成为国防的新基础，也同时必须赋予民 众更多的权利，才能让其愿意参与，并强化凝聚力。 换言之，CBD必须建立在彻底的民主实践与社会正义上。就 前者而言，民主必须落实在更草根的层次。面对全球化造成 的社会分歧，唯有透过让民众不断在生活各层面(从社区到 全国事务)参与公共事务的审议、讨论，让民主真正成为一 种生活方式，才能对抗全球化带来的离心力，也才能建立民 众防卫的基础。 CBD的另一个基础乃是社会正义。面对全球化带来的高风险 ，以及经济改革所带来的社会成本，台湾必须建立完善的社 会安全网。 尤其是，相较於中国，政治民主和社会安全乃是台湾的绝对 长处。唯有在这两原则的实践下，民众可以被赋予力量，可 以感受到这个社会的基本制度是合理的，那麽他们才会愿意 献身於参与国家的集体防卫，这也才真正是台湾国家安全与 民主发展的唯一道路。 参考书目 吴乃德，1997，「国家认同与民主巩固：冲突、共生和解决 」，收於游盈隆编，民主的巩固或崩溃，月旦出版社 吴叡人，1997，「民主化的吊诡与两难」：对於台湾民族主 义的再思考」，收於游盈隆编，民主的巩固或崩溃，月旦出 版社 林佳龙，2001，「台湾民主化与国族形成」，收於林佳龙、 郑永年编 张铁志，1999a，《资本主义发展与民主化──台湾新政商 关系与国民党政权维系》，台大政治学研究硕士论文。 张铁志，1999b，「经济自由化、政治联盟与政权存续」， 发表於台湾政治学会年会。 Armijo,L.E., T.J.Biersteker,&A.F. 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Rustow,D,1970, “Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model”, Comparative Politics,3,pp.337-63. 论文评论人 台湾大学政治系教授 杨永明： 这篇论文我是以拜读的心情来阅读，而这篇论文的理论架构 似乎在形成当中，两岸的关系在全球化的脉络之下如何去面 对台湾本身的全民防卫。从理论的建构当中，探讨出国家认 同及社会分歧或经济发展的整合。而我尝试着要把整个论文 的架构在做一个重新的整合并紧密的和我们研讨会的主题扣 合。遗憾的是这个主题似乎在结论当中才提到，因此我预期 未来会有一些发展。而我对於所谓CBD是一个比较防御性的 安全，它的确如作者所提到的社会、经济的整合，尤其是社 会民主自由的深化，在危机时期才有办法整合社会各个意识 型态或族群的不同意见，并形成一个共同的价值观。这可能 是防御性安全所强调的，它可能不是一个积极性的安全，比 如说透过政府预算的安排进一步的达成生活上的稳定与安全 ，那可能更进一步的安全叫做人类安全。而人类安全强调的 是一种人权、法制以及民主价值。而我们在美国的紧急事件 中，我们看到的危机之後，如何展现国家的凝聚力与共识， 而台湾的情况也如作者所言的存在一些分歧，可是我必须要 指出另一个角度，异质性未必是社会危机的一面，反而是展 现多元的一面，而台湾社会是否有一个民主价值观与法制的 观念与共同利益的观念，如果三者结合在一起，也就不需要 再一社会上的一些认同上的差异。这是今天社会必然的走向 多元化的发展，而许多的界线也慢慢便成是一种人为的界线 。重点应该在於利益面、法制面及共同价值观的结合，所以 我到不担心社会的异质化，应该从异质中寻找共同的价值认 同以及建立公平的法制基础，因此我最後要指出，我们要如 何处於今日的两岸关系中强化我们本身的防卫力量，而美国 所发生的事件正提供我们一个很好的借镜，最後我要强调的 是中国化并不等同於全球化，而作者这样描述异质性所带来 的问题乃是一种单面性的描述，强调政治与法律这些人为的 对立，这使我们比较无法建立一个比较公平制度的所在，我 的评论大致如此，谢谢各位。 --

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