跨世紀的台灣政商關係─一九九○年代迄今* 劉阿榮　撰. 中大社會文化學報 第16期2003年6月 頁97－97 摘要 台灣地區的政商關係，近年來引起社會上高度重視。尤其，二○○ ○年第十任總統大選發生的?政黨輪替?，一般認為政商關係為重要 因素之一。 本文賡續作者一九九○年代所撰：《戰後台灣政商關係之演變》， 而加以延伸更新，具體論述了政黨輪替與跨越二十一世紀的重大歷 史意義下，台灣的政商關係呈現何種變化？ 一九九○年代末期以降，國民黨威權轉型過程中，政治勢力的解構 與重構，經濟自由化與企業集團化，都影響國民黨政商關係新結盟 。二○○○年民進黨執政後，其政治基礎與政治性格，亦建立新的 政商關係網絡。本文分別探討此兩政黨的政商關係圖像，並歸納、 比較其三種共同特徵與四項基本差異，最後提出若干結論與討論。 關鍵詞：政黨輪替、企業集團化、民營化、國民黨的政商關係、民 進黨的政商關係。 壹、引言 政商關係，長期以來被社會大眾所議論，近年來也成為學術界研究 的重要課題之一。由於社會上普遍對政治權力感到神秘與畏懼；另 一方面，人們對於富商巨賈的羨妒，也常檢視其財富累積之正當與 否，因而政府與企業的互動關係，常被稱為「政商關係」，並隱含 著負面的陰暗，或不正當的「權與錢」結合之污名（蘇子琴等，199 4），尤其台灣地區政黨競爭激烈，往往指責對手為「黑金政治」（ 與黑道、金錢掛勾）或「金權政治」。事實上，政商關係不全然是 負面的，在政府外交困厄之際，拓展實質外交關係，有賴於民間企 業在國際政經體系的影響力；國內投資不振之時，政府與企業界建 立良好的政商關係，改善投資環境，促使資本家「根留台灣」，增 加就業機會……由此觀之，「政商關係」亦有積極正面的意義。（ 劉阿榮，1996：33-34） 台灣地區過去半個多世紀，經濟發展取得相當的成果，而政府 與企業財團間的「政商關係」，亦經歷不同階段的變化，筆者曾以 「不平等支配」（中央政府遷台以前）、「不平等互利」（遷台威 權統治期）、「平等結盟」（威權轉型期）三個不同模式論述之。 （劉阿榮，1996：1-42）不過，該文撰寫於一九九六年，正當台灣 由「威權轉型」邁向「民主鞏固」的歷程，而二○○○年第十屆總 統大選，執政半個多世紀的中國國民黨敗選，由民進黨執政，為我 國憲政史上意義重大的「政黨輪替」。此次政黨輪替的原因甚多， 而國民黨被批評為「黑金政治」，實為主因之一。民進黨執政三年 來，既要避開「金權政治」的危機，又因經濟景氣衰退，不得不力 挽資本家「根留台灣」，更何況民主選舉少不了企業財團之金援， 民進黨政府與親「綠」財團間的政商關係，也是眾所矚目的焦點。 本文探討跨世紀的台灣政商關係，乃基於三個主要的研究目的： 第一、賡續筆者過去對於台灣地區政商關係之研究（劉阿榮，1996 ：1-42），而將最近幾年台灣政黨輪替與跨越新世紀的政商關係， 重新審視。既可檢討過去研究的理論與實證經驗是否合致？又能思 考未來台灣政商發展的可能方向。 第二、台灣地區目前合法登記的政黨，雖然有九十餘個，但一般選 舉得票率超過百分之五門檻的政黨或團體，只有少數幾個，而其中 因意識型態的相近，又被簡化為「泛藍陣營」（如國民黨、親民黨 、新黨）及「泛綠陣營」（如民進黨、台聯等）。公元二○○○年 以前國民黨主政，因而其「政商關係」為眾所熟知，政黨輪替後由 民進黨執政，新的政商關係如何，僅止於一些媒體報導或在野黨的 批評，較缺乏公正客觀的學術分析，因此，本文擬跳脫統/獨、朝/ 野二元對立的思考，根據社會現狀與一般學理進行分析，進而比較 泛藍/泛綠「政商關係」有何異同？ 第三、全球化資本流動在晚近國際政治經濟體系中加速運行，「跨 國經濟勢力得以用轉移生產、營運基地為要脅，逼迫民族國家降低 工資、社會福利及環保成本……」（孫治本，2001：173-174）同一 情形也可用來解釋臺海兩岸的「磁吸效應」，台灣企業在本地工資 、社福、環保成本……不斷上升，而大陸市場廣大、工資低廉，經 濟發展趨勢正攀升，政府經濟政策一方面「戒急用忍」，另一方面 也要提供值得在台投資的「誘因」，而一九九○年代以來的「自由 化」、「民營化」正提供若干企業集團發展的契機，企業集團以其 人脈、家族、政商關係等，形構一種新的政商體制（瞿宛文、洪嘉 瑜，2002：36），甚至民營化被批評為「財團化」、「賤賣國產」 、「為某些財團量身打造白金帝國」[1]。本文研究「政商關係」對 於近年來「民營化」所衍生的「財團化」、「綠化」……等等批評 ，也希望透過學理分析，探討較為合理的解釋。 本文雖承續筆者前一篇論文：「戰後台灣政商關係之演變」，但因 內外時空環境均有極大的改變，因此，除了因襲前篇理論意涵之解 析如：政商關係仍界定為「政府與企業財團的互動過程」（劉阿榮 ，1996：2-3）；政治權力、經濟利益、社會公義的「共通本質」與 「個別邏輯」（同前，頁14-18）；政府、企業財團、社會大眾之互 動關係（同前，頁19-20），基本上仍與前篇採相同的界定與詮釋， 至於分析方法與歷史主軸，自當以本階段的政治經濟現象與變遷歷 程為指涉。本文共分為五節，除第一節引言之外，第二節及第三節 論述一九九○年代以來，國民黨主政時的政商關係，此一時期正逢 威權轉向民主的歷程，舊的政經體系朝民主化、自由化、本土化的 時代環境而變遷，新的政治場域自然形構一種新的政商關係，民進 黨的政治社會基礎本來較偏向中、下階層，未執政之前亦以弱勢群 眾之代言人自居，批判國民黨的「黑金政治」，執政三年來，是否 依然站在農、工及弱勢普羅大眾的立場，還是發展出另一種新的政 商關係？值得探討。第四節為政商關係的比較，探討國民黨/民進黨 執政之政商關係有何異同？第五節為結論及討論。 貳、國民黨威權轉型期的政商關係 一般論述國民黨在台灣的統治，大抵由威權統治，逐漸威權轉型而 朝民主化的方向發展。更細分還有將一九五○至七○年代，蔣中正 領導時期稱為「剛性威權主義」（hard authoritarianism）；一九 七○至八○年代末，蔣經國主政時期稱為「柔性威權主義」（soft authoritarianism）；蔣經國晚年及李登輝繼位之後，進行的威權 轉型被稱為民主化運動（周陽山，1990：145-171；若林正丈，1994 ：44；田弘茂、朱雲漢主編，1997；蕭全政，1999：5-11；柯三吉 ，1999：60-69）有關兩蔣統治時期的台灣政商關係，筆者在前一篇 （1996年）論文已討論過， [2]本篇則以一九八○年代末期以降， 尤其是九○年代國民黨因主流/非主流之爭，新國民黨連線出走另組 「新黨」，李登輝總統領導下之「本土派」勢力躍昇，取代傳統大 陸來台的「黨國大老」，而企業財團與政府的關係則呈現「平等結 盟」的模式。 一九八八至二○○○年國民黨由李登輝主席主政，李先生身兼黨主 席及總統，握有極大的實權，但一九九三年二月，郝柏村辭行政院 長之後，李登輝的權力意志更能貫徹府（總統府）、院（行政院或 五院），一九九六年總統直選，李登輝及連戰以百分之五十二的公 民直選票數，當選為中華民國第九任總統、副總統，權力達到頂峰 。因此有人將國民黨威權轉型期的「金權政治」，歸根於李登輝先 生及其親信（如劉泰英等）的濫權牟利（林嘉信，2001），但持平 而論，李、劉「位居要津」，當然不能說與「金權政治」無關，但 整個國民黨的深層結構，在反對勢力崛起（民進黨一九八六年建黨 ），國民黨「獨占型」政黨，轉變為「競爭型」政黨，為了執政權 的保有，往往必須犧牲整黨的理想與公義形象，和現實的地方派系 或企業財團妥協，因此，所謂「擺平主義」就成為威權轉型期，國 民黨的困難抉擇 [3]，而國民黨大量吸納了仕紳富豪集團，不僅「 黨德」、「黨紀」喪失，更難脫「金權政治」之譏。（王力行，199 4：222-226）吾人探討此一階段國民黨的政商關係，應從整個黨政 結構觀察，不宜針對某一「個人」或某一「集團」的政治權力與經 濟利益去評斷，才能掌握更客觀合理的學術思考。歸納起來，國民 黨威權轉型期的政商關係，可從以下兩方面探討： 一、政治勢力的解構與重構 國民黨在台灣的威權統治固然有其時空環境背景，例如大陸共產的 威脅、內部族群人口比例的不對稱性、既得利益者的把持……，而 在威權控制下，犧牲了政治、社會、環境生態若干的權益，換來較 佳的經濟成長，正如杭廷頓（S. Huntington）和尼爾遜（J. Nelso n）所謂開發中國家經濟發展與政治自由平等的「難以抉擇」（no e asy choice）（Huntington and Nelson，1976）。經歷三、四十年 的統治，人民對於政治場域中的兩種現象最不滿意；第一是「中央 民意代表」長期以來未普遍改選，無法代表大多數台灣地區的民意 ；第二是中央各部會的高層人士甄補，以大陸省籍佔優勢，無以反 映台灣地區本土精英的比例結構。前者常被譏諷為「萬年國會」； 後者涉及「本土化」精英問題。 （一）萬年國會的改選問題：根據一九四七年公佈的「中華民國憲 法」，中央政府機構中具有代表民意的機關有國民大會、立法院、 監察院三者，此三者即通稱為「國會」[4]，這些「國會」之中央民 代，一九四八年在南京選出第一屆國大兩千多人，立委八百餘人， 監委兩百餘人。[5] 在當時可能是各省、市或各縣之精英，年齡尚 未太高。然而，來台四十年後，除了一九六九年十二月根據「動員 戡亂時期自由地區中央公職人員增補選辦法」選出國大十五人、立 委十一人，及一九七二年起，根據「動員戡亂時期自由地區增加中 央民意代表名額選舉辦法」選出之國大、立委……等，這些名額畢 竟占少數，而大陸來台未改選之中央民意代表經歷三、四十年，年 事已高，身體健康與問政能力明顯衰退，因而被譏評為「萬年國會 」（甚或罵為「老賊」）。國民黨威權轉型期必須面對反對黨的批 評與競爭，因此，中央民代的全面改選，實無可迴避之課題。一九 九○年六月二十一日大法官會議作出釋字第二六一號解釋：「中央 民意代表之任期制度為憲法所明訂，第一屆中央民意代表當選就任 後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲 政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲 政之途徑，……為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代 表，除事實上已不能行使職權或經常不能行使職權者，應即查明解 職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權 ，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦 理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。」（ 司法院大法官書記處，1999：217）於是「萬年國會」終告落幕，此 後依民意定期選舉，朝向民主化的方向努力。 本來，中央民代全面改選，對國民黨清除政治包袱，是個絕佳機會 ，正可藉此廓清政治場域中不能反映最新民意，不符合族群人口比 例的民代結構，重新引入新血輪。國民黨固然也甄補了不少「清流 」與「人才」，但同時歷次的選舉中，更不乏「濁流」與「金牛」 進入國民黨的政治體系，「選舉要花錢，當選須還本，更要賺錢以 儲備下次選舉的能量」，於是，選票、鈔票的循環，造成一九九○ 年代以來執政的國民黨最大的困境，也終致兩千年總統大選而淪為 在野黨。此一選票/鈔票循環模式，當然是「政商關係」的重要途徑 之一。 （二）本土化的精英甄補問題：民主政治本來是大眾參與的政治， 但菁英論（elitist theory）者，從實然的層面觀照，大多數政治 社會總是菁英統治，例如巴烈圖（V. Pareto）的「菁英循環論」（ circulation of elites），一群政治菁英將被另一群菁英所取代， 新的菁英逐漸腐化，又將被取代……（Pareto, 1935）；莫斯卡（G . Mosca）的「統治階級論」（the ruling class），有財勢的家 族，在政治甄補中，代代延續（Mosca, 1939），台灣的地方勢力如 嘉義「許家班」（許世賢、張博雅），高雄的「余家班」……乃至 中央層級而被稱為「四公子」（具有良好家世背景，又優秀的下一 代如：連戰、陳履安、錢復、沈君山）均是政治菁英的世代延續。 密爾斯（C.W. Mills）的「權力菁英論」（the power elite）更以 美國為例，將政治、軍事、經濟三方面的菁英權力分為四個類型（M ills，1956：288-292；許嘉猷，1992：81-82）： 1.跨界型（in-between type）：最有權力的人，是權力菁英的核心 人物。他們的權力不限於政治、經濟、軍事三者之一，而是跨二者 ，甚至是三者。 2.居中連絡型（go-between type）：是指居間穿梭於政治、經濟與 軍事三個範疇的人物，例如：大公司的律師、銀行家。 3.考慮在內者（those who count）：當你在親自做決定時，會考慮 到的那些人。雖然這些人實際上並沒有參加你的決策過程，但是你 在做決策時，必須考慮到你的決策對他們可能會有何影響。 4.被拉攏者（those who are to be lobbied）：在做決策時，他們 雖然不必被考慮在內，但最好能加以拉攏，以使決策能夠順利通過 和執行。 根據「政治甄補」（political recruitment）的概念，甄補是將政 治社會不同層次文化的分子或團體，吸納到政治體系中的不同職位 。因此，「甄補是任何政治體系的中心功能，甄補的過程就是價值 及政治影響力分配的一個良好指標。」它包括：（一）菁英的合法 化（二）權力的途徑（三）菁英的代表性（四）甄補與政治變遷等 面向。（葛永光譯，1979：3）對於政治菁英的晉用，在政治體系中 至少履行四種功能：第一、籠絡的功能。第二、適應的功能。第三 、代表的功能。第四、融合的功能。（魏鏞，1980：111-112）這四 種功能在台灣的威權轉型期，如果能將菁英人才甄補，朝向適才適 所，及代表不同族群的意見與利益的反映，是非常有意義有價值的 ，所以一九九○年代台灣的「本土化」具有如上述四種功能的反映 族群代表、融合政治勢力、適應國家提升，乃至籠絡人才，免於投 入「反對陣營」的功能 [6]。本土化政治菁英的甄補，對威權轉型 有正面也有負面的功能，誠如彭諾克（J. R. Pennock）所謂：「政 治菁英對民主原則、程序，及願竭誠支持民主政治之信守承諾，係 穩定民主政治十足必要之條件。」（國民大會憲政研討會編，1980 ：212）當國民黨甄補、吸納的不少地方「金牛級」人物進入國會或 地方政府（省、市議會及縣市首長），則政治菁英甄補已使國民黨 的本質起了變化，所謂「金權政治」或「黑金政治」的污名，就難 以洗刷。 由以上「萬年國會改選」與「本土化菁英甄補」的政治歷程來看， 政商關係往往透過如下模式而結盟： 第一、炒作土地：利用政治經濟特權，影響都市計畫開發及交通建 設，炒作土地，變更地目，獲利數十、數百倍。 第二、特權超貸：利用政商關係，以低價擔保品，透過政治施壓、 關說，向公營、民營行庫超額貸款，並形成呆帳，由國家（全民） 承擔損失。 第三、內線交易：利用政商關係之資訊獨占，在股市之重大政策變 化前，得以先行進出，獲取鉅額利益或減少損失。 第四、特權經營：政商關係良好，得以經營一些特許事業或承攬政 府建設。甚或法律邊緣的行業，如色情、電玩……等，獲利豐厚。 第五、獨占或寡占：自由化、民營化之下的「財團獨占」，此類政 商關係最顯著，表現在開放新設銀行、開放媒體、開放路權……官 股釋出（如三商銀、中鋼、電信、郵政……），成為政商關係良好 的大財團所獨占或寡占。有些為國民黨執政時已進行，有些則為政 黨輪替後持續進行或「綠化」，此類「民營化」成為「財團化」的 政商關係，容後單獨論述。 第六、逃稅或掏空：其他如運用政商關係以避稅，或掏空資產再由 政府或黨營「中投公司」概括承受，而「黨庫又通國庫」。虧損國 庫資財，中飽財團私囊……實不勝枚舉。 所以從一九九○年代國民黨威權轉型期政治勢力的解構與重構來看 ，過去「老代表」或政府官員的政商關係，表現於政府政策的支持 ，或「獎勵投資條例」對產業的獎勵及抵免，效忠及支持黨國體制 者，往往更容易獲得政治經濟資源。而當時公營事業所占比重較高 ，「政商關係」亦可藉由人事安排，對政治效忠者酬庸其位、安插 親信，但企業財團尚不足以抗衡國民黨之威權統治，故筆者於前文 （劉阿榮，1996：26-29）以「不平等互利」模式稱之，而一九九○ 年代政治的解構與重構，新的政治菁英甄補，已使國民黨在和反對 黨競爭時，必須得到企業財團及地方派系的支持，才不會淪為在野 黨。因此才會出現所謂「要錢給錢，要位子給位子」的「擺平主義 」（見本文註三），故筆者稱此階段的政商關係是「平等結盟」模 式。 二、自由化、企業集團化所形成的政商關係 一九八○年代中期以降，俞國華擔任行政院長時代已提出台灣經濟 必須朝向國際化、自由化、制度化的方向發展，以促進產業升級與 國際競爭力。其後歷任行政院長之施政方針大體也以自由化、開放 化為主軸。在野黨及民間團體更抨擊過去國民黨黨營事業及黨國資 本主義的壟斷與剝削（陳師孟等，1991；朱雲鵬等，1992），因此 ，學者認為，戰後台灣經濟發展原以中小企業為主，但一九八○年 代末期開始進行大幅度的自由化，其中很重要的一部份是，「諸多 國內特許市場的開放，尤其是幾個大型現代服務業部門，包括金融 與電信產業。這些重要市場的開放競爭，引起大企業競相投入龐大 的資金，譬如一九九○年代初期的銀行以及近年來固網與第三代行 動通訊執照的競標等，每項參與都牽涉動輒上百億元的投資。」（ 瞿宛文、洪嘉瑜，2002：35） 在這些自由開放的過程中，最顯著的地方有二：（一）是國民黨的 「黨營事業」成為眾所批評的焦點，而且加深了「黑金體制」的污 名化形象。因此，一九九六年「國發會」經濟組結論，要求黨營事 業不得從事壟斷性事業之經營，不得承接公共工程，不得參與政府 採購之招標，不得赴大陸投資（黃煌雄、張清溪、黃世鑫主編，200 0：223）後來政黨輪替，更迫使國民黨「黨產信託」，及欲追討黨 產回歸國庫。（二）是加速「公營事業民營化」。台灣地區的公營 事業（含國營、省營、退輔會營……事業）與民生關係頗為密切， 在經濟波動時期也扮演著物價穩定的政策工具（如油價、電價之調 整）。不過自由化政策之下，一九九○年代政府要求相關公營事業 規劃「民營化」的進程，一九九六年的「國發會」亦作出儘速完成 民營化的決議。因此，吾人可以了解，九○年代的「特許市場開放 」與「民營化」是自由化競爭的重要方式。 耐人尋味的是，市場開放與民營化是走上企業團體的分散化？（更 多企業的競逐，市場結構愈分散）或是企業集團化？形成少數大集 團的壟斷與寡占？ 未完。 --

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