跨世纪的台湾政商关系─一九九○年代迄今* 刘阿荣　撰. 中大社会文化学报 第16期2003年6月 页97－97 摘要 台湾地区的政商关系，近年来引起社会上高度重视。尤其，二○○ ○年第十任总统大选发生的?政党轮替?，一般认为政商关系为重要 因素之一。 本文赓续作者一九九○年代所撰：《战後台湾政商关系之演变》， 而加以延伸更新，具体论述了政党轮替与跨越二十一世纪的重大历 史意义下，台湾的政商关系呈现何种变化？ 一九九○年代末期以降，国民党威权转型过程中，政治势力的解构 与重构，经济自由化与企业集团化，都影响国民党政商关系新结盟 。二○○○年民进党执政後，其政治基础与政治性格，亦建立新的 政商关系网络。本文分别探讨此两政党的政商关系图像，并归纳、 比较其三种共同特徵与四项基本差异，最後提出若干结论与讨论。 关键词：政党轮替、企业集团化、民营化、国民党的政商关系、民 进党的政商关系。 壹、引言 政商关系，长期以来被社会大众所议论，近年来也成为学术界研究 的重要课题之一。由於社会上普遍对政治权力感到神秘与畏惧；另 一方面，人们对於富商巨贾的羡妒，也常检视其财富累积之正当与 否，因而政府与企业的互动关系，常被称为「政商关系」，并隐含 着负面的阴暗，或不正当的「权与钱」结合之污名（苏子琴等，199 4），尤其台湾地区政党竞争激烈，往往指责对手为「黑金政治」（ 与黑道、金钱挂勾）或「金权政治」。事实上，政商关系不全然是 负面的，在政府外交困厄之际，拓展实质外交关系，有赖於民间企 业在国际政经体系的影响力；国内投资不振之时，政府与企业界建 立良好的政商关系，改善投资环境，促使资本家「根留台湾」，增 加就业机会……由此观之，「政商关系」亦有积极正面的意义。（ 刘阿荣，1996：33-34） 台湾地区过去半个多世纪，经济发展取得相当的成果，而政府 与企业财团间的「政商关系」，亦经历不同阶段的变化，笔者曾以 「不平等支配」（中央政府迁台以前）、「不平等互利」（迁台威 权统治期）、「平等结盟」（威权转型期）三个不同模式论述之。 （刘阿荣，1996：1-42）不过，该文撰写於一九九六年，正当台湾 由「威权转型」迈向「民主巩固」的历程，而二○○○年第十届总 统大选，执政半个多世纪的中国国民党败选，由民进党执政，为我 国宪政史上意义重大的「政党轮替」。此次政党轮替的原因甚多， 而国民党被批评为「黑金政治」，实为主因之一。民进党执政三年 来，既要避开「金权政治」的危机，又因经济景气衰退，不得不力 挽资本家「根留台湾」，更何况民主选举少不了企业财团之金援， 民进党政府与亲「绿」财团间的政商关系，也是众所瞩目的焦点。 本文探讨跨世纪的台湾政商关系，乃基於三个主要的研究目的： 第一、赓续笔者过去对於台湾地区政商关系之研究（刘阿荣，1996 ：1-42），而将最近几年台湾政党轮替与跨越新世纪的政商关系， 重新审视。既可检讨过去研究的理论与实证经验是否合致？又能思 考未来台湾政商发展的可能方向。 第二、台湾地区目前合法登记的政党，虽然有九十余个，但一般选 举得票率超过百分之五门槛的政党或团体，只有少数几个，而其中 因意识型态的相近，又被简化为「泛蓝阵营」（如国民党、亲民党 、新党）及「泛绿阵营」（如民进党、台联等）。公元二○○○年 以前国民党主政，因而其「政商关系」为众所熟知，政党轮替後由 民进党执政，新的政商关系如何，仅止於一些媒体报导或在野党的 批评，较缺乏公正客观的学术分析，因此，本文拟跳脱统/独、朝/ 野二元对立的思考，根据社会现状与一般学理进行分析，进而比较 泛蓝/泛绿「政商关系」有何异同？ 第三、全球化资本流动在晚近国际政治经济体系中加速运行，「跨 国经济势力得以用转移生产、营运基地为要胁，逼迫民族国家降低 工资、社会福利及环保成本……」（孙治本，2001：173-174）同一 情形也可用来解释台海两岸的「磁吸效应」，台湾企业在本地工资 、社福、环保成本……不断上升，而大陆市场广大、工资低廉，经 济发展趋势正攀升，政府经济政策一方面「戒急用忍」，另一方面 也要提供值得在台投资的「诱因」，而一九九○年代以来的「自由 化」、「民营化」正提供若干企业集团发展的契机，企业集团以其 人脉、家族、政商关系等，形构一种新的政商体制（瞿宛文、洪嘉 瑜，2002：36），甚至民营化被批评为「财团化」、「贱卖国产」 、「为某些财团量身打造白金帝国」[1]。本文研究「政商关系」对 於近年来「民营化」所衍生的「财团化」、「绿化」……等等批评 ，也希望透过学理分析，探讨较为合理的解释。 本文虽承续笔者前一篇论文：「战後台湾政商关系之演变」，但因 内外时空环境均有极大的改变，因此，除了因袭前篇理论意涵之解 析如：政商关系仍界定为「政府与企业财团的互动过程」（刘阿荣 ，1996：2-3）；政治权力、经济利益、社会公义的「共通本质」与 「个别逻辑」（同前，页14-18）；政府、企业财团、社会大众之互 动关系（同前，页19-20），基本上仍与前篇采相同的界定与诠释， 至於分析方法与历史主轴，自当以本阶段的政治经济现象与变迁历 程为指涉。本文共分为五节，除第一节引言之外，第二节及第三节 论述一九九○年代以来，国民党主政时的政商关系，此一时期正逢 威权转向民主的历程，旧的政经体系朝民主化、自由化、本土化的 时代环境而变迁，新的政治场域自然形构一种新的政商关系，民进 党的政治社会基础本来较偏向中、下阶层，未执政之前亦以弱势群 众之代言人自居，批判国民党的「黑金政治」，执政三年来，是否 依然站在农、工及弱势普罗大众的立场，还是发展出另一种新的政 商关系？值得探讨。第四节为政商关系的比较，探讨国民党/民进党 执政之政商关系有何异同？第五节为结论及讨论。 贰、国民党威权转型期的政商关系 一般论述国民党在台湾的统治，大抵由威权统治，逐渐威权转型而 朝民主化的方向发展。更细分还有将一九五○至七○年代，蒋中正 领导时期称为「刚性威权主义」（hard authoritarianism）；一九 七○至八○年代末，蒋经国主政时期称为「柔性威权主义」（soft authoritarianism）；蒋经国晚年及李登辉继位之後，进行的威权 转型被称为民主化运动（周阳山，1990：145-171；若林正丈，1994 ：44；田弘茂、朱云汉主编，1997；萧全政，1999：5-11；柯三吉 ，1999：60-69）有关两蒋统治时期的台湾政商关系，笔者在前一篇 （1996年）论文已讨论过， [2]本篇则以一九八○年代末期以降， 尤其是九○年代国民党因主流/非主流之争，新国民党连线出走另组 「新党」，李登辉总统领导下之「本土派」势力跃昇，取代传统大 陆来台的「党国大老」，而企业财团与政府的关系则呈现「平等结 盟」的模式。 一九八八至二○○○年国民党由李登辉主席主政，李先生身兼党主 席及总统，握有极大的实权，但一九九三年二月，郝柏村辞行政院 长之後，李登辉的权力意志更能贯彻府（总统府）、院（行政院或 五院），一九九六年总统直选，李登辉及连战以百分之五十二的公 民直选票数，当选为中华民国第九任总统、副总统，权力达到顶峰 。因此有人将国民党威权转型期的「金权政治」，归根於李登辉先 生及其亲信（如刘泰英等）的滥权牟利（林嘉信，2001），但持平 而论，李、刘「位居要津」，当然不能说与「金权政治」无关，但 整个国民党的深层结构，在反对势力崛起（民进党一九八六年建党 ），国民党「独占型」政党，转变为「竞争型」政党，为了执政权 的保有，往往必须牺牲整党的理想与公义形象，和现实的地方派系 或企业财团妥协，因此，所谓「摆平主义」就成为威权转型期，国 民党的困难抉择 [3]，而国民党大量吸纳了仕绅富豪集团，不仅「 党德」、「党纪」丧失，更难脱「金权政治」之讥。（王力行，199 4：222-226）吾人探讨此一阶段国民党的政商关系，应从整个党政 结构观察，不宜针对某一「个人」或某一「集团」的政治权力与经 济利益去评断，才能掌握更客观合理的学术思考。归纳起来，国民 党威权转型期的政商关系，可从以下两方面探讨： 一、政治势力的解构与重构 国民党在台湾的威权统治固然有其时空环境背景，例如大陆共产的 威胁、内部族群人口比例的不对称性、既得利益者的把持……，而 在威权控制下，牺牲了政治、社会、环境生态若干的权益，换来较 佳的经济成长，正如杭廷顿（S. Huntington）和尼尔逊（J. Nelso n）所谓开发中国家经济发展与政治自由平等的「难以抉择」（no e asy choice）（Huntington and Nelson，1976）。经历三、四十年 的统治，人民对於政治场域中的两种现象最不满意；第一是「中央 民意代表」长期以来未普遍改选，无法代表大多数台湾地区的民意 ；第二是中央各部会的高层人士甄补，以大陆省籍占优势，无以反 映台湾地区本土精英的比例结构。前者常被讥讽为「万年国会」； 後者涉及「本土化」精英问题。 （一）万年国会的改选问题：根据一九四七年公布的「中华民国宪 法」，中央政府机构中具有代表民意的机关有国民大会、立法院、 监察院三者，此三者即通称为「国会」[4]，这些「国会」之中央民 代，一九四八年在南京选出第一届国大两千多人，立委八百余人， 监委两百余人。[5] 在当时可能是各省、市或各县之精英，年龄尚 未太高。然而，来台四十年後，除了一九六九年十二月根据「动员 戡乱时期自由地区中央公职人员增补选办法」选出国大十五人、立 委十一人，及一九七二年起，根据「动员戡乱时期自由地区增加中 央民意代表名额选举办法」选出之国大、立委……等，这些名额毕 竟占少数，而大陆来台未改选之中央民意代表经历三、四十年，年 事已高，身体健康与问政能力明显衰退，因而被讥评为「万年国会 」（甚或骂为「老贼」）。国民党威权转型期必须面对反对党的批 评与竞争，因此，中央民代的全面改选，实无可回避之课题。一九 九○年六月二十一日大法官会议作出释字第二六一号解释：「中央 民意代表之任期制度为宪法所明订，第一届中央民意代表当选就任 後，国家遭遇重大变故，因未能改选而继续行使职权，乃为维系宪 政体制所必要。惟民意代表之定期改选，为反映民意，贯彻民主宪 政之途径，……为适应当前情势，第一届未定期改选之中央民意代 表，除事实上已不能行使职权或经常不能行使职权者，应即查明解 职外，其余应於中华民国八十年十二月三十一日以前终止行使职权 ，并由中央政府依宪法之精神、本解释之意旨及有关法规，适时办 理全国性之次届中央民意代表选举，以确保宪政体制之运作。」（ 司法院大法官书记处，1999：217）於是「万年国会」终告落幕，此 後依民意定期选举，朝向民主化的方向努力。 本来，中央民代全面改选，对国民党清除政治包袱，是个绝佳机会 ，正可藉此廓清政治场域中不能反映最新民意，不符合族群人口比 例的民代结构，重新引入新血轮。国民党固然也甄补了不少「清流 」与「人才」，但同时历次的选举中，更不乏「浊流」与「金牛」 进入国民党的政治体系，「选举要花钱，当选须还本，更要赚钱以 储备下次选举的能量」，於是，选票、钞票的循环，造成一九九○ 年代以来执政的国民党最大的困境，也终致两千年总统大选而沦为 在野党。此一选票/钞票循环模式，当然是「政商关系」的重要途径 之一。 （二）本土化的精英甄补问题：民主政治本来是大众参与的政治， 但菁英论（elitist theory）者，从实然的层面观照，大多数政治 社会总是菁英统治，例如巴烈图（V. Pareto）的「菁英循环论」（ circulation of elites），一群政治菁英将被另一群菁英所取代， 新的菁英逐渐腐化，又将被取代……（Pareto, 1935）；莫斯卡（G . Mosca）的「统治阶级论」（the ruling class），有财势的家 族，在政治甄补中，代代延续（Mosca, 1939），台湾的地方势力如 嘉义「许家班」（许世贤、张博雅），高雄的「余家班」……乃至 中央层级而被称为「四公子」（具有良好家世背景，又优秀的下一 代如：连战、陈履安、钱复、沈君山）均是政治菁英的世代延续。 密尔斯（C.W. Mills）的「权力菁英论」（the power elite）更以 美国为例，将政治、军事、经济三方面的菁英权力分为四个类型（M ills，1956：288-292；许嘉猷，1992：81-82）： 1.跨界型（in-between type）：最有权力的人，是权力菁英的核心 人物。他们的权力不限於政治、经济、军事三者之一，而是跨二者 ，甚至是三者。 2.居中连络型（go-between type）：是指居间穿梭於政治、经济与 军事三个范畴的人物，例如：大公司的律师、银行家。 3.考虑在内者（those who count）：当你在亲自做决定时，会考虑 到的那些人。虽然这些人实际上并没有参加你的决策过程，但是你 在做决策时，必须考虑到你的决策对他们可能会有何影响。 4.被拉拢者（those who are to be lobbied）：在做决策时，他们 虽然不必被考虑在内，但最好能加以拉拢，以使决策能够顺利通过 和执行。 根据「政治甄补」（political recruitment）的概念，甄补是将政 治社会不同层次文化的分子或团体，吸纳到政治体系中的不同职位 。因此，「甄补是任何政治体系的中心功能，甄补的过程就是价值 及政治影响力分配的一个良好指标。」它包括：（一）菁英的合法 化（二）权力的途径（三）菁英的代表性（四）甄补与政治变迁等 面向。（葛永光译，1979：3）对於政治菁英的晋用，在政治体系中 至少履行四种功能：第一、笼络的功能。第二、适应的功能。第三 、代表的功能。第四、融合的功能。（魏镛，1980：111-112）这四 种功能在台湾的威权转型期，如果能将菁英人才甄补，朝向适才适 所，及代表不同族群的意见与利益的反映，是非常有意义有价值的 ，所以一九九○年代台湾的「本土化」具有如上述四种功能的反映 族群代表、融合政治势力、适应国家提升，乃至笼络人才，免於投 入「反对阵营」的功能 [6]。本土化政治菁英的甄补，对威权转型 有正面也有负面的功能，诚如彭诺克（J. R. Pennock）所谓：「政 治菁英对民主原则、程序，及愿竭诚支持民主政治之信守承诺，系 稳定民主政治十足必要之条件。」（国民大会宪政研讨会编，1980 ：212）当国民党甄补、吸纳的不少地方「金牛级」人物进入国会或 地方政府（省、市议会及县市首长），则政治菁英甄补已使国民党 的本质起了变化，所谓「金权政治」或「黑金政治」的污名，就难 以洗刷。 由以上「万年国会改选」与「本土化菁英甄补」的政治历程来看， 政商关系往往透过如下模式而结盟： 第一、炒作土地：利用政治经济特权，影响都市计画开发及交通建 设，炒作土地，变更地目，获利数十、数百倍。 第二、特权超贷：利用政商关系，以低价担保品，透过政治施压、 关说，向公营、民营行库超额贷款，并形成呆帐，由国家（全民） 承担损失。 第三、内线交易：利用政商关系之资讯独占，在股市之重大政策变 化前，得以先行进出，获取钜额利益或减少损失。 第四、特权经营：政商关系良好，得以经营一些特许事业或承揽政 府建设。甚或法律边缘的行业，如色情、电玩……等，获利丰厚。 第五、独占或寡占：自由化、民营化之下的「财团独占」，此类政 商关系最显着，表现在开放新设银行、开放媒体、开放路权……官 股释出（如三商银、中钢、电信、邮政……），成为政商关系良好 的大财团所独占或寡占。有些为国民党执政时已进行，有些则为政 党轮替後持续进行或「绿化」，此类「民营化」成为「财团化」的 政商关系，容後单独论述。 第六、逃税或掏空：其他如运用政商关系以避税，或掏空资产再由 政府或党营「中投公司」概括承受，而「党库又通国库」。亏损国 库资财，中饱财团私囊……实不胜枚举。 所以从一九九○年代国民党威权转型期政治势力的解构与重构来看 ，过去「老代表」或政府官员的政商关系，表现於政府政策的支持 ，或「奖励投资条例」对产业的奖励及抵免，效忠及支持党国体制 者，往往更容易获得政治经济资源。而当时公营事业所占比重较高 ，「政商关系」亦可藉由人事安排，对政治效忠者酬庸其位、安插 亲信，但企业财团尚不足以抗衡国民党之威权统治，故笔者於前文 （刘阿荣，1996：26-29）以「不平等互利」模式称之，而一九九○ 年代政治的解构与重构，新的政治菁英甄补，已使国民党在和反对 党竞争时，必须得到企业财团及地方派系的支持，才不会沦为在野 党。因此才会出现所谓「要钱给钱，要位子给位子」的「摆平主义 」（见本文注三），故笔者称此阶段的政商关系是「平等结盟」模 式。 二、自由化、企业集团化所形成的政商关系 一九八○年代中期以降，俞国华担任行政院长时代已提出台湾经济 必须朝向国际化、自由化、制度化的方向发展，以促进产业升级与 国际竞争力。其後历任行政院长之施政方针大体也以自由化、开放 化为主轴。在野党及民间团体更抨击过去国民党党营事业及党国资 本主义的垄断与剥削（陈师孟等，1991；朱云鹏等，1992），因此 ，学者认为，战後台湾经济发展原以中小企业为主，但一九八○年 代末期开始进行大幅度的自由化，其中很重要的一部份是，「诸多 国内特许市场的开放，尤其是几个大型现代服务业部门，包括金融 与电信产业。这些重要市场的开放竞争，引起大企业竞相投入庞大 的资金，譬如一九九○年代初期的银行以及近年来固网与第三代行 动通讯执照的竞标等，每项参与都牵涉动辄上百亿元的投资。」（ 瞿宛文、洪嘉瑜，2002：35） 在这些自由开放的过程中，最显着的地方有二：（一）是国民党的 「党营事业」成为众所批评的焦点，而且加深了「黑金体制」的污 名化形象。因此，一九九六年「国发会」经济组结论，要求党营事 业不得从事垄断性事业之经营，不得承接公共工程，不得参与政府 采购之招标，不得赴大陆投资（黄煌雄、张清溪、黄世鑫主编，200 0：223）後来政党轮替，更迫使国民党「党产信托」，及欲追讨党 产回归国库。（二）是加速「公营事业民营化」。台湾地区的公营 事业（含国营、省营、退辅会营……事业）与民生关系颇为密切， 在经济波动时期也扮演着物价稳定的政策工具（如油价、电价之调 整）。不过自由化政策之下，一九九○年代政府要求相关公营事业 规划「民营化」的进程，一九九六年的「国发会」亦作出尽速完成 民营化的决议。因此，吾人可以了解，九○年代的「特许市场开放 」与「民营化」是自由化竞争的重要方式。 耐人寻味的是，市场开放与民营化是走上企业团体的分散化？（更 多企业的竞逐，市场结构愈分散）或是企业集团化？形成少数大集 团的垄断与寡占？ 未完。 --

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