內政(研)092-010號 中華民國九十二年六月十日 June 10, 2003 台灣首度政黨輪替對政治發展的影響 內政組高級助理研究員 桂宏誠 壹、前 言 台灣在西元二OOO年總統大選的結果，首度發生了西方民主國家所謂 「政黨輪替」的結果，這在台灣的政治發展史上，可謂是畫時代的里 程碑。如果從西方民主政治中政黨輪替的功能來看，人民無非因為政 黨輪替的實現，而能使他們的利益與意見更能落實成為一項符合公共 利益的政府產出。 然而，由於台灣是首度的政黨輪替，這個事實對於台灣的政治發展來 說，必定是個具有深遠意義的政治變遷。但也由於台灣的民主化經驗 ，是在不同於西方國家環境背景下所進行，故而政黨輪替發生後以迄 現今這一段不算長的時間裡，有關政治運作的實際現象與其結果，乃 成為觀察台灣未來政治發展軌跡的重要素材。 有鑑於此，本文的主要方向，是從民主鞏固的角度為主要基準，以政 黨輪替後至今的政治實際現象，選擇性地就政黨輪替後所產生對民主 政治有所損抑之現象，進行批判性的整理。這樣的內容方向，並不意 味本文認為政黨輪替具有許多負面功能，而是強調政黨輪替並不代表 台灣的民主鞏固即已完成。同時，藉由這樣的討論過程，希望能夠找 出台灣政治民主化發展過程中，真正的關鍵性問題與困境所在。 貳、政黨輪替與政治發展涵義概述 一、政黨輪替 政黨輪替的意義，較為精確的來說，原應指在內閣制國家中，在每次 決定政權歸屬的國會選舉後，經常由兩個最主要的政黨交替取得執政 權，並久而久之形成了穩定的兩黨制之政黨體制(political system) ，因而在這兩黨制的政黨體系下，產生「一黨在朝」而另「一黨在野 」的現象[1]。 相較於也是兩黨制的美國政黨體系而言，是由主要的兩大黨才有機會 在總統與國會議員的選舉中，分別獲勝或是得到過半數之多數地位， 而同為屬於兩黨制的政黨體系。但嚴格而言，所謂「政黨輪替」與「 交替執政」如為同一意義，則由於美國三權分之立憲政體制下，一項 政策的獲得實現，勢必是由國會與總統共同決策的結果，而總統與國 會多數又不必然屬相同政黨，因而並不容易區分「執政黨」和「在野 黨」。既然「執政黨」與「在野黨」的概念無法精確地適用在美國三 權分立的憲政體制，則「交替執政」與「政黨輪替」便亦無從附麗。 然而，若從一般看法將掌「行政權」視為「執政」，不考慮國會掌有 使政策合法化為法律，而在實際上為政策決定者或政策決定之法定參 與者的角色，英國的國會多數黨因同時取得組成內閣之權而為執政黨 自無疑義。就美國情形來說，則係在總統大選中獲勝的政黨，即使該 黨在國會中為少數黨，亦不影響稱其為「執政黨」。在如此界定「執 政黨」的概念下，則是以行政權歸屬於何黨為執政黨概念的基準，因 而「政黨輪替」及「交替執政」自亦是以行政權在每次和平地選舉後 ，經常只有兩個主要政黨始有取得該權力之機會的情形。 由於我國在憲政實際運作上，長期以來便是傾向總統制，且在一般人 的認知上，也是將行政權為何黨掌有，視為「在野黨」與「執政黨」 的區分，故以上述簡單的幾項概念之釐清，應有助於探討我國首度發 生「政黨輪替」後所產生的政治變遷。同時，先對「在野黨」與「執 政黨」的概念作一廓清，亦能夠凸顯我國憲政運作上面臨的爭議所在 ，以預先鋪陳從憲政運作的角度，來談政黨輪替對政治發展的影響。 二、政治發展 「政治發展」的研究，大約始自一九六O年代，若從研究途徑(resear ch approach)來看，大致上可分為三種類型來進行[2]。第一種是受 到帕深思(Talcott Parsons)所提倡之結構功能派的影響為最大，同 時也有受到伊斯頓(David Easton)之系統論的影響成分在內。而受結 構功能論與系統論影響之政治發展研究，大多認為政治發展應從開發 中社會受外在環境，尤其是西方世界之衝擊而引發內在危機與救亡圖 存下，所做的種種努力與調適來剖析與了解。由於政治系統必需處理 嶄新的事務，亦即履行嶄新的功能，它必須改變以期具有此種能力， 故此種改變遂成為政治發展的內涵。第二種則是受到現代化理論的影 響，試圖把政治發展看作現代化的一個層面，與其他諸如都市化與工 業化等層面是相互聯結的，而認為探討政治發展就是探討現代化社會 中政治的變遷。第三種是以比較歷史學的研究法來研究政治發展，通 常此種研究較不重視理論，而是以嚴謹的蒐集與剖析不同的發展中社 會之資料來加以比較。 白魯洵(Lucian Pye)對於政治發展的概念，曾分析了一九六O年代中 葉以前們著作中出現的十種定義，這些界說也顯示了學者們心目中對 政治發展此一概念的意涵，大體上為：建立民族國家、實行民主政治 、確定法治與有效率的行政官僚體制、獲致政治穩定與秩序、完成政 治動員以達強國富民、為經濟發展提供政治條件及、實踐西方式的政 治等[3]。然而，政治發展概念或研究途徑之發韌，乃是因應二次世 界大戰後，歐美列強在亞非兩洲的殖民地紛紛獨立而成為新興國家， 這些國家與共同被統稱為第「三世界國家」或「開發中國家」之大多 數拉原已獨立的拉丁美洲國家，由於處境相似並具有許多共同的特徵 ，因而成為西方學者以西方的民主政治為典範，所進研究的一個主題 與對象。 主要且影響至今的政治發展理論，是附屬於現代化理論下的一個面向 ，然從一九七O年代到一九九O年代初期，政治發展理論中的「美國模 式」(即現代化理論)，即受到了批判理論的嚴肅挑戰，從而產生了許 多另類的研究途徑，如依賴理論、世界體系理論、統合主義(corpora tism)、官僚威權主義(bureaucratic-authoritarianism)、國家與社 會的關係(state-scoiety relations)及政治經濟學(Political econ omy)等研究途徑，都反映出對現代化理論的不滿與補充[4]。 由於民主化理論純屬政治發展理論，也是研究政治發展者必需熟悉者 [5]。而一九七四年葡萄牙政變所展開的全球第三波民主化浪潮，至 一九九O年代中，全球已有過半數國家建立民主政體，因而引起了關 於民主轉型(democratic transition)課題的討論。而台灣亦屬第三 波民主化潮流中的國家，故關於首次發生的政黨輪替在未來政治發展 中具有何種意義與功能，則尚需從諸如民主轉型、民主化進程及民主 鞏固(democratic consolidation)等層面，作更進一步的理解與預測 。 參、從威權轉型至民主的政治發展軌跡 台灣政治民主化發展的歷程，固然在中國國民黨播遷來台後實行威權 統治下，迭受自由民主人士的批評與衝撞，但畢竟這是在面對中共政 權武力威脅下的不得已選擇。然而，不可否認地是，在國民黨一黨獨 大的威權統治時代裡，台灣人民胼手胝足地奮鬥，不僅使台灣得以在 一九七○年代以後經濟起飛，並且還創造出舉世公認的經濟奇蹟。而 台灣經濟發展的成就，正奠定了國民黨在一九八○年代後期，力行由 上而下式的民主化轉型的基礎。 一般來說，從威權體制轉型為民主政治的民主化的過程，可分為自由 化、民主化及制度化參個進程[6]。民主化過程的首一步驟，便是自 由化，這是因為威權體制往往依賴對人民的政治權利有所限制而獲得 維持，諸如對言論自由與集會結社等政治權利的限制。為進行民主化 改革，則必需先對這些限制予以解除，讓人民或反對運動者有充分的 自由得以參與政治，並進而在選舉中獲得政治職位來推動政治體制之 民主化改革。 因此，從蔣故總統 經國先生晚年起，宣布解除戒嚴、黨禁與報禁等 的重大政策轉變，即意謂台灣政治自由化的一大邁進，以及政治民主 化的改革歷程正式拉開序幕。緊接著，從中央民意代表的全面改選， 到直轄市長與台灣省長的直接民選，乃至於一九九六年總統的直接民 選，在形式上象徵著台灣政治民主化過程中的最後儀式業已完成。大 體而言，台灣的民主轉型是以相對較低的成本在進行，它快速的民主 發展並未導致明顯的經濟衰退、社會的不安或是嚴重的政治紛擾[7] 。而二○○○年三月第二屆民選總統的選舉結果，更首度產生了西方 民主政治中政黨輪替的現象，而被人們視為是台灣政治民主化過程中 ，在民主實質意涵上的一個劃時代里程碑。 然而，一個民主化改革初告發生的社會，首度的政黨輪替未必即能帶 來正面的功能。一個基本的理由是，剛剛下台的原來掌權者，往往並 不甘心於完全喪失權力，而新掌權者為了防止原來掌權者捲土重來， 也會採取一些扭曲民主精神的措施，使得民主體制必需的建制，諸如 政黨政治、國會制度、甚至憲政體制等，除了仍然相當粗糙外，還可 能因而更加遭受到侵蝕。這個現象，在台灣首度的政黨輪替後，似乎 可從國民黨若干高層人士以「人才應為國家所用，而非政黨之私」的 理由投靠新掌權者，新掌權者為了削弱原在位者之基層實力而主張立 法委員減半，以及從「全民政府」到「少數政府」的內閣組成等方面 ，看到了在政黨政治、國會制度及憲政體制等建立民主體制之「制度 化」方面，正遭受到了可能的侵蝕。 然而，倘若民主化改革未能以制度化來終結，則對經歷民主化的社會 可能產生以下幾項後果[8]：一是民主化雖然並未完全失敗，但其建 立的是弱質的民主，也即是一個程序上民主的體制，但不能產生良好 的政策或提供有力的政治領導，以致人民的福利受損，一旦發生嚴重 的危機，則社會的反民主勢力就會出現。二是民主化未能順利進行， 社會亂象叢生，長期之政治不穩定與經濟衰落，導致人民對民主失望 而獨裁體制復辟。三是弱質民主體制繼續存在，由於社會未遭體制復 辟。三是弱質民主體制繼續存在，由於社會未遭受重大危機或特別的 幸運，使民主體制不致被推翻，但在弱質民主下，人民的福利未見增 進。 台灣首度發生的政黨輪替，理論上應該對於威權體制的徹底解體具有 積極的功能。同時，從政黨體制的角度而論，則為打破了國民黨長期 一黨獨大之一黨優勢的政黨體制，使得政黨影響政治過程的競爭，是 在於取得總統職位或是參與政府之組成，而更加穩固了競爭性的政黨 體系[9]。因此，當形成愈具有競爭性的政黨體制，即意謂政權易手 的可能愈大，在此情形下，任何掌權者在位時因為擔心在下一次的選 舉中遭到替換，是故，原則上將更能夠回應人民的需求，使政黨匯集 民意與利益的功能較容易發揮。 但值得注意的是，對於追求民主化的政治發展而言，所應關注的是首 度政黨輪替的結果，在哪些方面卻反而出現不足或反其道而行的現象 ？畢竟，台灣首度發生的政黨輪替，存在著太多的「意外」，而這個 「意外」之所以成為真實，卻又與民主化過程中不斷的修憲，使得在 「制度上」產生由總統「少數執政」的機率相當大不無關係。而此一 「制度性」不符民主政治運作原則的可能性，則對台灣政治民主化的 發展而言，註定了還要花費更多的政治成本，始能走向成熟與鞏固。 肆、首度政黨輪替影響台灣政治發展之分析架構 二○○○年政黨輪替後，形式上的政治民主化業已建立，而實質上的 政治民主化，也因首度的政黨輪替而開啟了契機。但是，民主政治乃 是不進則退的，接下來，要如何深化與鞏固得來不易的民主政治？便 是我們必須注意與關切的課題。Juan J. Linz及Alfred Stepan兩位 學者的看法認為，新興民主國家之民主鞏固(democratic consolidat ion)與否，涉及了下列三個層次問題[10]：（一）行為的層次： 沒有具有重要性之全國的、社會的、經濟的、政治的或制度的行動者 投入可觀的資源，以試圖藉建立非民主政權或分離主義運動來實現其 目標。（二）態度的層次：強烈的多數民意，即使在重大經濟問題出 現，或對現任政府領導者積怨甚深，但仍然堅信民主的程序與制度， 是治理群體生活的最適當方式。相對的，支持反體制的力量乃相當弱 小。（三）憲政的層次：政府或非政府的力量，都服從或已習慣由新 的民主過程所建構之明確法律、程序及制度而形成的解決衝突之架構 。 從上述三項「民主鞏固」關涉的要件來看，政黨輪替後的台灣似乎存 在著尚待努力與需要克服之困境。這也就是說，政黨輪替絕非意味政 治民主化的的功業已經完成，因為從威權政體轉型民主政體後，並非 就不可能再發生民主倒退的現象。然而，現代化理論之所以受到修正 或補充，原因就在於對「發展」基本上所持的是演化論的觀點，相信 現代型社會只有「一個源頭」，並且相信使西歐變成「現代」的「理 性化」的發展過程具有普世性意義，更相信這種發展過程不是隨意的 ，而必然是有「方向性」(directional)的[11]。換言之，現代化理 論認為政治發展必是直線性演進，而且必將走向西方自由主義式民主 政治之「現代化」的民主政治發展。但是，第二次世界大戰後，在拉 丁美洲及其他第三世界的新興民主國家，政治民主化的發展結果，卻 在一九六○至一九七○年代間，又曾走回了威權體制的老路，因而對 於現代化理論的政治發展，產生了必需修正或補充的發展。 拉丁美洲國家的經驗證實，在民主和威權體制間，還可能出現一種週 期性的擺盪局面。亦即是從威權轉型為民主後，又從民主倒退回威權 體制的情形。從這些新興民主國家的經驗來看，即使發生了和平的政 黨輪替之結果，但民主政治的發展軌跡，卻不必然是直線式的而只會 一直向前邁進，政治發展除了會產生停滯情形之外，還可能發生逆轉 與倒退的現象。 台灣歷經了民主轉型過程，而在首次政黨輪替發生後，達到了轉型是 否成功的真正關鍵時刻。因此，政黨輪替對台灣未來的政治發展而言 ，接下來所面臨的將是民主是否鞏固的問題。關於政黨輪替後台灣面 臨的民主鞏固問題，可簡單化約成下列三項判別標準：（一）如何使 絕大多數的人民深信民主價值，甚至於在面對政治、社會與經濟等重 大危機時，仍然能夠堅信唯有民主的制度與程序，才是處理與解決公 共事務的最好方式？（二）如何讓所有的力量（尤其是政府）都願意 遵從與服膺我們所已建立的憲政體制，並接受這個基本的政治遊戲規 則，從而使這個解決一切衝突的制度化架構得可長可久？（三）如何 使所有重要的或全國性的政治與制度之行動者，沒有意願另創以非民 主政權或分離主義運動來實現其目標？ 在上述的問題上，無可卸責地，政府的角色與作為，將仍然是形成人 們對於民主價值觀感與信念，也是民主政治的發展究竟趨向民主鞏固 ，抑或是正走向倒退的決定性因素。接下來，我們根據最近的一份調 查研究資料，對政黨輪替後的政治發展，提出已有民主倒退跡象的警 訊，然後再就這些研究調查結果背後所代表的意涵，提出可能的觀察 結果與分析。 伍、政黨輪替後民主衰退的若干警訊 根據朱雲漢教授的一篇文章指出[12]，台大政治系胡佛教授的一項研 究調查結果顯示，比較一九九九年年中與二○○一年年中的調查，對 於同意「無論怎樣，民主體制總是比其他政府體制來得好」這種意見 ，從政權輪替前的百分之五十四之受訪者同意，下降至政黨輪替後僅 有百分之四十三的受訪者仍然同意這種看法。在另一個對於「民主在 我國實施的情形」表示滿意與否的問題上，一九九九年有百分之五十 九的受訪者表示滿意，但到了政權輪替後的二○○一年，仍然表示滿 意的則下降至百分之四十六。 此外，上述兩項指標在與國際間的比較上，台灣的情形也不算擁有良 好的成就。以二○○一年為例，在「民主優越性」的信念指標上，台 灣、南韓、菲律賓及泰國這四個東亞典型的新興民主國家中，我們是 敬陪末座。與拉丁美洲十七個國家相比，台灣民眾對民主體制優越性 的信心，只比七個國家高，而這七個國家中的六個，則是中南美洲非 常貧窮落後的國家。而在「民主運作滿意程度」指標上，台灣與南韓 、菲律賓相當，比三分之二拉丁美洲國家要高，但仍明顯低於大多數 的南歐、東歐與非洲新興民主國家。 顯然地，在短短的兩年內，使台灣民眾對於民主實施的滿意度大幅下 滑，以及民主制度優越性之信念產生明顯動搖跡象的原因，公元二○ ○○年政權輪替後的新變局，應該是個重要的關鍵因素。然而，我們 似乎尚沈浸於政黨輪替的成就之中，誤認為至此已完成台灣的政治民 主化歷程，因而逐漸鬆懈了對民主政治發展的關懷與追求，並導致人 們對於民主的運作及其價值，已經產生的鬆動現象。 杭廷頓(Samuel P. Huntington)曾指出，政治發展與政治現代化不能 劃上等號，因為政治現代化所帶來的政治動員與政治參與，如果沒有 進一步的政治制度化(institutionalization)之配合，則可能導致的 是政治無法安定，更甚而走向「政治衰退」(political decay)；因 而，政治安定的價值，應該是高於民主化之上的[13]。有鑑於此，以 下將對政黨輪替後所已顯現的民主衰退跡象，以及這些現象形成的原 因，嘗試分從幾個面向予以說明與檢討。 一、缺乏民主正當性的「少數政府」 杭廷頓前述「政治安定的價值，應該是高於民主化」的這句話，或許 可從前述的調查資料中，顯示了人民對民主運作的價值信念與滿意程 度愈來愈低之結果，得到了相當程度的印證。因為，在首度政黨輪替 後，讓人民感受到的是政治不安定，於是對於政黨輪替所標榜的民主 成就，開始產生了對於民主體制本身之信心動搖。 二○○○總統大選後，我國首次面臨總統與立法院多數黨分屬不同黨 派的狀況。這是中華民國行憲以來最特殊的憲政經驗，也考驗陳總統 如何運用智慧來任命行政院長，並進而籌組具有民主正當性的政府。 然而，首度的政黨輪替，陳總統是以百分之三十九的支持率當選，一 位「少數總統」面對所屬政黨在立法院亦為少數黨，即使聲稱組成「 全民政府」，但所面臨的政治運作環境，卻與後來的「少數政府」相 同，都陷入了民主正當性不足的困境。在此情形下，由於我國憲政實 施過程中，立法院與其他國家國會相比，權力與地位實際上並無法與 行政權相抗衡。加上政黨輪替後，是由主張我國憲政體制為「傾向總 統制的雙首長制」之「少數總統」，獨攬行政院之組閣權而組成「少 數政府」，當面對「朝小野大」的弔詭局面時，除了給予人民的是「 總統專權」、「國會亂象」與「政府無能」等現象外，政局頻頻地陷 入朝野對峙僵局的事實，自然讓人感受到的政治的不安定，並進而對 於民主體制的信賴發生疑問。 二、專擅獨斷的行政部門 杭廷頓在一篇文章中，提到了第三波民主化浪潮中，仍存在著三個令 人憂慮的趨勢，分別是族群對立激化的問題、反民主勢力班師回朝的 問題及行政部門擅權問題，並將行政部門擅權視為最為嚴重的問題[1 4]。這三個問題中，反民主班師回朝的問題主要是指東歐、中歐及前 蘇聯共黨或共黨人士的「紅朝復辟」(red return)，而與我國情形無 關外，其他二者皆足為我國之殷鑑，此處則先談行政部門擅權的問題 。 我們應該還記憶猶新，民進黨政府上台後，隨即對立法院已經議決通 過的核四預算案，斷然而片面地拒絕繼續執行。這一專斷的決定，不 僅讓朝野更加缺乏互信，也造成外資投入的怯步，而可視為近些年台 灣經濟動盪與衰退的開始。同時，由於行政部門不願從立法院內部尋 求解決核四爭議的機會，也不願意進行政黨間的協商或溝通，而將核 四問題視為「零和遊戲」(zero-sum game)。甚至於，在總統為顧及 黨內派系壓力與該黨向來既定的反核政策主張下，即使唐飛前院長提 出了「建核四，停核一、核二」的折衷方案，卻仍遭到層峰的悍然的 否決，最終導致政局的動盪及唐飛院長的託病辭職。 杭廷頓所觀察到的是，在許多採用總統制或半總統的國家，民選的行 政首長傾向於將整個權力集中在自己身上，並監督立法部門的監督與 制衡。這個現象，就如同Guillermo O’Donnell研究指出，許多拉丁 美洲國家行政官員之作為，係將選舉視為代表了無庸置疑的委託統治 權之正當性基礎，使他們把立法機關、司法機關或其他機制視為達成 政治目標的絆腳石，並認為他們基於「委任式民主」(delegative de mocracy)而可以他們看來適宜的方式來統治國家[15]。 「核四停建」這個案例凸顯行政權機關在政黨輪替後，除了依然刻意 矮化全國最高民意機關的地位外，更顯露了以「委任式民主」觀念來 統治國家的態度。然而，對一般民眾而言，他們未必熟悉民主體制應 該如何運作，但當他們直接感受到經濟重大損失對生活所帶來的衝擊 時，對於民主體制優越性的信念，就可能產生了動搖。 三、薄弱的憲政民主之「制度化」根基 對民主國家而言，憲政體制是國家最基本的基本架構，而為政府的組 成，建構基本的決策規範和誘因體系，規定政府在何種條件下繼續進 行統治或和平更替政權，不同的政治行動者在憲政體制建構的誘因及 組織體系中，彼此進行互動與建立相互間的結構關係[16]。然而，政 黨輪替後的新掌權者，對於既有憲政民主之「制度化」的建構，因依 循以往掌權者擴充權力的思維，而採取的是規避與干擾的態度，使得 民主化的政治發展，仍然在憲政體制這個層次，缺乏「制度化」為其 根基。 例如，陳總統曾先後提出一些跨黨派的口號及著手組成了一些體制外 的組織，諸如「全民政府」、「跨黨派兩岸小組」、「與在野黨黨魁 共商國是」、「全國經濟發展會議」、「跨黨派國家安定聯盟」、「 總統經濟顧問小組」等等。這些由總統親自主導的政治行動或組織， 皆屬於憲政體制外的政治決策程序與組織，而總統熱衷於體制外的運 作，豈不意味著政府最高領導人對憲政體制的漠視起了示範作用？ 以「經發會」為例，陳總統在高舉「拼經濟」的大纛之下，跳離了行 政院經濟建設委員會等財經政府部門的職權，自己主導「經發會」決 議而要求行政院配合執行，這已經是總統逾越其憲法職權的具體實證 。再者，陳總統組成「國安聯盟」雖一再強調，他並不會在國家安定 聯盟中扮演任何角色，但既然如此，為何不願意依據憲政民主體制所 規範的程序與制度來運作，卻執意跳脫憲政民主體制之外，來「推動 民主改革呢」？這裡有個弔詭的情形是，所謂的民主改革，可以透過 違反憲政民主體制的方式來達成嗎？ 其他諸如陳總統親自主持「政府改造委員會」，針對包括國會改革、 選舉制度及行政革新等相關議題提出解決的方案，以及最近邀請前行 政院長蕭萬長擔任召集人的「總統經濟顧問小組」，都是意圖由總統 領導體制外的運作，來指導憲政體制內之行政院的職能，如此漠視憲 政民主體制規範的結果，無視於中華民國憲法第五十三條所謂「行政 院為最高行政機關」的規定，最終仍將導致總統有權無責，而行政院 有責無權的困境。 政黨輪替後所呈現的一個現象，便是政府決策過程充滿了體制外決策 與運作的痕跡，這麼多的體制外政治行動與政治運作組織，無非就是 滿足總統權力及影響力觸角更為廣泛的需求。然而，規避憲政體制規 範，以及不願依照憲政民主之常規來運作，其結果自然是導致了憲政 民主程序運作之混亂，並讓人民感受到的是「政治亂象」與「政府無 能」。也因此，當人民對政治體系的運作實效失去了耐心與關心後， 投射出來的反應，便是開始對民主制度的優越性信念產生了鬆動，以 及民主制度實施的滿意度發生下降的情形。 四、流於口號式的人權保障 對於威權體制之徹底解體，首度政黨輪替所具有的一項重大意義，應 該是在人權保障與法治精神上，擁有更多具指標性意義的突破。但這 樣的期待，卻在政府一再以「國家安全」為由對媒體大肆進行搜索與 扣押，違法政治監聽傳聞不斷，以及進入校園對將參加「九二八」遊 行的教師進行「瞭解」與蒐證等等作為中[17]，讓人民心中對政府的 作為，開始感到一種惶恐不安的恐懼。 此外，以往民進黨所大力撻伐的公務人員「忠誠查核」，卻在政黨輪 替後，借屍還魂而成為「忠誠調查」[18]，並還進一步限制在大陸地 區有親屬或曾與之接觸者，得擔任某些被視為較為敏感性之職務。這 是政府在意識型態治國的理念指引下，有意識地藉由「恐中」、「拒 中」，乃至於「去中國化」政策下，所再創造出具有高度政治意識型 態化的制度。 從這些例子之中，無論就人權保障或法治精神這些民主的實質內涵來 看，原本都是多數民眾選擇政黨輪替的重要期盼，也應該是政黨輪替 後，得以用來證明政治更加民主化的重要指標。然而，即使陳總統強 調的是「人權治國」[19]，但這樣的期待似乎落空了，並反而讓民眾 有相當程度的落差感，最終導致民眾對憲政民主的價值信念，開始產 生了動搖與質疑。 五、承繼黨國體制之運作模式 政黨輪替前，中國國民黨被批評為黨政不分或黨國威權體制，而一直 成為反對黨攻擊的焦點。並且，包括陳總統自己在競選時，也大力批 評國民黨的黨國體系，並公開做出當選後不會介入黨務運作的承諾。 然而，這項承諾卻在民國九十一年七月二十一日，當陳水扁成為民進 黨史上的第一位總統兼任黨主席的情形下「跳票」了。而所謂「黨政 不分」與「黨國合一」，似乎並不能夠用一個曖昧不明的「黨政同步 」用語，就掩飾了民進黨在政黨輪替後不久，隨即走向「以黨領政」 回頭路的事實。 其實，真正令人憂心的問題不應是總統兼任政黨主席的問題，而是政 黨與國家公權力組織之過度密切結合，卻沒有適當的規範機制。政黨 輪替後的民進黨，儘管以往對「黨國體系」、「黨政合一」有諸多的 批評，但他們卻仍在還沒來得及規劃任何有關配套措施的情況下，便 違背承諾而實施了「黨政同步」。由此可見，民進黨作為執政黨應該 面臨了很大的困境，但這個困境不必然靠總統兼黨主席就可以解決， 因為關於政黨的定位、黨務改造及立法院黨團的運作等等，才是身為 執政黨所應該視為更重要的根本事項。 當人民在民進黨的引領下，已經了解「黨政合一」與「以黨領政」是 威權體制建構的基石，所以才選擇了民進黨來取代國民黨的執政，意 義就在於揚棄威權統治而期盼政治更加民主化。但如今，民進黨卻又 走回了「黨政合一」、「以黨領政」，或是如其所謂的「黨政同步」 ，此在人民內心的觀感上，自然認為此舉是走向國民黨威權體制的回 頭路。 此外，Robert Dahl[20]曾經在其書中提到，沒有對抗的權力可有效 制衡企業團體的特權，商業特權會敗壞民主政治的危機是存在的。以 往，國民黨被視為「黑金政權」，其與財團間之利益糾結，受到台灣 民眾與民進黨之嚴厲抨擊。然而，在政黨輪替後不久，一向對當權者 提出不少批評的「澄社」，於其向民進黨政府提出的萬言書中，則指 出了政黨輪替後的民進黨政府，也正發生「向財團傾斜」的傾向[21] 。我們原本以為，政黨輪替應該可以解構國民黨與財團利益共生下所 產生的政權，但民進黨政府竟於執政後不久，就開始向財團靠攏。 政黨輪替似乎並不能夠因而解決政、商之間的合理關係，而政府一再 地為財團展延或提供補助，不管這些錢是來自於老百姓辛苦納稅換來 的，使得商業利益比人民利益在位階上來的高，這不僅違背了以民為 主的民主原則，也違背了當初人民希望民進黨政府擺脫金權政治的期 待。故而，對於政黨輪替後之期待產生過大之差距，人民連帶對民主 政治運作的滿意度，自然容易產生滑落。 六、激化族群對立 民族國家與民主自治乃是不同的政策邏輯。「民族國家」的政策邏輯 是國家領導者藉追求「民族的」國家，來增強文化同質性與獨立的歷 史認同，故常有意無意地主張國家是「民族」的國家，而且為民族而 存在。相反地，「民主化」的政策邏輯，是在國家形成過程中，強調 一種廣泛而包容的公民權及平等權[22]。然而，台灣在民主化過程中 ，「統、獨」、「本省、外省」、「本土化、去中國化」等的對立， 一直是伴隨著政治發展中的幽靈，而使民主化的改革實有遭受扭曲。 即使實現了首度的政黨輪替，但這些幽靈仍然是影響政治民主化發展 的重要關鍵因素，並不會因為完成了政黨輪替而使之趨於消失。 事實上，政黨輪替的結果對於民族國家邏輯與民主邏輯的衝突來說， 應該是個無關的因素，但這個衝突，卻影響著憲政主義目標與獨立建 國目標間的相互糾纏，而導致憲政體制結構問題始終難以獲得釐清[2 3]。在首次的政黨輪替後，由於傾向台灣獨立建國的民進黨贏得了總 統大位的執政權，固然我們必需承認在民主化進程方面這是個重大的 突破性發展，但對台灣未來政治發展中最大的困境所在，卻無法證明 具有明顯的助益。甚至於，執政者還不斷在政策上引發「通用拼音」 與「漢語拼音」爭議，並倡言「國旗不等於國家」，以及在選舉中說 出「香港腳走香港路」與「選台灣特首」等容易激化族群對立的論調 。諸如這些問題背後所代表的族群問題無法有個最終性的解決，政黨 輪替在政治民主化發展中，便只能算是向前邁進了一小步；甚至於， 若政黨輪替後的執政黨在這個問題上有過激的冒進作為，不僅在民主 鞏固上尚有一大段距離，或許還可能對台灣造成政治發展過程中的嚴 重衰退。 陸、結 論 歸結上述的討論與事例，我們看到政黨輪替後民進黨政府的作為，可 說是在意識型態治國的大架構下，存在著對國家認同及現行憲政民主 體制維護與尊重的遲疑。雖然，民進黨已經成為不折不扣的執政黨， 但由於其對中華民國的意義與其憲政體制，都還是抱持著反對黨的心 態，甚至於仍然扮演「革命黨」的角色而時有衝撞，並偶爾顯露出其 反體制的意圖。因此，對於台灣政治民主化的政治發展而言，在首度 的政黨輪替後，並不表示我們就擁有了樂觀的理由，因為橫在眼前的 ，還有諸多的困境有待我們去突破。 最近一段期間，當SARS疫情在台灣蔓延時，我們才驚覺過去所自豪建 立的民主政治體制，竟在危機來臨時無法有效回應人民的需求，且政 府因應變局的能力尤其顯得疲弱不振。一旦我們所自豪的民主體制無 法解決人民當下迫切需要解決的問題，且政府又無法許人民一個可以 期盼的願景與未來，自然使得人民對於所謂的「民主體制」，逐漸產 生了不可信賴感，甚至於因失望而終至於絕望。 另一方面，政治體制維護與伸張正義公平的公信力，也並未因政黨輪 替而有所增強。例如，陳水扁宣示拉法葉艦弊案即使動搖國本也要辦 下去，但至今似乎將要讓此案無疾而終。又如，民進黨政府執政不久 ，隨即發生向財團傾斜的現象，乃至於有重建「新黑金結構」的趨勢 。而政治上的貪污腐敗與巧取豪奪層出不窮，人民原本寄望於政黨輪 替後的新政治體制，但結果卻讓人民的期待落空。 事實上，台灣的民主化發展已走向了民粹式的民主政治，故而政黨輪 替後所造成的執政格局，才讓人民感受到在人權保障、法治精神及憲 政體系的運作等民主內涵方面，並沒有因為政黨輪替而獲得進步，更 有甚者，許多方面還有更加倒退的跡象。然而，要達到民主鞏固，並 非一次的政黨輪替便能竟其功，而需要讓政黨輪替成為常態後，民主 政治的發展才能有較為長足的進步。杭廷頓即認為，通過選舉選擇統 治者是民主的核心所在，只有統治者願意按照選舉的結果放棄權力， 民主才是實實在在的。第一次政權易手同常只具有象徵意義，而第二 次易手則可說明兩件事情。第一，一個社會中兩個主要的政治領袖集 團充分忠於民主，而且願意在選舉失敗之後交出職位和權力。第二， 菁英和公眾都在民主的體制內運作，當初了差錯時，你可以改變統治 者，而不是改變這個政權。[24] 換言之，台灣民主政治若是能夠獲得鞏固，至少要歷經杭廷頓所謂的 「兩次輪替檢定說」(two-turn-over test)，也就是端看未來民主的 轉移政權，是否已經平安的發生過兩次為最基本之要件。 （本文為作者個人之意見） ------------------------------------------------------------ -------------------- [1] 如果政黨輪替強調的是「一黨在朝，一黨在野」之輪流執政，則 政黨輪替指的應是兩黨制下可能產生的現象。而在美國總統制下，政 黨輪流執政之「執政」，則指的是擔任總統而言。請參閱，呂亞力， 政治學（台北：三民書局，2001年8月，5版1刷），頁262。至於多黨 制的情形，由於目前多黨制的民主國家中，皆屬採內閣制並組成聯合 內閣，即使經常發生倒閣而重組新內閣，但卻極可能發生聯合內閣中 的政黨於解散聯合內閣重組後，仍然參加了聯合內閣的情形。因此， 採內閣制而成為多黨制的國家，在政治學教科書與相關學術著作上， 通常不適用政黨輪替的概念。 [2] Gabriel Almond,“The Development of Political Developmen t,”in Myron Weiner ＆ Samuel P. Huntington eds. Understandi ng Political Development (Boston: Little Brown, 1987), pp.43 7-478. [3] Lucian W. Pye,“The Concept of Political Development”, The Annals of The American Academy of Political and Social S cience, 358, M. 1-13, March 1965. [4] 彭懷恩，比較政治學（台北：風雲論壇，2001年），頁398。 [5] 呂亞力，政治發展（台北：黎明文化，1995年），頁111。 [6] 呂亞力，政治發展，頁115。 [7] 田弘茂著，劉淑惠譯，「台灣民主鞏固的展望」，載於田弘茂等 主編，新興民主的機遇與挑戰（台北：業強出版社，1997年），頁24 5。 [8] 呂亞力，政治發展，頁116-117。 [9]有關競爭性政黨體制的意義，參閱 任德厚，政治學（台北：自版 ，1993年），頁186-187。 [10] Juan Linz ＆ Alfred Stepan, Problems of Democratic Tran sition and Consolidation: Southern Europe, South America, an d Post-Communist Europe(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p.16. [11] 金耀基，「中國的現代性與民主發展的前景：論民主與文化的 關係」，載於殷海光基金會主編，民主轉型台灣現象（台北：桂冠圖 書，1998年），頁3-4。 [12] 朱雲漢，「人民的肯定才是最真實的民主成就」，中國時報， 九十一年九月三十日，版二。 [13] S. P. Huntington, “Political Development and Political Decay”, World Politics, 17, April, 1965, pp.386-430 [14] S. P. Huntington,“Democracy for the Long Haul”, Journ al of democracy, 7:2(April) , 1996, pp.3-13. [15] Guillermo O’Donnell,“The Illusion of Consolidation”, Journal of Democracy,7,2( April), 1996 , pp.44-45. [16] Alfred Stepan ＆ Cindy Skach,“Presidentialism and Parl iamentarism in Comparative Perspective”, in Juan J. Linz ＆ Arturo Valenzuela, eds. The Failure of Presidential Democra cy: Comparative Perspective, Vol.1 (Baltaimore, MD.: Johns H opkins University Press), p.119. [17]聯合報，民國九十一年九月二十五日，版六。 [18] 有關「忠誠調查」之評析，可參 桂宏誠，「公務人員品德及忠 誠特殊查核辦法草案」，考銓季刊，第32期，民國九十一年十月，頁 60-71。 [19]聯合晚報，民國九十一年十二月十日，版十九(南台灣)。 [20] 參閱Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Auton omy versus Control (New Haven: Yale University Press),1982. [21] 澄社，「針砭新政府」，http://ts.yam.org.tw/document/doc u1-10.htm [22] Juan Linz ＆ Alfred Stepan, “Toward Consolidated Democ racies”, Journal of Democracy, 7,2( April), 1996 ,pp.23-28. [23] 朱雲漢，「全球第三波民主化的反思」，載於殷海光基金會主 編，前揭書，頁40。 [24] S. P. Huntington著，劉軍寧譯，第三波－20世紀後期民主化 浪潮（上海：上海三聯書店，1998年），頁321。 --

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