内政(研)092-010号 中华民国九十二年六月十日 June 10, 2003 台湾首度政党轮替对政治发展的影响 内政组高级助理研究员 桂宏诚 壹、前 言 台湾在西元二OOO年总统大选的结果，首度发生了西方民主国家所谓 「政党轮替」的结果，这在台湾的政治发展史上，可谓是画时代的里 程碑。如果从西方民主政治中政党轮替的功能来看，人民无非因为政 党轮替的实现，而能使他们的利益与意见更能落实成为一项符合公共 利益的政府产出。 然而，由於台湾是首度的政党轮替，这个事实对於台湾的政治发展来 说，必定是个具有深远意义的政治变迁。但也由於台湾的民主化经验 ，是在不同於西方国家环境背景下所进行，故而政党轮替发生後以迄 现今这一段不算长的时间里，有关政治运作的实际现象与其结果，乃 成为观察台湾未来政治发展轨迹的重要素材。 有监於此，本文的主要方向，是从民主巩固的角度为主要基准，以政 党轮替後至今的政治实际现象，选择性地就政党轮替後所产生对民主 政治有所损抑之现象，进行批判性的整理。这样的内容方向，并不意 味本文认为政党轮替具有许多负面功能，而是强调政党轮替并不代表 台湾的民主巩固即已完成。同时，藉由这样的讨论过程，希望能够找 出台湾政治民主化发展过程中，真正的关键性问题与困境所在。 贰、政党轮替与政治发展涵义概述 一、政党轮替 政党轮替的意义，较为精确的来说，原应指在内阁制国家中，在每次 决定政权归属的国会选举後，经常由两个最主要的政党交替取得执政 权，并久而久之形成了稳定的两党制之政党体制(political system) ，因而在这两党制的政党体系下，产生「一党在朝」而另「一党在野 」的现象[1]。 相较於也是两党制的美国政党体系而言，是由主要的两大党才有机会 在总统与国会议员的选举中，分别获胜或是得到过半数之多数地位， 而同为属於两党制的政党体系。但严格而言，所谓「政党轮替」与「 交替执政」如为同一意义，则由於美国三权分之立宪政体制下，一项 政策的获得实现，势必是由国会与总统共同决策的结果，而总统与国 会多数又不必然属相同政党，因而并不容易区分「执政党」和「在野 党」。既然「执政党」与「在野党」的概念无法精确地适用在美国三 权分立的宪政体制，则「交替执政」与「政党轮替」便亦无从附丽。 然而，若从一般看法将掌「行政权」视为「执政」，不考虑国会掌有 使政策合法化为法律，而在实际上为政策决定者或政策决定之法定参 与者的角色，英国的国会多数党因同时取得组成内阁之权而为执政党 自无疑义。就美国情形来说，则系在总统大选中获胜的政党，即使该 党在国会中为少数党，亦不影响称其为「执政党」。在如此界定「执 政党」的概念下，则是以行政权归属於何党为执政党概念的基准，因 而「政党轮替」及「交替执政」自亦是以行政权在每次和平地选举後 ，经常只有两个主要政党始有取得该权力之机会的情形。 由於我国在宪政实际运作上，长期以来便是倾向总统制，且在一般人 的认知上，也是将行政权为何党掌有，视为「在野党」与「执政党」 的区分，故以上述简单的几项概念之厘清，应有助於探讨我国首度发 生「政党轮替」後所产生的政治变迁。同时，先对「在野党」与「执 政党」的概念作一廓清，亦能够凸显我国宪政运作上面临的争议所在 ，以预先铺陈从宪政运作的角度，来谈政党轮替对政治发展的影响。 二、政治发展 「政治发展」的研究，大约始自一九六O年代，若从研究途径(resear ch approach)来看，大致上可分为三种类型来进行[2]。第一种是受 到帕深思(Talcott Parsons)所提倡之结构功能派的影响为最大，同 时也有受到伊斯顿(David Easton)之系统论的影响成分在内。而受结 构功能论与系统论影响之政治发展研究，大多认为政治发展应从开发 中社会受外在环境，尤其是西方世界之冲击而引发内在危机与救亡图 存下，所做的种种努力与调适来剖析与了解。由於政治系统必需处理 崭新的事务，亦即履行崭新的功能，它必须改变以期具有此种能力， 故此种改变遂成为政治发展的内涵。第二种则是受到现代化理论的影 响，试图把政治发展看作现代化的一个层面，与其他诸如都市化与工 业化等层面是相互联结的，而认为探讨政治发展就是探讨现代化社会 中政治的变迁。第三种是以比较历史学的研究法来研究政治发展，通 常此种研究较不重视理论，而是以严谨的蒐集与剖析不同的发展中社 会之资料来加以比较。 白鲁洵(Lucian Pye)对於政治发展的概念，曾分析了一九六O年代中 叶以前们着作中出现的十种定义，这些界说也显示了学者们心目中对 政治发展此一概念的意涵，大体上为：建立民族国家、实行民主政治 、确定法治与有效率的行政官僚体制、获致政治稳定与秩序、完成政 治动员以达强国富民、为经济发展提供政治条件及、实践西方式的政 治等[3]。然而，政治发展概念或研究途径之发韧，乃是因应二次世 界大战後，欧美列强在亚非两洲的殖民地纷纷独立而成为新兴国家， 这些国家与共同被统称为第「三世界国家」或「开发中国家」之大多 数拉原已独立的拉丁美洲国家，由於处境相似并具有许多共同的特徵 ，因而成为西方学者以西方的民主政治为典范，所进研究的一个主题 与对象。 主要且影响至今的政治发展理论，是附属於现代化理论下的一个面向 ，然从一九七O年代到一九九O年代初期，政治发展理论中的「美国模 式」(即现代化理论)，即受到了批判理论的严肃挑战，从而产生了许 多另类的研究途径，如依赖理论、世界体系理论、统合主义(corpora tism)、官僚威权主义(bureaucratic-authoritarianism)、国家与社 会的关系(state-scoiety relations)及政治经济学(Political econ omy)等研究途径，都反映出对现代化理论的不满与补充[4]。 由於民主化理论纯属政治发展理论，也是研究政治发展者必需熟悉者 [5]。而一九七四年葡萄牙政变所展开的全球第三波民主化浪潮，至 一九九O年代中，全球已有过半数国家建立民主政体，因而引起了关 於民主转型(democratic transition)课题的讨论。而台湾亦属第三 波民主化潮流中的国家，故关於首次发生的政党轮替在未来政治发展 中具有何种意义与功能，则尚需从诸如民主转型、民主化进程及民主 巩固(democratic consolidation)等层面，作更进一步的理解与预测 。 参、从威权转型至民主的政治发展轨迹 台湾政治民主化发展的历程，固然在中国国民党播迁来台後实行威权 统治下，迭受自由民主人士的批评与冲撞，但毕竟这是在面对中共政 权武力威胁下的不得已选择。然而，不可否认地是，在国民党一党独 大的威权统治时代里，台湾人民胼手胝足地奋斗，不仅使台湾得以在 一九七○年代以後经济起飞，并且还创造出举世公认的经济奇蹟。而 台湾经济发展的成就，正奠定了国民党在一九八○年代後期，力行由 上而下式的民主化转型的基础。 一般来说，从威权体制转型为民主政治的民主化的过程，可分为自由 化、民主化及制度化参个进程[6]。民主化过程的首一步骤，便是自 由化，这是因为威权体制往往依赖对人民的政治权利有所限制而获得 维持，诸如对言论自由与集会结社等政治权利的限制。为进行民主化 改革，则必需先对这些限制予以解除，让人民或反对运动者有充分的 自由得以参与政治，并进而在选举中获得政治职位来推动政治体制之 民主化改革。 因此，从蒋故总统 经国先生晚年起，宣布解除戒严、党禁与报禁等 的重大政策转变，即意谓台湾政治自由化的一大迈进，以及政治民主 化的改革历程正式拉开序幕。紧接着，从中央民意代表的全面改选， 到直辖市长与台湾省长的直接民选，乃至於一九九六年总统的直接民 选，在形式上象徵着台湾政治民主化过程中的最後仪式业已完成。大 体而言，台湾的民主转型是以相对较低的成本在进行，它快速的民主 发展并未导致明显的经济衰退、社会的不安或是严重的政治纷扰[7] 。而二○○○年三月第二届民选总统的选举结果，更首度产生了西方 民主政治中政党轮替的现象，而被人们视为是台湾政治民主化过程中 ，在民主实质意涵上的一个划时代里程碑。 然而，一个民主化改革初告发生的社会，首度的政党轮替未必即能带 来正面的功能。一个基本的理由是，刚刚下台的原来掌权者，往往并 不甘心於完全丧失权力，而新掌权者为了防止原来掌权者卷土重来， 也会采取一些扭曲民主精神的措施，使得民主体制必需的建制，诸如 政党政治、国会制度、甚至宪政体制等，除了仍然相当粗糙外，还可 能因而更加遭受到侵蚀。这个现象，在台湾首度的政党轮替後，似乎 可从国民党若干高层人士以「人才应为国家所用，而非政党之私」的 理由投靠新掌权者，新掌权者为了削弱原在位者之基层实力而主张立 法委员减半，以及从「全民政府」到「少数政府」的内阁组成等方面 ，看到了在政党政治、国会制度及宪政体制等建立民主体制之「制度 化」方面，正遭受到了可能的侵蚀。 然而，倘若民主化改革未能以制度化来终结，则对经历民主化的社会 可能产生以下几项後果[8]：一是民主化虽然并未完全失败，但其建 立的是弱质的民主，也即是一个程序上民主的体制，但不能产生良好 的政策或提供有力的政治领导，以致人民的福利受损，一旦发生严重 的危机，则社会的反民主势力就会出现。二是民主化未能顺利进行， 社会乱象丛生，长期之政治不稳定与经济衰落，导致人民对民主失望 而独裁体制复辟。三是弱质民主体制继续存在，由於社会未遭体制复 辟。三是弱质民主体制继续存在，由於社会未遭受重大危机或特别的 幸运，使民主体制不致被推翻，但在弱质民主下，人民的福利未见增 进。 台湾首度发生的政党轮替，理论上应该对於威权体制的彻底解体具有 积极的功能。同时，从政党体制的角度而论，则为打破了国民党长期 一党独大之一党优势的政党体制，使得政党影响政治过程的竞争，是 在於取得总统职位或是参与政府之组成，而更加稳固了竞争性的政党 体系[9]。因此，当形成愈具有竞争性的政党体制，即意谓政权易手 的可能愈大，在此情形下，任何掌权者在位时因为担心在下一次的选 举中遭到替换，是故，原则上将更能够回应人民的需求，使政党汇集 民意与利益的功能较容易发挥。 但值得注意的是，对於追求民主化的政治发展而言，所应关注的是首 度政党轮替的结果，在哪些方面却反而出现不足或反其道而行的现象 ？毕竟，台湾首度发生的政党轮替，存在着太多的「意外」，而这个 「意外」之所以成为真实，却又与民主化过程中不断的修宪，使得在 「制度上」产生由总统「少数执政」的机率相当大不无关系。而此一 「制度性」不符民主政治运作原则的可能性，则对台湾政治民主化的 发展而言，注定了还要花费更多的政治成本，始能走向成熟与巩固。 肆、首度政党轮替影响台湾政治发展之分析架构 二○○○年政党轮替後，形式上的政治民主化业已建立，而实质上的 政治民主化，也因首度的政党轮替而开启了契机。但是，民主政治乃 是不进则退的，接下来，要如何深化与巩固得来不易的民主政治？便 是我们必须注意与关切的课题。Juan J. Linz及Alfred Stepan两位 学者的看法认为，新兴民主国家之民主巩固(democratic consolidat ion)与否，涉及了下列三个层次问题[10]：（一）行为的层次： 没有具有重要性之全国的、社会的、经济的、政治的或制度的行动者 投入可观的资源，以试图藉建立非民主政权或分离主义运动来实现其 目标。（二）态度的层次：强烈的多数民意，即使在重大经济问题出 现，或对现任政府领导者积怨甚深，但仍然坚信民主的程序与制度， 是治理群体生活的最适当方式。相对的，支持反体制的力量乃相当弱 小。（三）宪政的层次：政府或非政府的力量，都服从或已习惯由新 的民主过程所建构之明确法律、程序及制度而形成的解决冲突之架构 。 从上述三项「民主巩固」关涉的要件来看，政党轮替後的台湾似乎存 在着尚待努力与需要克服之困境。这也就是说，政党轮替绝非意味政 治民主化的的功业已经完成，因为从威权政体转型民主政体後，并非 就不可能再发生民主倒退的现象。然而，现代化理论之所以受到修正 或补充，原因就在於对「发展」基本上所持的是演化论的观点，相信 现代型社会只有「一个源头」，并且相信使西欧变成「现代」的「理 性化」的发展过程具有普世性意义，更相信这种发展过程不是随意的 ，而必然是有「方向性」(directional)的[11]。换言之，现代化理 论认为政治发展必是直线性演进，而且必将走向西方自由主义式民主 政治之「现代化」的民主政治发展。但是，第二次世界大战後，在拉 丁美洲及其他第三世界的新兴民主国家，政治民主化的发展结果，却 在一九六○至一九七○年代间，又曾走回了威权体制的老路，因而对 於现代化理论的政治发展，产生了必需修正或补充的发展。 拉丁美洲国家的经验证实，在民主和威权体制间，还可能出现一种周 期性的摆荡局面。亦即是从威权转型为民主後，又从民主倒退回威权 体制的情形。从这些新兴民主国家的经验来看，即使发生了和平的政 党轮替之结果，但民主政治的发展轨迹，却不必然是直线式的而只会 一直向前迈进，政治发展除了会产生停滞情形之外，还可能发生逆转 与倒退的现象。 台湾历经了民主转型过程，而在首次政党轮替发生後，达到了转型是 否成功的真正关键时刻。因此，政党轮替对台湾未来的政治发展而言 ，接下来所面临的将是民主是否巩固的问题。关於政党轮替後台湾面 临的民主巩固问题，可简单化约成下列三项判别标准：（一）如何使 绝大多数的人民深信民主价值，甚至於在面对政治、社会与经济等重 大危机时，仍然能够坚信唯有民主的制度与程序，才是处理与解决公 共事务的最好方式？（二）如何让所有的力量（尤其是政府）都愿意 遵从与服膺我们所已建立的宪政体制，并接受这个基本的政治游戏规 则，从而使这个解决一切冲突的制度化架构得可长可久？（三）如何 使所有重要的或全国性的政治与制度之行动者，没有意愿另创以非民 主政权或分离主义运动来实现其目标？ 在上述的问题上，无可卸责地，政府的角色与作为，将仍然是形成人 们对於民主价值观感与信念，也是民主政治的发展究竟趋向民主巩固 ，抑或是正走向倒退的决定性因素。接下来，我们根据最近的一份调 查研究资料，对政党轮替後的政治发展，提出已有民主倒退迹象的警 讯，然後再就这些研究调查结果背後所代表的意涵，提出可能的观察 结果与分析。 伍、政党轮替後民主衰退的若干警讯 根据朱云汉教授的一篇文章指出[12]，台大政治系胡佛教授的一项研 究调查结果显示，比较一九九九年年中与二○○一年年中的调查，对 於同意「无论怎样，民主体制总是比其他政府体制来得好」这种意见 ，从政权轮替前的百分之五十四之受访者同意，下降至政党轮替後仅 有百分之四十三的受访者仍然同意这种看法。在另一个对於「民主在 我国实施的情形」表示满意与否的问题上，一九九九年有百分之五十 九的受访者表示满意，但到了政权轮替後的二○○一年，仍然表示满 意的则下降至百分之四十六。 此外，上述两项指标在与国际间的比较上，台湾的情形也不算拥有良 好的成就。以二○○一年为例，在「民主优越性」的信念指标上，台 湾、南韩、菲律宾及泰国这四个东亚典型的新兴民主国家中，我们是 敬陪末座。与拉丁美洲十七个国家相比，台湾民众对民主体制优越性 的信心，只比七个国家高，而这七个国家中的六个，则是中南美洲非 常贫穷落後的国家。而在「民主运作满意程度」指标上，台湾与南韩 、菲律宾相当，比三分之二拉丁美洲国家要高，但仍明显低於大多数 的南欧、东欧与非洲新兴民主国家。 显然地，在短短的两年内，使台湾民众对於民主实施的满意度大幅下 滑，以及民主制度优越性之信念产生明显动摇迹象的原因，公元二○ ○○年政权轮替後的新变局，应该是个重要的关键因素。然而，我们 似乎尚沈浸於政党轮替的成就之中，误认为至此已完成台湾的政治民 主化历程，因而逐渐松懈了对民主政治发展的关怀与追求，并导致人 们对於民主的运作及其价值，已经产生的松动现象。 杭廷顿(Samuel P. Huntington)曾指出，政治发展与政治现代化不能 划上等号，因为政治现代化所带来的政治动员与政治参与，如果没有 进一步的政治制度化(institutionalization)之配合，则可能导致的 是政治无法安定，更甚而走向「政治衰退」(political decay)；因 而，政治安定的价值，应该是高於民主化之上的[13]。有监於此，以 下将对政党轮替後所已显现的民主衰退迹象，以及这些现象形成的原 因，尝试分从几个面向予以说明与检讨。 一、缺乏民主正当性的「少数政府」 杭廷顿前述「政治安定的价值，应该是高於民主化」的这句话，或许 可从前述的调查资料中，显示了人民对民主运作的价值信念与满意程 度愈来愈低之结果，得到了相当程度的印证。因为，在首度政党轮替 後，让人民感受到的是政治不安定，於是对於政党轮替所标榜的民主 成就，开始产生了对於民主体制本身之信心动摇。 二○○○总统大选後，我国首次面临总统与立法院多数党分属不同党 派的状况。这是中华民国行宪以来最特殊的宪政经验，也考验陈总统 如何运用智慧来任命行政院长，并进而筹组具有民主正当性的政府。 然而，首度的政党轮替，陈总统是以百分之三十九的支持率当选，一 位「少数总统」面对所属政党在立法院亦为少数党，即使声称组成「 全民政府」，但所面临的政治运作环境，却与後来的「少数政府」相 同，都陷入了民主正当性不足的困境。在此情形下，由於我国宪政实 施过程中，立法院与其他国家国会相比，权力与地位实际上并无法与 行政权相抗衡。加上政党轮替後，是由主张我国宪政体制为「倾向总 统制的双首长制」之「少数总统」，独揽行政院之组阁权而组成「少 数政府」，当面对「朝小野大」的吊诡局面时，除了给予人民的是「 总统专权」、「国会乱象」与「政府无能」等现象外，政局频频地陷 入朝野对峙僵局的事实，自然让人感受到的政治的不安定，并进而对 於民主体制的信赖发生疑问。 二、专擅独断的行政部门 杭廷顿在一篇文章中，提到了第三波民主化浪潮中，仍存在着三个令 人忧虑的趋势，分别是族群对立激化的问题、反民主势力班师回朝的 问题及行政部门擅权问题，并将行政部门擅权视为最为严重的问题[1 4]。这三个问题中，反民主班师回朝的问题主要是指东欧、中欧及前 苏联共党或共党人士的「红朝复辟」(red return)，而与我国情形无 关外，其他二者皆足为我国之殷监，此处则先谈行政部门擅权的问题 。 我们应该还记忆犹新，民进党政府上台後，随即对立法院已经议决通 过的核四预算案，断然而片面地拒绝继续执行。这一专断的决定，不 仅让朝野更加缺乏互信，也造成外资投入的怯步，而可视为近些年台 湾经济动荡与衰退的开始。同时，由於行政部门不愿从立法院内部寻 求解决核四争议的机会，也不愿意进行政党间的协商或沟通，而将核 四问题视为「零和游戏」(zero-sum game)。甚至於，在总统为顾及 党内派系压力与该党向来既定的反核政策主张下，即使唐飞前院长提 出了「建核四，停核一、核二」的折衷方案，却仍遭到层峰的悍然的 否决，最终导致政局的动荡及唐飞院长的托病辞职。 杭廷顿所观察到的是，在许多采用总统制或半总统的国家，民选的行 政首长倾向於将整个权力集中在自己身上，并监督立法部门的监督与 制衡。这个现象，就如同Guillermo O’Donnell研究指出，许多拉丁 美洲国家行政官员之作为，系将选举视为代表了无庸置疑的委托统治 权之正当性基础，使他们把立法机关、司法机关或其他机制视为达成 政治目标的绊脚石，并认为他们基於「委任式民主」(delegative de mocracy)而可以他们看来适宜的方式来统治国家[15]。 「核四停建」这个案例凸显行政权机关在政党轮替後，除了依然刻意 矮化全国最高民意机关的地位外，更显露了以「委任式民主」观念来 统治国家的态度。然而，对一般民众而言，他们未必熟悉民主体制应 该如何运作，但当他们直接感受到经济重大损失对生活所带来的冲击 时，对於民主体制优越性的信念，就可能产生了动摇。 三、薄弱的宪政民主之「制度化」根基 对民主国家而言，宪政体制是国家最基本的基本架构，而为政府的组 成，建构基本的决策规范和诱因体系，规定政府在何种条件下继续进 行统治或和平更替政权，不同的政治行动者在宪政体制建构的诱因及 组织体系中，彼此进行互动与建立相互间的结构关系[16]。然而，政 党轮替後的新掌权者，对於既有宪政民主之「制度化」的建构，因依 循以往掌权者扩充权力的思维，而采取的是规避与干扰的态度，使得 民主化的政治发展，仍然在宪政体制这个层次，缺乏「制度化」为其 根基。 例如，陈总统曾先後提出一些跨党派的口号及着手组成了一些体制外 的组织，诸如「全民政府」、「跨党派两岸小组」、「与在野党党魁 共商国是」、「全国经济发展会议」、「跨党派国家安定联盟」、「 总统经济顾问小组」等等。这些由总统亲自主导的政治行动或组织， 皆属於宪政体制外的政治决策程序与组织，而总统热衷於体制外的运 作，岂不意味着政府最高领导人对宪政体制的漠视起了示范作用？ 以「经发会」为例，陈总统在高举「拼经济」的大纛之下，跳离了行 政院经济建设委员会等财经政府部门的职权，自己主导「经发会」决 议而要求行政院配合执行，这已经是总统逾越其宪法职权的具体实证 。再者，陈总统组成「国安联盟」虽一再强调，他并不会在国家安定 联盟中扮演任何角色，但既然如此，为何不愿意依据宪政民主体制所 规范的程序与制度来运作，却执意跳脱宪政民主体制之外，来「推动 民主改革呢」？这里有个吊诡的情形是，所谓的民主改革，可以透过 违反宪政民主体制的方式来达成吗？ 其他诸如陈总统亲自主持「政府改造委员会」，针对包括国会改革、 选举制度及行政革新等相关议题提出解决的方案，以及最近邀请前行 政院长萧万长担任召集人的「总统经济顾问小组」，都是意图由总统 领导体制外的运作，来指导宪政体制内之行政院的职能，如此漠视宪 政民主体制规范的结果，无视於中华民国宪法第五十三条所谓「行政 院为最高行政机关」的规定，最终仍将导致总统有权无责，而行政院 有责无权的困境。 政党轮替後所呈现的一个现象，便是政府决策过程充满了体制外决策 与运作的痕迹，这麽多的体制外政治行动与政治运作组织，无非就是 满足总统权力及影响力触角更为广泛的需求。然而，规避宪政体制规 范，以及不愿依照宪政民主之常规来运作，其结果自然是导致了宪政 民主程序运作之混乱，并让人民感受到的是「政治乱象」与「政府无 能」。也因此，当人民对政治体系的运作实效失去了耐心与关心後， 投射出来的反应，便是开始对民主制度的优越性信念产生了松动，以 及民主制度实施的满意度发生下降的情形。 四、流於口号式的人权保障 对於威权体制之彻底解体，首度政党轮替所具有的一项重大意义，应 该是在人权保障与法治精神上，拥有更多具指标性意义的突破。但这 样的期待，却在政府一再以「国家安全」为由对媒体大肆进行搜索与 扣押，违法政治监听传闻不断，以及进入校园对将参加「九二八」游 行的教师进行「了解」与蒐证等等作为中[17]，让人民心中对政府的 作为，开始感到一种惶恐不安的恐惧。 此外，以往民进党所大力挞伐的公务人员「忠诚查核」，却在政党轮 替後，借屍还魂而成为「忠诚调查」[18]，并还进一步限制在大陆地 区有亲属或曾与之接触者，得担任某些被视为较为敏感性之职务。这 是政府在意识型态治国的理念指引下，有意识地藉由「恐中」、「拒 中」，乃至於「去中国化」政策下，所再创造出具有高度政治意识型 态化的制度。 从这些例子之中，无论就人权保障或法治精神这些民主的实质内涵来 看，原本都是多数民众选择政党轮替的重要期盼，也应该是政党轮替 後，得以用来证明政治更加民主化的重要指标。然而，即使陈总统强 调的是「人权治国」[19]，但这样的期待似乎落空了，并反而让民众 有相当程度的落差感，最终导致民众对宪政民主的价值信念，开始产 生了动摇与质疑。 五、承继党国体制之运作模式 政党轮替前，中国国民党被批评为党政不分或党国威权体制，而一直 成为反对党攻击的焦点。并且，包括陈总统自己在竞选时，也大力批 评国民党的党国体系，并公开做出当选後不会介入党务运作的承诺。 然而，这项承诺却在民国九十一年七月二十一日，当陈水扁成为民进 党史上的第一位总统兼任党主席的情形下「跳票」了。而所谓「党政 不分」与「党国合一」，似乎并不能够用一个暧昧不明的「党政同步 」用语，就掩饰了民进党在政党轮替後不久，随即走向「以党领政」 回头路的事实。 其实，真正令人忧心的问题不应是总统兼任政党主席的问题，而是政 党与国家公权力组织之过度密切结合，却没有适当的规范机制。政党 轮替後的民进党，尽管以往对「党国体系」、「党政合一」有诸多的 批评，但他们却仍在还没来得及规划任何有关配套措施的情况下，便 违背承诺而实施了「党政同步」。由此可见，民进党作为执政党应该 面临了很大的困境，但这个困境不必然靠总统兼党主席就可以解决， 因为关於政党的定位、党务改造及立法院党团的运作等等，才是身为 执政党所应该视为更重要的根本事项。 当人民在民进党的引领下，已经了解「党政合一」与「以党领政」是 威权体制建构的基石，所以才选择了民进党来取代国民党的执政，意 义就在於扬弃威权统治而期盼政治更加民主化。但如今，民进党却又 走回了「党政合一」、「以党领政」，或是如其所谓的「党政同步」 ，此在人民内心的观感上，自然认为此举是走向国民党威权体制的回 头路。 此外，Robert Dahl[20]曾经在其书中提到，没有对抗的权力可有效 制衡企业团体的特权，商业特权会败坏民主政治的危机是存在的。以 往，国民党被视为「黑金政权」，其与财团间之利益纠结，受到台湾 民众与民进党之严厉抨击。然而，在政党轮替後不久，一向对当权者 提出不少批评的「澄社」，於其向民进党政府提出的万言书中，则指 出了政党轮替後的民进党政府，也正发生「向财团倾斜」的倾向[21] 。我们原本以为，政党轮替应该可以解构国民党与财团利益共生下所 产生的政权，但民进党政府竟於执政後不久，就开始向财团靠拢。 政党轮替似乎并不能够因而解决政、商之间的合理关系，而政府一再 地为财团展延或提供补助，不管这些钱是来自於老百姓辛苦纳税换来 的，使得商业利益比人民利益在位阶上来的高，这不仅违背了以民为 主的民主原则，也违背了当初人民希望民进党政府摆脱金权政治的期 待。故而，对於政党轮替後之期待产生过大之差距，人民连带对民主 政治运作的满意度，自然容易产生滑落。 六、激化族群对立 民族国家与民主自治乃是不同的政策逻辑。「民族国家」的政策逻辑 是国家领导者藉追求「民族的」国家，来增强文化同质性与独立的历 史认同，故常有意无意地主张国家是「民族」的国家，而且为民族而 存在。相反地，「民主化」的政策逻辑，是在国家形成过程中，强调 一种广泛而包容的公民权及平等权[22]。然而，台湾在民主化过程中 ，「统、独」、「本省、外省」、「本土化、去中国化」等的对立， 一直是伴随着政治发展中的幽灵，而使民主化的改革实有遭受扭曲。 即使实现了首度的政党轮替，但这些幽灵仍然是影响政治民主化发展 的重要关键因素，并不会因为完成了政党轮替而使之趋於消失。 事实上，政党轮替的结果对於民族国家逻辑与民主逻辑的冲突来说， 应该是个无关的因素，但这个冲突，却影响着宪政主义目标与独立建 国目标间的相互纠缠，而导致宪政体制结构问题始终难以获得厘清[2 3]。在首次的政党轮替後，由於倾向台湾独立建国的民进党赢得了总 统大位的执政权，固然我们必需承认在民主化进程方面这是个重大的 突破性发展，但对台湾未来政治发展中最大的困境所在，却无法证明 具有明显的助益。甚至於，执政者还不断在政策上引发「通用拼音」 与「汉语拼音」争议，并倡言「国旗不等於国家」，以及在选举中说 出「香港脚走香港路」与「选台湾特首」等容易激化族群对立的论调 。诸如这些问题背後所代表的族群问题无法有个最终性的解决，政党 轮替在政治民主化发展中，便只能算是向前迈进了一小步；甚至於， 若政党轮替後的执政党在这个问题上有过激的冒进作为，不仅在民主 巩固上尚有一大段距离，或许还可能对台湾造成政治发展过程中的严 重衰退。 陆、结 论 归结上述的讨论与事例，我们看到政党轮替後民进党政府的作为，可 说是在意识型态治国的大架构下，存在着对国家认同及现行宪政民主 体制维护与尊重的迟疑。虽然，民进党已经成为不折不扣的执政党， 但由於其对中华民国的意义与其宪政体制，都还是抱持着反对党的心 态，甚至於仍然扮演「革命党」的角色而时有冲撞，并偶尔显露出其 反体制的意图。因此，对於台湾政治民主化的政治发展而言，在首度 的政党轮替後，并不表示我们就拥有了乐观的理由，因为横在眼前的 ，还有诸多的困境有待我们去突破。 最近一段期间，当SARS疫情在台湾蔓延时，我们才惊觉过去所自豪建 立的民主政治体制，竟在危机来临时无法有效回应人民的需求，且政 府因应变局的能力尤其显得疲弱不振。一旦我们所自豪的民主体制无 法解决人民当下迫切需要解决的问题，且政府又无法许人民一个可以 期盼的愿景与未来，自然使得人民对於所谓的「民主体制」，逐渐产 生了不可信赖感，甚至於因失望而终至於绝望。 另一方面，政治体制维护与伸张正义公平的公信力，也并未因政党轮 替而有所增强。例如，陈水扁宣示拉法叶舰弊案即使动摇国本也要办 下去，但至今似乎将要让此案无疾而终。又如，民进党政府执政不久 ，随即发生向财团倾斜的现象，乃至於有重建「新黑金结构」的趋势 。而政治上的贪污腐败与巧取豪夺层出不穷，人民原本寄望於政党轮 替後的新政治体制，但结果却让人民的期待落空。 事实上，台湾的民主化发展已走向了民粹式的民主政治，故而政党轮 替後所造成的执政格局，才让人民感受到在人权保障、法治精神及宪 政体系的运作等民主内涵方面，并没有因为政党轮替而获得进步，更 有甚者，许多方面还有更加倒退的迹象。然而，要达到民主巩固，并 非一次的政党轮替便能竟其功，而需要让政党轮替成为常态後，民主 政治的发展才能有较为长足的进步。杭廷顿即认为，通过选举选择统 治者是民主的核心所在，只有统治者愿意按照选举的结果放弃权力， 民主才是实实在在的。第一次政权易手同常只具有象徵意义，而第二 次易手则可说明两件事情。第一，一个社会中两个主要的政治领袖集 团充分忠於民主，而且愿意在选举失败之後交出职位和权力。第二， 菁英和公众都在民主的体制内运作，当初了差错时，你可以改变统治 者，而不是改变这个政权。[24] 换言之，台湾民主政治若是能够获得巩固，至少要历经杭廷顿所谓的 「两次轮替检定说」(two-turn-over test)，也就是端看未来民主的 转移政权，是否已经平安的发生过两次为最基本之要件。 （本文为作者个人之意见） ------------------------------------------------------------ -------------------- [1] 如果政党轮替强调的是「一党在朝，一党在野」之轮流执政，则 政党轮替指的应是两党制下可能产生的现象。而在美国总统制下，政 党轮流执政之「执政」，则指的是担任总统而言。请参阅，吕亚力， 政治学（台北：三民书局，2001年8月，5版1刷），页262。至於多党 制的情形，由於目前多党制的民主国家中，皆属采内阁制并组成联合 内阁，即使经常发生倒阁而重组新内阁，但却极可能发生联合内阁中 的政党於解散联合内阁重组後，仍然参加了联合内阁的情形。因此， 采内阁制而成为多党制的国家，在政治学教科书与相关学术着作上， 通常不适用政党轮替的概念。 [2] Gabriel Almond,“The Development of Political Developmen t,”in Myron Weiner ＆ Samuel P. Huntington eds. Understandi ng Political Development (Boston: Little Brown, 1987), pp.43 7-478. [3] Lucian W. Pye,“The Concept of Political Development”, The Annals of The American Academy of Political and Social S cience, 358, M. 1-13, March 1965. [4] 彭怀恩，比较政治学（台北：风云论坛，2001年），页398。 [5] 吕亚力，政治发展（台北：黎明文化，1995年），页111。 [6] 吕亚力，政治发展，页115。 [7] 田弘茂着，刘淑惠译，「台湾民主巩固的展望」，载於田弘茂等 主编，新兴民主的机遇与挑战（台北：业强出版社，1997年），页24 5。 [8] 吕亚力，政治发展，页116-117。 [9]有关竞争性政党体制的意义，参阅 任德厚，政治学（台北：自版 ，1993年），页186-187。 [10] Juan Linz ＆ Alfred Stepan, Problems of Democratic Tran sition and Consolidation: Southern Europe, South America, an d Post-Communist Europe(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p.16. [11] 金耀基，「中国的现代性与民主发展的前景：论民主与文化的 关系」，载於殷海光基金会主编，民主转型台湾现象（台北：桂冠图 书，1998年），页3-4。 [12] 朱云汉，「人民的肯定才是最真实的民主成就」，中国时报， 九十一年九月三十日，版二。 [13] S. P. Huntington, “Political Development and Political Decay”, World Politics, 17, April, 1965, pp.386-430 [14] S. P. Huntington,“Democracy for the Long Haul”, Journ al of democracy, 7:2(April) , 1996, pp.3-13. [15] Guillermo O’Donnell,“The Illusion of Consolidation”, Journal of Democracy,7,2( April), 1996 , pp.44-45. [16] Alfred Stepan ＆ Cindy Skach,“Presidentialism and Parl iamentarism in Comparative Perspective”, in Juan J. Linz ＆ Arturo Valenzuela, eds. The Failure of Presidential Democra cy: Comparative Perspective, Vol.1 (Baltaimore, MD.: Johns H opkins University Press), p.119. [17]联合报，民国九十一年九月二十五日，版六。 [18] 有关「忠诚调查」之评析，可参 桂宏诚，「公务人员品德及忠 诚特殊查核办法草案」，考铨季刊，第32期，民国九十一年十月，页 60-71。 [19]联合晚报，民国九十一年十二月十日，版十九(南台湾)。 [20] 参阅Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Auton omy versus Control (New Haven: Yale University Press),1982. [21] 澄社，「针砭新政府」，http://ts.yam.org.tw/document/doc u1-10.htm [22] Juan Linz ＆ Alfred Stepan, “Toward Consolidated Democ racies”, Journal of Democracy, 7,2( April), 1996 ,pp.23-28. [23] 朱云汉，「全球第三波民主化的反思」，载於殷海光基金会主 编，前揭书，页40。 [24] S. P. Huntington着，刘军宁译，第三波－20世纪後期民主化 浪潮（上海：上海三联书店，1998年），页321。 --

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