⊙蘇永欽（作者為政治大學法律系教授）如果政府可以公然把人民正式表達的 政治意志踩在腳底下，民主政治還剩下什麼？ 　 坪林鄉的公民週六就是否同意開放北宜高行控中心聯絡道進行公投，結果投票 率達到百分之六十四點二七，而同意者高達百分之九十七。對此結果，交通部立即 表達支持，要請環保署進行第三次環評；環保署則嚴詞抨擊此次公投已開惡例，將 使其他地方群起效尤。內政部打圓場說這樣的公投，僅屬民調性質，沒有法律上的 拘束力。第二天行政院做出總結：地方可以就自治事項辦理諮詢性公投，本案已逾 自治範圍，因此僅供上級參考。簡單說，這通通只是一場週末的遊戲而已。 　我不知道坪林鄉民的感覺如何，但混淆了公投和民調的所謂諮詢性公投，背後 隱含的反民主性，恐怕是推動全國性諮詢性公投的行政院，不能不正視的一個大問 題。公投是人民參政權的行使，人民在行使的一剎那，便從統治權的客體變成主體 ，一如選舉。反之，人民在民意調查中的意見表達，無論是多「大型」的民調，都 只是言論自由權的行使，也就是被統治者的意見表達，統治者基於民主原則必須尊 重與參考，如此而已。 　諮詢性公投在民主理論上最嚴重的矛盾，即在人民既然是以統治者的地位表達 了意見，就已形成了全民的政治意志，在一個民主體制下，還有什麼代議機關有更 大的正當性去做相反的決定？所謂諮詢，即代議機關竟還可以選擇不接受，法理上 如何自圓其說？但如果說，法律上雖可以不接受，代議機關不論政府或國會，「事 實上」都非接受不可，則既然結果與有拘束力的公投無異，又何必假意的定位為「 諮詢性」，豈不是公然的政治詐欺？ 　 不僅在民主理論上不通，公投和民調的混淆，在民主的技術上也完全不能合理 化。簡言之，公投制度的本質就在「決定」，而不只是意見的表達，因此衡量這個 制度，就不能只著眼於民意表達的精確度，因為無論如何，透過人民政治意志的表 達，某項有爭議的公共政策可以有一個結果。一旦公投不能決定，而僅供參考，它 就必須從民意表達的精確度去衡量，我們不需要去談多麼精深的思辯民主理念，任 何一個對現代民主政治有最起碼了解的人都知道，幾乎沒有一個有爭議的公共決策 ，可以用贊成和反對的簡單二分法－沒有任何但書、條件，也不考慮時間、財務因 素的變化－，探測到完整、真實的民意。現代的民調技術，可以花百分之一的錢， 探測到比這種公投精確一百倍的民意，因此從技術的角度來看，我也不知道這種假 公投要如何自圓其說。 　現在行政院唯一講得出來的理由，就是「立法怠惰」：先假設立法院通不過公 投立法，從而推論為實現人民的參政權，不得不以行政命令規定公投實施要點，再 接著推論，因為只有行政命令的基礎，所以所有公投的結果都只有諮詢性質，不能 拘束國家機關。我懷疑的是，等民眾一旦認清，搞了半天行政院給的仍然只是「假 」公投，這整套三段論法豈不全部落空？ 　有關公民投票的立法，事實上，全國性的公投，一直到民國八十九年四月修憲 前，都還因為憲法本身的障礙而無法立法，沒有任何人怠惰。真正有怠惰的是地方 自治事項的創制複決，這部份又多少卡在地方自治的憲法障礙上，此處不去細說。 無論如何，從民國八十九年五月民進黨執政以後，公投立法不論中央地方都已經沒 有任何障礙了，請問行政院在前兩年有努力推動立法嗎？ 　現在很清楚的事實是，各政黨都已經了解到民眾用公投來制衡代議體制的渴望 ，只是各黨的公投法版本還不一致，這裡一方面涉及憲政體制的維護－公投建制不 能淆亂各種憲政原則，另一方面也涉及人民參政權的程序保障，慎重是絕對有必要 的。公投不能求「爽」，公投立法同樣不是舉手通過就好。行政院尤其不應該拿少 數外國在無法源情況下舉辦諮詢性公投的例子，去為自己的公投實施要點辯護。 　請問有哪一個國家是在憲法已經有了完整的創制複決制度時，還允許進行這種 無拘束力的公投？坪林的住民現在非常「不爽」，錢也都花下去了，請問行政院準 備花幾個億，再去辦這樣無拘束力的公投？ --

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