⊙苏永钦（作者为政治大学法律系教授）如果政府可以公然把人民正式表达的 政治意志踩在脚底下，民主政治还剩下什麽？ 　 坪林乡的公民周六就是否同意开放北宜高行控中心联络道进行公投，结果投票 率达到百分之六十四点二七，而同意者高达百分之九十七。对此结果，交通部立即 表达支持，要请环保署进行第三次环评；环保署则严词抨击此次公投已开恶例，将 使其他地方群起效尤。内政部打圆场说这样的公投，仅属民调性质，没有法律上的 拘束力。第二天行政院做出总结：地方可以就自治事项办理谘询性公投，本案已逾 自治范围，因此仅供上级参考。简单说，这通通只是一场周末的游戏而已。 　我不知道坪林乡民的感觉如何，但混淆了公投和民调的所谓谘询性公投，背後 隐含的反民主性，恐怕是推动全国性谘询性公投的行政院，不能不正视的一个大问 题。公投是人民参政权的行使，人民在行使的一刹那，便从统治权的客体变成主体 ，一如选举。反之，人民在民意调查中的意见表达，无论是多「大型」的民调，都 只是言论自由权的行使，也就是被统治者的意见表达，统治者基於民主原则必须尊 重与参考，如此而已。 　谘询性公投在民主理论上最严重的矛盾，即在人民既然是以统治者的地位表达 了意见，就已形成了全民的政治意志，在一个民主体制下，还有什麽代议机关有更 大的正当性去做相反的决定？所谓谘询，即代议机关竟还可以选择不接受，法理上 如何自圆其说？但如果说，法律上虽可以不接受，代议机关不论政府或国会，「事 实上」都非接受不可，则既然结果与有拘束力的公投无异，又何必假意的定位为「 谘询性」，岂不是公然的政治诈欺？ 　 不仅在民主理论上不通，公投和民调的混淆，在民主的技术上也完全不能合理 化。简言之，公投制度的本质就在「决定」，而不只是意见的表达，因此衡量这个 制度，就不能只着眼於民意表达的精确度，因为无论如何，透过人民政治意志的表 达，某项有争议的公共政策可以有一个结果。一旦公投不能决定，而仅供参考，它 就必须从民意表达的精确度去衡量，我们不需要去谈多麽精深的思辩民主理念，任 何一个对现代民主政治有最起码了解的人都知道，几乎没有一个有争议的公共决策 ，可以用赞成和反对的简单二分法－没有任何但书、条件，也不考虑时间、财务因 素的变化－，探测到完整、真实的民意。现代的民调技术，可以花百分之一的钱， 探测到比这种公投精确一百倍的民意，因此从技术的角度来看，我也不知道这种假 公投要如何自圆其说。 　现在行政院唯一讲得出来的理由，就是「立法怠惰」：先假设立法院通不过公 投立法，从而推论为实现人民的参政权，不得不以行政命令规定公投实施要点，再 接着推论，因为只有行政命令的基础，所以所有公投的结果都只有谘询性质，不能 拘束国家机关。我怀疑的是，等民众一旦认清，搞了半天行政院给的仍然只是「假 」公投，这整套三段论法岂不全部落空？ 　有关公民投票的立法，事实上，全国性的公投，一直到民国八十九年四月修宪 前，都还因为宪法本身的障碍而无法立法，没有任何人怠惰。真正有怠惰的是地方 自治事项的创制复决，这部份又多少卡在地方自治的宪法障碍上，此处不去细说。 无论如何，从民国八十九年五月民进党执政以後，公投立法不论中央地方都已经没 有任何障碍了，请问行政院在前两年有努力推动立法吗？ 　现在很清楚的事实是，各政党都已经了解到民众用公投来制衡代议体制的渴望 ，只是各党的公投法版本还不一致，这里一方面涉及宪政体制的维护－公投建制不 能淆乱各种宪政原则，另一方面也涉及人民参政权的程序保障，慎重是绝对有必要 的。公投不能求「爽」，公投立法同样不是举手通过就好。行政院尤其不应该拿少 数外国在无法源情况下举办谘询性公投的例子，去为自己的公投实施要点辩护。 　请问有哪一个国家是在宪法已经有了完整的创制复决制度时，还允许进行这种 无拘束力的公投？坪林的住民现在非常「不爽」，钱也都花下去了，请问行政院准 备花几个亿，再去办这样无拘束力的公投？ --

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