全文鏈接： http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=5498 ====================== 反思大陸的秘密財政 黃鐘 一個國家最敏感的改革就是錢袋子和槍桿子的改革。大陸 恐怕要翻過萬水千山才有可能最終實現財政預算制度的現代 化。 大陸仍處于秘密財政時代 大陸各級政府的財政預算缺乏公開性和透明度。當是世界 上少有的將政府預算報告當成機密的國家和地區之一。 可以說大陸依然處于秘密財政時代，而且照現在的情勢觀 察，前景並不樂觀。 僅就大陸各級政府公開的預算草案來看，不但公眾無從判 斷某項預算是否合理，就是人大代表即使自己是一流的預算問 題專家，面對那些數字也定然會像霧裡看花，無可奈何。在民 智日開，信息發達的時代，一年年讓人大代表審議通過這樣的 預算報告，只會是不斷破壞整個國家機關的權威和公信力，因 為通過這樣的報告就等于在不斷顯示多數代表的失職和行政分 支b把人大當橡皮圖章。 我們不妨來看一個具體的例子。 比如貴州省財政廳長2004年1月8日在省十屆人大二次會議 上所做的《貴州省2003年全省和省級預算執行情況及2004年全 省和省級預算草案報告》中，2004年全省和省級預算草案中"省 級主要支出項目(含補助各地專項支出)"安排情況是： 1、基本建設支出3.16億元，比上年年初預算數（下同）增加 4000萬元，增長14.52%。主要是加大對公路建設的投入力度。 2、企業挖潛改造資金支出1.95億元，比上年增加1000萬元，增 長5.41%。 3、農業支出2.74億元，比上年增加2820萬元，增長11.49%。 4、林業支出7760萬元，比上年增加1330萬元，增長20.68%。 5、水利和氣象事業支出1.19億元，比上年增加290萬元，增長 2.49%。 6、文教科學衛生事業費支出12.70億元，比上年增加1.44億元， 增長12.75%。其中：教育支出5.18億元，比上年增加7180萬元， 增長16.11%。 7、科技三項費峇銗X5100萬元，比上年增加500萬元，增長 10.87%。 8、工交商及其他部門事業費支出11.70億元，比上年增加 1.07 億元，增長10.09%。 9、撫恤和社會救濟費支出7090萬元，與上年持平。 10、行政管理費支出3.63億元，比上年增加2810萬元，增長 8.40%。 11、公檢法司支出9億元ｘ比上年增加1.03億元，增長12.97%。 12、社會保障補助支出1億元，與上年持平。 13、政策性補助支出1.35億元，與上年持平。 14、支援不發達地區支出1.08億元，比上年增加100萬元，增長 0.93%。 15、其他支出9.14億元，比上年增加5130萬元，增長5.95%。 16、總預備費1億元ｘ比上年增加3000萬元，佔總支出的1.51%。 這不過是16組籠統得不能再籠統的的數字了。沒有一個項 目和數字是細化的。籠統就意味著秘密。誰能夠看出比如公檢 法司支出是不是合理，那"其他支出"到底是什麼？由于大陸的 特殊情形，國家機關外的許多組織和團體的開支都是由財政負 擔的。這不僅是習慣做法，也是法律法規的要求。比如，根據 《中華人民共和國預算法實施條例》，第四條的規定，預算法 第五條第三款所稱"本級各部門"，是指與本級政府財政部門直 接發生預算繳款、撥款關系的地方國家機關、政黨組織和社會 團體。但在貴州省的這份預滼孎i裡，卻看不出2004財政年度 給共青團、婦聯、民進、.貴州省委等各自撥了多少錢，用在何 處。憑這樣的報告是沒有辦法監督花錢者的，邏輯上來講，只 要不違背法律，在這些數字之內怎麼花都找不出毛病的。 不僅是地方預算如此，大陸的中央預算報告涉及到預算項 目岕也是簡略得幾乎不能再簡略了。 比如，《關于2003年中央和地方預算執行情況及2004年中 央和地方預算草案的報告》就說，"2004年中央財政擬安排教育、 衛生、科技、文化、體育支出955億元，比上年增加100億元， 並主要向農村傾斜。" 面對這樣一些籠統的數字，是既無法預，也無法算的，無 法就每一項具體的財政收入和財政支出進行深入討論的。就是 有火眼金睛，也看不出到底擬安排教育支出是1塊錢還是900億 塊錢，而到底傾給農村多少，斜向農村沒有。這些數字只能讓 人一頭霧水。人大代表哪怕是想認真看預算報告也是白看。無 論是漕グ偃o種報告投讚成票的代表，還是為這些數據掏腰包 的公民，唯一的選擇就是但願這些高度濃縮的數據背後沒有半 點差池。因此，要說人大代表開十天半月的會，最後為預算報 告投下一票，是出于明白，就從技術角度看也不可信。那一票 只能是糊塗的一票。盡管有不少預算數字擺在贍裡，但數字背 後就是無盡的秘密了。 此外，存在大量的預算外資金，甚至是巧取豪奪的非法收 入，這也使任何人都無法確知某級政府在某個財年到底花了多 少錢。財政不能不成為秘密財政。比如，張家口市公安局經偵 支隊就曾用罰款蓋造價大約2000萬元人民幣左右的豪華辦公 樓，如果不是媒體披露出來了，這項開支是不會在政府的財政 預算中留下蛛絲馬跡的。政府部門可以自己口袋有錢自己花， 自然就有保密的傾向。在大陸目前的情勢下，即使想使政府開 支不是秘密都做不到。 因此，即使公開的政府預算不是秘密，政府實際上每年到 底收入多少，預算資金為什麼要這樣配置而不是那樣配置，花 了多少，怎麼花的，花到了什麼地方，效果如何，等等這些問 題，無論對于公民還是人大代表來說，都是一個無從知曉真相 的政府秘密。是秘密就難以監督。盡管大陸需要陽光政府和陽 光財政，但是，從需要變成現實，任重道遠。 人大在財政預算問題上能力缺失 如果議會只是被動的表決機器，政府預算草案是什麼就通 過什麼，那麼，無論預算詳略如何，都是無足輕重的問題。但 是，一旦議會真正要承擔起管住、管好國家錢袋子的職責，那 就面臨著技術和制度上的許多問題了。 咱y話說，大陸現行制度下的人大事實上缺乏稱職地議決 預算報告的能力。 據大陸媒體報道，2004年廣東省預算報告從過去的兩三頁 迅速增加到540頁，涉及114個部門，而審議時間，從交到人大 代表手裡到審議通過，前後仍然是兩天。一位人大代表就說："以 前是看不懂，不想看，現在是想看但看不完。" 看都看不完，談何認真審議？預算太籠統是個問題，預算 稍微詳實點還是問題，何況大陸的縣級以上政府預算還沒有細 化具體到西方國家那種程度呢。無論是人大代表不想看，還是 想看卻看不完，都意味著人大缺乏審議預算報告的能力，或者 說是不讓它具備這樣的能力。 無論大陸的政治改革如何進展，預算報告不斷細化、具體 化一定是個發展方向。而這就需要加強各級人大議決預算報告 的能力。可以說大陸面臨著強化人大職能和權力的壓力。這種 壓力既是技術性的，也是政治性的。時間就是政治。 一O人大的會期面臨改革壓力。就全國人大來說，按照現 在的慣例，全國人大的會期通常是公歷三月，一般是開大約15 天左右，而不是常年開會。在幾近三千代表的情況下，即使讓 每個代表有三分鐘發言機會，而且其他代表能夠聽到，每天連 續不停地發言8小時，也需要18天。如果人大要就預算問題舉行 聽証會、質詢會、辯論，負責任地對每項預算都認真地審議， 那就更需要時間了，更何況人大審議的事項還不止預算。這就 需要人大改為常年開會，而不是一年一次。可是將近三千代表 開會實際上形同群眾大會，是不可能真正擔當起稱職的國會角 色的，況且常年開會也會a來諸如費用等一系列的相關問題。 就連改革人大會期也是個牽一發而動全身的問題。從這個 角度來說，預算要成為陽光預算，人大就需要改革，比如減少 代表人數；政府官員、現役軍人不能同時是全國人大代表，使 人大代表成為職業政治家，否則省長市長或者軍長班長哪檜能 夠常年呆在北京開會呢；在選舉制度上改革，使代表真正能夠 代表等。 二是人大需要掌握錢袋子的權力。按照現行的《預算法》， 預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。而全國人大通常是 公歷三月開會。也正因為這樣，預算法規定，預算年度開始後， 各級政府預算莢案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以 先按照上一年同期的預算支出數額安排支出；預算經本級人民 代表大會批準後，按照批準的預算執行。 這不僅僅是每個財年的頭幾個月的財政支出不在預算控制 范圍內的問題銜接問題，而更是一個行政分支跟立法分支的權 力關系問題。後者才核心。因為這意味著人大的權力被虛置。 行政分支在財政預算問題上不僅有先斬後奏的權力，而且是即 使由于這樣那樣的原因人大不批準預算報告，行政分支照樣能 夠不缺錢花。這跟憲政民主的原則是相違背的。 這就需要改革預算建議提交時間和財年起止時間，使得財 年能夠與撥款法案的通過時間相銜接。即使是人大沒有通過年 度撥款法案，行政分支不能自我開支，哪怕是比照上一財年也 不行，只能由人大通過緊急撥款法案才能開支。 當然，從適應建立民主財政的角度來看，人大需要改革的 地方遠不止于這些地方。但這已經足以磼疃j陸預算改革的艱 巨性和復雜性了。這一現象背後的政治含義，可能意味著大陸 當局在預算改革上盡可能規避充分發揮人大的作用，而是改善 行政分支自身的狀況，強化人大常委會的作用，從而避免整個 制度框架發生結構性的質變。 預算草案需要改為預算建議 要依法執政，首先就得依法花錢。 現在奇怪的是，就連官方審計報告公開的不依法花錢的問 題已經是觸目驚心了，可每年的預算報告在人大表決時沒有被 卡殼的。 那麼，人大與行政分支在預算權問題上到底是什麼關系 呢？現行大陸預算法規定，全國人民代表大會審d中央和地方 預算草案及中央和地方預算執行情況的報告；批準中央預算和 中央預算執行情況的報告；國務院編制中央預算、決算草案； 向全國人民代表大會作關于中央和地方預算草案的報告。但對 人大是否享有預算草案的修正權，政府是否享有對人大預算審 批的制衡權，如果預算被否決或久拖不決怎麼辦，等等，在大 陸似乎都不什麼問題，因此對這些問題不是法律語焉不詳，就 是一字不提。 當然啦，就目前的情形而言，人大不通過政府提出的預算 報告，可能性微乎其微。但這對建立一個有利于國家長治久安 的權力分立制衡機制來說，卻是致命的弱點。 這首先需要正名，肯定財政預算案的議決權只能在議會。 名不正則言不順。 現在行政分支向人大提交的都是"報告"。比如，2003年3月 6日，財政部部長金人慶在十屆全國人大二次會議上做的就是 《關于2003年中央和地方預算執行情況及2004年中央和地方預 算草案的報告》；而貴州省財政廳廳長2004年1月8日在省十屆 人大二次會議上做的是《貴州省2003年全省和省級預算執行情 況及2004年全省和省級預算草案報告》。即使人大審議批準了 這些"報告"，也看不出這樣的報告具備什麼樣的法律效力。 因此，就必須明確人大通過的預算的權威性。人大並不是 被動地僅僅就行政分支提出的預算草案作出通過與否的反應， 而是可以否決、修改。這是對行政分支提出粗略預算草案敷衍 了事的最好制約。當然，一旦議會擁有了這樣的權力，就必須 考慮如何制約議會的權力了。但就目前的實際來說，在缺乏法 治傳統的大陸，尤隞搨n的還是確立和強調無撥款法案不能花 錢的原則。 既然如此，行政分支提出的"預算草案"有待于人大的審批， 那麼，"草案"最貼切的稱呼就應該改叫"建議"，比如國務院的 叫"××財年國務院財政預算建議"，原來叫"××省××年全省 和省級預算草案報告"，可以改為"××省政府××財年預算建 議"。這樣一來，行政分支和人大在預算問題上的關系就顯得層 次分明。最後人大通過的預算案也應該稱撥款法案，而不是預 算報告，以體現其權威性。 這樣一來，人大議決通過的撥款法案就明確地表明具有法 律效力，必須不折不扣的執行。違反撥諳法案就是違法，不但 要追究相關責任的法律責任，也要承擔相應的政治責任。這既 建設法治國家的需要，也是對政府權力的依法制約。如果確實 因為某種原因，撥款法案中規定的費用不夠，任何部門也不能 自作主張，隨意突破預算，而是必須履行全部預算立法程序， 接受人大質詢，舉行聽証會，等通過了新的預算追加法案再開 支。只有這樣，預算才可能對政府的財政收支形成有效約束。 威權主義改革思路的風險 一向以能夠集中力量辦大事自夸的大陸，1949年以來卻只 有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年批準的黃 河規劃和三門峽水電站工程建設項目，另一個是1992年批準的 三峽工程建設項目。而高達數千億的南水北調工程，國家大劇 院工程，說上馬就上馬了。現在國家大劇院又得追加數億投資， 否則就會成爛尾樓。表面上，這只是具體項目出了問題，實際 上卻表明預算制度的無能和權力缺乏制衡的現實。 在這樣的環境裡，即使稅收高速增長，各級政府也還總是 嫌腰包裡的錢不夠化。于是，就會形成行政權力一級壓一級， 逼著不斷千方百計地增長財政收入。可以說，無限政府幾乎是 天然地有著竭澤而漁的傾向。由于缺乏制衡，政府往往就會陷 在冗員增多、攤子增大、胃口增大的困境裡難以自拔。比如， 1993年跟2002年比，中央財政收入從957億元增加到了10388億 元，而地方財政收入從3391億元增長到了8515億元，前者增長 了985%，後者增長了150%，同期GDP增長速度則為200%。而2003 年全國財政收入達到21691億元（不含債務收入），比2002年增 加2787鶪腹A增幅達14.7%，遠遠高于經濟增長的速度。如果不 從解決權力制衡機制入手，就無法建立公共財政。 且不說亂收費、亂集資、亂罰款、腐敗等來自公共權力的 行為直接損害著公民的權益，現在直接稅收入快速增長的形勢， 在政治上也意味著國民將越發能夠感覺到權力之手直接伸向自 己的腰包。在政府開支剛性的前提下，一旦經濟發生停滯甚至 危機，那麼，國民對壓在自己身上的負擔就會格外的敏感。歷 史一再表明，財政危機和社會危機是一對孿生兄弟。從這個角 度看，預算改革已經關系到大陸能否順利地實現和平轉型。 應該說，這種壓力不但當局感受到了，並對潛在的財政危 機也已有警覺。問題在于怎麼辦。站在不同的角度就會有不同 的政策選擇。大陸目前所實行的，應該說是威權主義的思路和 策略。 由于預算制度改革是個牽一發動全身的問題，要建立公共 財政就意味著整個制度需要根本性的變革。這是陘j陸當局所 難以接受的。這樣，對擺在眼前的問題決策者就會盡可能尋找 適合威權體制的改革辦法，也就是說改革是強化威權體制，而 不是消解甚至取消威權體制。而且大陸當局也意識到，增加或 實現財政預算的公開和透明，可能會對威權體制形成致命的沖 擊。威權體制擔心自己經不住被不斷、公開地追問為什麼。因 此，在沒有出現特定類型政治家的情況下，傾向于威權主義的 改革思路大概是大陸未來一段時期惟一的政治可能。 在這種背景下，在觀察大陸財政預算制度改革的時候，不 能只盯著它積極的一面。比如，大陸1999年開始醞釀國庫單一 帳戶制蛂A2005年要實行國庫單一帳戶制度。最後要做到這一 點難度很不小。因此就需要有相應的手段來推進國庫單一帳戶 制度的實現。這時候，通過反腐敗、通過審計等就能夠起到打 擊"釘子戶"或者政敵的作用，殺一可以儆百。而審計出一個貪 官等等，還完全可以讓對財政預算沒有什麼發言⇧的國民興奮 一陣子。這就客觀上為推進國庫單一帳戶制度的實施營造了良 好的氛圍。但是，建立國庫單一帳戶制度和加強審計一樣，重 點都是放在改善行政分支內的狀況，試圖在改善財政預算狀況 的同時，加強行政集權，盡量避免出現分權制衡的事實和機制。 就此而言，即使財政預算狀況確實得到了改善，這也並不等于 是在搞公共財政。大陸未來一個時期的現實將會是繼續停留在 秘密財政時代。秘密財政時代是不會有什麼憲政民主的。 來源：燕南首發(http://www.yannan.cn) --

※ 發信站: 香港地(hkday.net) ◆ From: 匿名天使的家 ※ 轉載：由 pengtu 轉自 DividedLands 板 (2005/01/22 01:41:30)