全文链接： http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=5498 ====================== 反思大陆的秘密财政 黄钟 一个国家最敏感的改革就是钱袋子和枪杆子的改革。大陆 恐怕要翻过万水千山才有可能最终实现财政预算制度的现代 化。 大陆仍处于秘密财政时代 大陆各级政府的财政预算缺乏公开性和透明度。当是世界 上少有的将政府预算报告当成机密的国家和地区之一。 可以说大陆依然处于秘密财政时代，而且照现在的情势观 察，前景并不乐观。 仅就大陆各级政府公开的预算草案来看，不但公众无从判 断某项预算是否合理，就是人大代表即使自己是一流的预算问 题专家，面对那些数字也定然会像雾里看花，无可奈何。在民 智日开，信息发达的时代，一年年让人大代表审议通过这样的 预算报告，只会是不断破坏整个国家机关的权威和公信力，因 为通过这样的报告就等于在不断显示多数代表的失职和行政分 支b把人大当橡皮图章。 我们不妨来看一个具体的例子。 比如贵州省财政厅长2004年1月8日在省十届人大二次会议 上所做的《贵州省2003年全省和省级预算执行情况及2004年全 省和省级预算草案报告》中，2004年全省和省级预算草案中"省 级主要支出项目(含补助各地专项支出)"安排情况是： 1、基本建设支出3.16亿元，比上年年初预算数（下同）增加 4000万元，增长14.52%。主要是加大对公路建设的投入力度。 2、企业挖潜改造资金支出1.95亿元，比上年增加1000万元，增 长5.41%。 3、农业支出2.74亿元，比上年增加2820万元，增长11.49%。 4、林业支出7760万元，比上年增加1330万元，增长20.68%。 5、水利和气象事业支出1.19亿元，比上年增加290万元，增长 2.49%。 6、文教科学卫生事业费支出12.70亿元，比上年增加1.44亿元， 增长12.75%。其中：教育支出5.18亿元，比上年增加7180万元， 增长16.11%。 7、科技三项费峇銗X5100万元，比上年增加500万元，增长 10.87%。 8、工交商及其他部门事业费支出11.70亿元，比上年增加 1.07 亿元，增长10.09%。 9、抚恤和社会救济费支出7090万元，与上年持平。 10、行政管理费支出3.63亿元，比上年增加2810万元，增长 8.40%。 11、公检法司支出9亿元ｘ比上年增加1.03亿元，增长12.97%。 12、社会保障补助支出1亿元，与上年持平。 13、政策性补助支出1.35亿元，与上年持平。 14、支援不发达地区支出1.08亿元，比上年增加100万元，增长 0.93%。 15、其他支出9.14亿元，比上年增加5130万元，增长5.95%。 16、总预备费1亿元ｘ比上年增加3000万元，占总支出的1.51%。 这不过是16组笼统得不能再笼统的的数字了。没有一个项 目和数字是细化的。笼统就意味着秘密。谁能够看出比如公检 法司支出是不是合理，那"其他支出"到底是什麽？由于大陆的 特殊情形，国家机关外的许多组织和团体的开支都是由财政负 担的。这不仅是习惯做法，也是法律法规的要求。比如，根据 《中华人民共和国预算法实施条例》，第四条的规定，预算法 第五条第三款所称"本级各部门"，是指与本级政府财政部门直 接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会 团体。但在贵州省的这份预滼孎i里，却看不出2004财政年度 给共青团、妇联、民进、.贵州省委等各自拨了多少钱，用在何 处。凭这样的报告是没有办法监督花钱者的，逻辑上来讲，只 要不违背法律，在这些数字之内怎麽花都找不出毛病的。 不仅是地方预算如此，大陆的中央预算报告涉及到预算项 目岕也是简略得几乎不能再简略了。 比如，《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中 央和地方预算草案的报告》就说，"2004年中央财政拟安排教育、 卫生、科技、文化、体育支出955亿元，比上年增加100亿元， 并主要向农村倾斜。" 面对这样一些笼统的数字，是既无法预，也无法算的，无 法就每一项具体的财政收入和财政支出进行深入讨论的。就是 有火眼金睛，也看不出到底拟安排教育支出是1块钱还是900亿 块钱，而到底倾给农村多少，斜向农村没有。这些数字只能让 人一头雾水。人大代表哪怕是想认真看预算报告也是白看。无 论是漕グ偃o种报告投赞成票的代表，还是为这些数据掏腰包 的公民，唯一的选择就是但愿这些高度浓缩的数据背後没有半 点差池。因此，要说人大代表开十天半月的会，最後为预算报 告投下一票，是出于明白，就从技术角度看也不可信。那一票 只能是糊涂的一票。尽管有不少预算数字摆在赡里，但数字背 後就是无尽的秘密了。 此外，存在大量的预算外资金，甚至是巧取豪夺的非法收 入，这也使任何人都无法确知某级政府在某个财年到底花了多 少钱。财政不能不成为秘密财政。比如，张家口市公安局经侦 支队就曾用罚款盖造价大约2000万元人民币左右的豪华办公 楼，如果不是媒体披露出来了，这项开支是不会在政府的财政 预算中留下蛛丝马迹的。政府部门可以自己口袋有钱自己花， 自然就有保密的倾向。在大陆目前的情势下，即使想使政府开 支不是秘密都做不到。 因此，即使公开的政府预算不是秘密，政府实际上每年到 底收入多少，预算资金为什麽要这样配置而不是那样配置，花 了多少，怎麽花的，花到了什麽地方，效果如何，等等这些问 题，无论对于公民还是人大代表来说，都是一个无从知晓真相 的政府秘密。是秘密就难以监督。尽管大陆需要阳光政府和阳 光财政，但是，从需要变成现实，任重道远。 人大在财政预算问题上能力缺失 如果议会只是被动的表决机器，政府预算草案是什麽就通 过什麽，那麽，无论预算详略如何，都是无足轻重的问题。但 是，一旦议会真正要承担起管住、管好国家钱袋子的职责，那 就面临着技术和制度上的许多问题了。 咱y话说，大陆现行制度下的人大事实上缺乏称职地议决 预算报告的能力。 据大陆媒体报道，2004年广东省预算报告从过去的两三页 迅速增加到540页，涉及114个部门，而审议时间，从交到人大 代表手里到审议通过，前後仍然是两天。一位人大代表就说："以 前是看不懂，不想看，现在是想看但看不完。" 看都看不完，谈何认真审议？预算太笼统是个问题，预算 稍微详实点还是问题，何况大陆的县级以上政府预算还没有细 化具体到西方国家那种程度呢。无论是人大代表不想看，还是 想看却看不完，都意味着人大缺乏审议预算报告的能力，或者 说是不让它具备这样的能力。 无论大陆的政治改革如何进展，预算报告不断细化、具体 化一定是个发展方向。而这就需要加强各级人大议决预算报告 的能力。可以说大陆面临着强化人大职能和权力的压力。这种 压力既是技术性的，也是政治性的。时间就是政治。 一O人大的会期面临改革压力。就全国人大来说，按照现 在的惯例，全国人大的会期通常是公历三月，一般是开大约15 天左右，而不是常年开会。在几近三千代表的情况下，即使让 每个代表有三分钟发言机会，而且其他代表能够听到，每天连 续不停地发言8小时，也需要18天。如果人大要就预算问题举行 听证会、质询会、辩论，负责任地对每项预算都认真地审议， 那就更需要时间了，更何况人大审议的事项还不止预算。这就 需要人大改为常年开会，而不是一年一次。可是将近三千代表 开会实际上形同群众大会，是不可能真正担当起称职的国会角 色的，况且常年开会也会a来诸如费用等一系列的相关问题。 就连改革人大会期也是个牵一发而动全身的问题。从这个 角度来说，预算要成为阳光预算，人大就需要改革，比如减少 代表人数；政府官员、现役军人不能同时是全国人大代表，使 人大代表成为职业政治家，否则省长市长或者军长班长哪桧能 够常年呆在北京开会呢；在选举制度上改革，使代表真正能够 代表等。 二是人大需要掌握钱袋子的权力。按照现行的《预算法》， 预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。而全国人大通常是 公历三月开会。也正因为这样，预算法规定，预算年度开始後， 各级政府预算荚案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以 先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民 代表大会批准後，按照批准的预算执行。 这不仅仅是每个财年的头几个月的财政支出不在预算控制 范围内的问题衔接问题，而更是一个行政分支跟立法分支的权 力关系问题。後者才核心。因为这意味着人大的权力被虚置。 行政分支在财政预算问题上不仅有先斩後奏的权力，而且是即 使由于这样那样的原因人大不批准预算报告，行政分支照样能 够不缺钱花。这跟宪政民主的原则是相违背的。 这就需要改革预算建议提交时间和财年起止时间，使得财 年能够与拨款法案的通过时间相衔接。即使是人大没有通过年 度拨款法案，行政分支不能自我开支，哪怕是比照上一财年也 不行，只能由人大通过紧急拨款法案才能开支。 当然，从适应建立民主财政的角度来看，人大需要改革的 地方远不止于这些地方。但这已经足以磼疃j陆预算改革的艰 巨性和复杂性了。这一现象背後的政治含义，可能意味着大陆 当局在预算改革上尽可能规避充分发挥人大的作用，而是改善 行政分支自身的状况，强化人大常委会的作用，从而避免整个 制度框架发生结构性的质变。 预算草案需要改为预算建议 要依法执政，首先就得依法花钱。 现在奇怪的是，就连官方审计报告公开的不依法花钱的问 题已经是触目惊心了，可每年的预算报告在人大表决时没有被 卡壳的。 那麽，人大与行政分支在预算权问题上到底是什麽关系 呢？现行大陆预算法规定，全国人民代表大会审d中央和地方 预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和 中央预算执行情况的报告；国务院编制中央预算、决算草案； 向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告。但对 人大是否享有预算草案的修正权，政府是否享有对人大预算审 批的制衡权，如果预算被否决或久拖不决怎麽办，等等，在大 陆似乎都不什麽问题，因此对这些问题不是法律语焉不详，就 是一字不提。 当然啦，就目前的情形而言，人大不通过政府提出的预算 报告，可能性微乎其微。但这对建立一个有利于国家长治久安 的权力分立制衡机制来说，却是致命的弱点。 这首先需要正名，肯定财政预算案的议决权只能在议会。 名不正则言不顺。 现在行政分支向人大提交的都是"报告"。比如，2003年3月 6日，财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上做的就是 《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预 算草案的报告》；而贵州省财政厅厅长2004年1月8日在省十届 人大二次会议上做的是《贵州省2003年全省和省级预算执行情 况及2004年全省和省级预算草案报告》。即使人大审议批准了 这些"报告"，也看不出这样的报告具备什麽样的法律效力。 因此，就必须明确人大通过的预算的权威性。人大并不是 被动地仅仅就行政分支提出的预算草案作出通过与否的反应， 而是可以否决、修改。这是对行政分支提出粗略预算草案敷衍 了事的最好制约。当然，一旦议会拥有了这样的权力，就必须 考虑如何制约议会的权力了。但就目前的实际来说，在缺乏法 治传统的大陆，尤隞搨n的还是确立和强调无拨款法案不能花 钱的原则。 既然如此，行政分支提出的"预算草案"有待于人大的审批， 那麽，"草案"最贴切的称呼就应该改叫"建议"，比如国务院的 叫"××财年国务院财政预算建议"，原来叫"××省××年全省 和省级预算草案报告"，可以改为"××省政府××财年预算建 议"。这样一来，行政分支和人大在预算问题上的关系就显得层 次分明。最後人大通过的预算案也应该称拨款法案，而不是预 算报告，以体现其权威性。 这样一来，人大议决通过的拨款法案就明确地表明具有法 律效力，必须不折不扣的执行。违反拨谙法案就是违法，不但 要追究相关责任的法律责任，也要承担相应的政治责任。这既 建设法治国家的需要，也是对政府权力的依法制约。如果确实 因为某种原因，拨款法案中规定的费用不够，任何部门也不能 自作主张，随意突破预算，而是必须履行全部预算立法程序， 接受人大质询，举行听证会，等通过了新的预算追加法案再开 支。只有这样，预算才可能对政府的财政收支形成有效约束。 威权主义改革思路的风险 一向以能够集中力量办大事自夸的大陆，1949年以来却只 有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年批准的黄 河规划和三门峡水电站工程建设项目，另一个是1992年批准的 三峡工程建设项目。而高达数千亿的南水北调工程，国家大剧 院工程，说上马就上马了。现在国家大剧院又得追加数亿投资， 否则就会成烂尾楼。表面上，这只是具体项目出了问题，实际 上却表明预算制度的无能和权力缺乏制衡的现实。 在这样的环境里，即使税收高速增长，各级政府也还总是 嫌腰包里的钱不够化。于是，就会形成行政权力一级压一级， 逼着不断千方百计地增长财政收入。可以说，无限政府几乎是 天然地有着竭泽而渔的倾向。由于缺乏制衡，政府往往就会陷 在冗员增多、摊子增大、胃口增大的困境里难以自拔。比如， 1993年跟2002年比，中央财政收入从957亿元增加到了10388亿 元，而地方财政收入从3391亿元增长到了8515亿元，前者增长 了985%，後者增长了150%，同期GDP增长速度则为200%。而2003 年全国财政收入达到21691亿元（不含债务收入），比2002年增 加2787鶪腹A增幅达14.7%，远远高于经济增长的速度。如果不 从解决权力制衡机制入手，就无法建立公共财政。 且不说乱收费、乱集资、乱罚款、腐败等来自公共权力的 行为直接损害着公民的权益，现在直接税收入快速增长的形势， 在政治上也意味着国民将越发能够感觉到权力之手直接伸向自 己的腰包。在政府开支刚性的前提下，一旦经济发生停滞甚至 危机，那麽，国民对压在自己身上的负担就会格外的敏感。历 史一再表明，财政危机和社会危机是一对孪生兄弟。从这个角 度看，预算改革已经关系到大陆能否顺利地实现和平转型。 应该说，这种压力不但当局感受到了，并对潜在的财政危 机也已有警觉。问题在于怎麽办。站在不同的角度就会有不同 的政策选择。大陆目前所实行的，应该说是威权主义的思路和 策略。 由于预算制度改革是个牵一发动全身的问题，要建立公共 财政就意味着整个制度需要根本性的变革。这是陉j陆当局所 难以接受的。这样，对摆在眼前的问题决策者就会尽可能寻找 适合威权体制的改革办法，也就是说改革是强化威权体制，而 不是消解甚至取消威权体制。而且大陆当局也意识到，增加或 实现财政预算的公开和透明，可能会对威权体制形成致命的冲 击。威权体制担心自己经不住被不断、公开地追问为什麽。因 此，在没有出现特定类型政治家的情况下，倾向于威权主义的 改革思路大概是大陆未来一段时期惟一的政治可能。 在这种背景下，在观察大陆财政预算制度改革的时候，不 能只盯着它积极的一面。比如，大陆1999年开始酝酿国库单一 帐户制蛂A2005年要实行国库单一帐户制度。最後要做到这一 点难度很不小。因此就需要有相应的手段来推进国库单一帐户 制度的实现。这时候，通过反腐败、通过审计等就能够起到打 击"钉子户"或者政敌的作用，杀一可以儆百。而审计出一个贪 官等等，还完全可以让对财政预算没有什麽发言⇧的国民兴奋 一阵子。这就客观上为推进国库单一帐户制度的实施营造了良 好的氛围。但是，建立国库单一帐户制度和加强审计一样，重 点都是放在改善行政分支内的状况，试图在改善财政预算状况 的同时，加强行政集权，尽量避免出现分权制衡的事实和机制。 就此而言，即使财政预算状况确实得到了改善，这也并不等于 是在搞公共财政。大陆未来一个时期的现实将会是继续停留在 秘密财政时代。秘密财政时代是不会有什麽宪政民主的。 来源：燕南首发(http://www.yannan.cn) --

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