1.原文連結： http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/house/2007-01/29/ content_5669170.htm 2.內容： 城市規劃不斷被隨意變更，首要的驅動力來自地方政府的經濟利益。 《瞭望》新聞周刊最近調查發現，目前提出建設“國際化大都市”目標的國內城市已 經達183個，包括了大部分省會城市、直轄市以及次一級城市。 眾多的中小城市也一哄而起，給自己制定建設“國際化大都市”的宏偉目標，如三亞 、惠州、丹東、琿春、黑河、滿洲裏等。 很多中小城市也在制定雄心勃勃的發展目標，其中最明顯的就是大搞開發區。據國土 資源部統計，目前全國各類開發區6000多個，規劃佔地面積超過3.6萬平方公裏。此外大 學城、科技園、軟件園、旅遊度假村一個比一個“高、大、全”。 與此相對應，在建設“國際化大都市”、“區域中心城市”的旗號下，城市肆意蔓延 擴張，突破城市整體規劃指標的現象普遍存在。許多城市總體規劃尚未到期，已被盲目的 城市建設全面突破，許多城市5年內“完成”為期20年的規劃指標已經相當普遍。 中國城市規劃設計研究院有關專家告訴《瞭望》新聞周刊，目前許多地方政府正在掀 起一輪更為猛烈的“城市規劃熱”，國內相當一部分城市都在修編規劃。 一個城市的規劃，不僅代表了一個城市的文化和個性，是一個城市整體誠信度的表現 ，更是一個城市可持續發展的向導。城市規劃隨意變更的“橡皮泥現象”讓人感覺到城市 發展的盲動性、非透明性。建設部一位專家為此指出，“城市規劃失效”正在困擾著中國 城市的可持續發展，使得不少城市陷入無序和失調狀態。 國內許多城市不斷突破規劃線限制，急著邁向“國際化大都市”，而發達國家的城市 規劃和城市建設究竟是什麼樣的呢？《瞭望》新聞周刊駐美國、日本等國記者也進行了調 查，並向讀者發回國外城市規劃的相關經驗。 規劃成為“圈地圈錢”的工具 《瞭望》新聞周刊記者調查後發現，城市規劃不斷被隨意變更，首要的驅動力來自于 地方政府的經濟利益。 地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財力卻越來越少，原因在于真正屬于地 方稅的稅種很少，加上不盡科學的政績考核機制，地方政府保持財政收入增長最好的辦法 就是“土地財政”。國務院發展研究中心的調查表明，在一些地方，土地出讓佔地方財政 預算外收入的60%以上。 專家告訴《瞭望》新聞周刊，在現行分稅制下，增值稅75%上解中央，近幾年來增長 較快的所得稅也改為共享稅，即使像浙江這樣的經濟發達地區，財政收入大幅增長，但地 方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴張和土地佔用帶來的稅收，包括 建築業和房地產業的營業稅、所得稅、耕地佔用稅等全部由地方享有。城市擴張、所謂的 “經營城市”成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。 全國人大2004年《土地管理法》執法檢查組的報告稱，1992年至2003年，全國土地出 讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元，這一數字還有逐年擴大之勢 。根據國土資源部的公報，2004年，全國土地出讓金的價款高達5894.14億元；2005年第 一季度，全國土地出讓金的總額達到3000億元。 這樣一個巨大的利益蛋糕，使得一些城市不斷變更規劃的內在驅動力十分強勁。由于 土地是最大的國有資產，一些城市政府的主要收益來自于土地出讓，只有將城市“做大” ，增加土地供給，才能增加城市財源。因此，一旦5年花完了20年的指標，城市政府就會 組織專家重新修訂規劃，規劃的嚴肅性蕩然無存，成了“圈地、圈錢的工具”。 如何改變這一現象？專家認為，要遏制地方過強的發展衝動又不傷其積極性，僅靠道 德感召和加強監管是不夠的，必須從稅制改革入手，要合理劃分中央和地方的財權和事權 ，縮減非公共產品開支。要逐步提高公共產品佔財政支出的比重，徹底根除“賣地財政” 的制度合理性。 突破”規劃發展的政績動力 地方政府最喜歡什麼？一些基層幹部告訴記者，一是錢袋子要鼓，二是發展速度要快 ，三是政績要漂亮。 說到底，地方政府考慮最多的首先是政績。 一些地方政府將“GDP增長”放在第一的位置，希望所在城市容納盡可能多的人口和 產業，能夠貢獻出更多的GDP。在這一心態下，我國一些城市迅速“成長”，“規劃跟不 上發展的速度”，沒過幾年就要進行規劃的重新調整。 深圳，人類歷史上第一座只用25年就積聚了千萬人口的城市，依然每年平均以100萬 人的速度在增長。深圳現有的1200萬人口中，超過一半的人從業于勞動密集型的制造業、 建築裝修業等。 陸域面積僅1.19萬平方公裏的天津，常住人口已達1024萬人。2006年上半年GDP比上 年同期增長14.4%，其中第二產業增長17.8%。曾經被人視為“沉悶”的大天津，如今也“ 滿城工地，一片熱土”。 專家指出，大城市快速膨脹的根子在于它們對二、三產業形成“通吃”，且“光吞不 吐”，沒有正常的新陳代謝。上海為籌備世博會也只是把二產業從市區遷到郊區，幾乎沒 有人舍得放棄第二產業。這種大城市的“黑洞效應”，在GDP高速增長的同時，城市發展 不斷快速突破原有規劃在所難免，我們也會不斷催生出越來越多的“超級城市”，“大城 市病”也在加劇：人口膨脹、資源短缺、環境污染、交通擁堵、治安惡化，不少大城市正 步入超負荷發展階段。 專家認為，大城市不應該所有產業“通吃”，而應盡快促進城市資源與產業形態實現 合理配置，使大城市與中小城市之間形成產業鏈條，依次形成知識密集、機器密集、勞動 密集產業，引導人口在大、中、小城市之間的合理分布。 需要指出的是，在GDP崇拜和追求政績的心態下，有的地方領導無視城市規劃科學， 不按科學規律辦事，成為城市規劃在發展過程中遇到的最棘手矛盾。 一些基層幹部告訴《瞭望》新聞周刊，現在城市規劃最怕的就是“新一屆領導剛上任 ”，一些領導往往熱衷“新官上任三把火”，下面的幹部又層層加碼，兼之任期的短暫性 對規劃政策連續性的影響，難免出現許多荒唐的工程，如“豆腐渣工程”、“進度工程” 、“獻禮工程”、“形象工程”等等，嚴重違反城市規劃的科學規律，不按照科學發展觀 辦事情。規劃部門在很多情況下只能違心地屈從“長官意志”。在目前的發展方針下，某 些城市領導的“政績觀”在很大程度上扭曲了建築設計和城市規劃，使其變成急功近利的 行為。 權力部門擅自超越“規劃線” 武漢市東湖風景區是國家級風景名勝區，規劃區內有80多個單位。1995年風景區總體 規劃確立了保護區面積為73.24平方公裏。由于湖區風景優美，近幾年各單位佔地越來越 大，按照原來的總體規劃，該遷出去的沒有遷出去，該弱化的反而強化了。 東湖生態旅遊風景區管委會副主任嚴運新告訴記者，現在要治理景區相當困難。例如 有一家醫院搬遷問題，湖北省有關領導批示了，仍搬不了。目前景區內不少單位正在填湖 造房，原來一部分湖的湖灣都填沒了。東湖西北岸，嚴格來講是景區核心保護地帶，沿湖 30米，分布有省黃金公司、省工商局、農業銀行、建設銀行、食品藥品監督局等部門，安 全廳、公安局等部門都圍湖建設，都在填湖，還有的單位以治污的名義批準建房。 “我們一個小小的風景區管委會怎麼管得了！”嚴運新說，武漢當地老百姓說這叫“ 官填”，總結了填湖五步曲：圍湖（漁塘）－污染－治污－填埋－陸地，原來東湖周圍的 濕地生態係統，現在已經沒有了。1995年東湖總規劃中湖面面積為35.87平方公裏，現在 已經不到33平方公裏了。 《瞭望》新聞周刊調查發現，規劃在一些權力部門眼裏是可以隨意變更的，難怪基層 幹部感慨，城市規劃的突破太容易了，而且是政府部門自己在突破。 在北京市的城市規劃中，人口控制規模的指標一直備受關注。國務院批準的《北京城 市總體規劃》中明確規定，至2020年，北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右，年均 增長率控制在1.4%以內。其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口450萬人左 右。 據北京市公安局統計，2006年底北京市戶籍人口已達到1200萬，流動人口400多萬， 實際在北京居住的人口已經超過1600萬。2006年上半年，北京市戶籍人口增加了106275人 ，其中僅16202人屬于自然增長。 記者了解到，在北京市，有權力審批戶口的共有26個單位41個部門。多頭審批造成北 京進京人口無序，人口規模控制困難。據內部人士透露，從北京城市的功能定位和資源來 看，應該嚴格控制人口，但按照現在的增速，到2020年人口規模肯定要突破規劃，事實上 ，北京市每一次城市規劃中的人口規模指標大多被突破。 讓規劃“硬起來”需要法律手段 專家認為，要讓城市規劃真正“硬起來“，首先要建立起完善的法律體係，要改變主 要依靠行政手段進行規劃和管理的做法，通過法律手段提高城市規劃的權威性，確立城市 規劃的法律地位，規劃一經批準，就具有法規的權威性，必須嚴格執行，不得隨意修改， 對違反者要嚴查，追究法律責任。 我國在1989年通過了《城市規劃法》，該法是在計劃經濟體制下制定的，在某種程度 上已落後于當前形勢的發展。因此，對該法加以調整勢在必行。2005年國務院原則通過了 《城鄉規劃法草案》，已經送交全國人大審議。 《瞭望》新聞周刊在國外一些城市調研發現，國內目前的一些規劃混亂狀況，在國外 同樣存在過。那麼，一些發達國家是如何走上正軌的呢？關鍵是他們逐步建立起了完善的 土地規劃的法律體係，首先在法律層面杜絕違規的建築規劃。 在美國，聯邦和州政府不幹預各市的規劃管理，規劃管理的權限在各個城市，但規劃 管理辦法必須經聯邦政府立法機關批準。政府通過用地規劃，在土地使用上保護公共利益 ，協調利益衝突，防止市場因追求高利潤而在用地上影響公共或他人的利益。具體做法是 編制城市用地規劃，制訂規劃法和區劃法等政府法規。 地方城市規劃法規直接包含了城市規劃的基本內容，主要是關于土地利用規劃的內容 。區劃法規定土地的分區和對建築物的使用。區劃法對土地的利用類型、范圍和使用強度 有限制，具有相當的法律效力，土地擁有者不能隨意開發。 紐約市1916年通過的《區規劃法》是美國最早對城市土地，包括對私用土地進行土地 分區管理的法規。區規劃法將城市的用地進行分類，規定用地性質、開發強度、公共服務 設施和市政公用設施的要求。區劃法規的作用在于平衡城市發展中的各種利益需求。1993 年，紐約市通過區劃決議，將土地用途與開發強度的區劃與建設標準及相關規劃合在一起 ，是規劃、設計、開發、管理必須遵守的法定條例。全紐約市按限制性用地號、區劃圖號 、街區號和地塊號四個層次組成編號等係列。在全覆蓋的前提下，雙雙按不同地理位置和 不同開發狀況予以區別對待。 日本1968年出臺了長達上百頁的《城市規劃法》，有關部門必須切實遵守。在決定城 市開發區域時，都道府縣要聽取都市規劃審議會的意見，並要取得國土交通大臣的認可。 城市開發地區分類很細，有低層專用地區、高層居住專用地區、商業地區、工業地區，還 有特定用途限制地區、高度利用地區、特定街區、風景地區、防災地區等，每個地區的建 築面積與空地和綠地的比例、建築的高度、其他公共配套設施都有明確的規定，稍有變更 又得重新進行調整，重新審議。 在日本，城市開發從立項到動工，是一個異常復雜的過程，必須經過充分的科學論證 。同時，一旦項目竣工，要對建築物進行改造或者拆除，又需要一個復雜的論證過程，人 為的因素很難改變現狀。因此，很少有新建的大樓沒過多少年就被爆破炸毀的現象發生。 讓公共參與成為有力監督 專家認為，在建立完善的法律法規的同時，還要積極推進城市管理決策的民主化和科 學化。要改變只有少數人參與規劃制定的做法，提高公眾參與意識，動員全社會力量參與 城市規劃，權力部門不能憑借人民賦予的權力牟取私利。 在美國，公眾參與城市規劃的機制十分健全，美國政府從制度上確立了公眾參與城市 規劃的合法性。在美國規劃協會的12條道德準則中，第一條便是“為公眾利益服務”，第 二條是“規劃中積極支持市民參與”，實施公眾參與已成為美國規劃師的基本職業要求和 重要工作內容。 美國城市規劃的編制過程非常透明，美國公民有權決定是否進行土地利用規劃。市鎮 土地分區規劃要經過居民表決討論，半數以上同意方可進行。美國公眾參與城市規劃有健 全的組織機構，如市民咨詢委員會和市民規劃委員會等多種機構。美國城市規劃在編制過 程中，嚴格遵循“自下而上”的編制原則，非常注重民主化決策的程序要求，每個規劃都 有詳細的公眾參與計劃，並嚴格加以執行。 美國城市規劃的公眾參與不僅體現在規劃編制各個階段，還體現在規劃審批、執行階 段。一個規劃方案完成後，在市議會審批前，先要組織公眾聽證會，才能進行正式表決。 同時，公眾如果對規劃機構的決定有異議，可分別向規劃委員會、立法機構、上訴委員會 和相應的法庭進行申訴，對認為違法的建設項目，可以向規劃部門進行舉報和申訴，受理 機構需進行查實答復。 比利時首都布魯塞爾被稱為歐洲的首都，在整個城市的規劃和建設中，布魯塞爾市特 別注意傾聽公眾意見，在任何地區新建樓房都必須首先經過周邊居民對建築方案的認可， 其中包括新建築的高度、樣式、顏色和用途等，新建築的樣式必須與周邊建築的顏色配套 協調，不能出現強烈反差，高度和樣式也必須與周邊建築和諧。 進一步樹立保護傳統和環境的理念 在關注城市功能的同時，與傳統文化和諧相處，與自然環境共生共長，發達國家的城 市建設都有著這樣的理念。《瞭望》新聞周刊調查發現，在國外發達國家這種理念滲透到 從城市規劃到住宅設計的方方面面，成為這些城市規劃建設的主流理念。這是需要我們認 真學習和借鑒的，否則我國的規劃在以後還會落後于社會進步的要求。 法國首都巴黎的建築和街道的布局是在喬治奧斯曼的督導下于1853年至1870年間形成 的。150多年來，巴黎人始終以奧斯曼式建築和格局為自豪，無論是在舊房內部增設衛生 設施的改造中，還是在城市道路建設中，始終注意保護奧斯曼式建築的外觀和整個城市的 放射狀格局。此外，除了在上世紀六十年代和七十年代在第十四區建設的蒙巴納斯大廈和 在第13區建設的一批塔樓外，巴黎市的20個區內幾乎沒有一棟高層建築，絕大多數新建住 房都不超過奧斯曼式建築特有的7層限高的高度。 在城市規劃和開發過程中，日本人追求“生態城市”的目標和努力引人注目。通過城 市規劃中環保理念的引進與植入，日本每個城市都在向適于人類居住，與自然共生的生態 城市不斷邁進。 1951年，日本制定了《城市公園法》，使城市公園的綠地管理有法可依，1962年出臺 了《城市維持風景保護樹木法》、《古都歷史風土保存特別措施法》，對城市自然環境的 保護有了整體上的框架。此外還相繼出臺《自然公園法》、《首都圈近郊綠地保護法》等 。這些法律，與1968年出臺的《城市規劃法》形成相對完整的法律體係，對城市規劃形成 有效約束與引導機制。 進入本世紀之後，日本進入與環境共生期，在推進生態城市規劃和建設過程中，相繼 出臺一係列法律。2000年出臺了《循環型社會形成推進法》、2002年出臺《土地污染對策 法》、同年又推出《自然再生推進法》、《鳥獸保護及狩獵適當法》，2004年出臺《景觀 法》。城市從人工化的環境向自然環境回歸。 經過幾十年的探索，日本在生態城市的建設方面形成一整套的法律和管理體係，日本 人的觀念也發生著根本的變化，他們認為在物質達到一定程度之後，物質財富的增加不一 定會提高生活質量，關鍵是在好的環境、好的城市生態下活出健康、活出質量，達到人與 自然的和諧。 此外讓《瞭望》新聞周刊印象深刻的是，日本在建設生態城市方面積極探索之外，在 住宅的設計和建設方面同樣注重環保節能，注重以人為本。記者在有關部門的安排下，專 門參觀了日本的節能人性化住宅。住宅浴室十分注重節水，浴室有一架特殊的椅子，人坐 在上面，從椅子靠背和扶手上噴出細細的水柱，流遍全身，讓人有泡澡的感覺，而用水量 卻只有普通淋浴的二分之一。 值得一提的是，節能住宅的所有用電來自燃料電池和太陽能，房屋建材用真空隔熱材 料，可以減少空調的使用。和一般住宅相比，在生活質量明顯提高的同時，節能住宅可大 量節約能源，減少溫室氣體排放達60%。（文/《瞭望》新聞周刊記者 李舒 張先國 何德 功 但凡） 3.心得/評論： 日本在1968年出了一本一百多頁的都市規劃法 (驚) --

※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 140.112.17.208