標題: [轉錄] 釋字第 613 號(許宗力協同意見書) (註解請上http://www.judicial.gov.tw/下載) 如果憲法業將所有的行政權賦予總統，我敢大膽地主張，立法權並無權力去削弱或 變更其行政權限。--- 我認為如果有任何權力本質上即屬行政權者，那就是任命、監督 及指揮執行法律者的權力。 James Madison 在權力分立國家，對於公務員之人事高權與實質選任權，乃從政府權之本質與功能 所導出，更確切說，乃從政府權作為必須對國會與人民負責之最高行政首長之地位，以 及作為行政行為之最高領導機關之功能所導出。 Werner Bockenforde 本件解釋認通傳會組織法第四條第二、三、四、六項有關通傳會委員選任程序之規 定，違反責任政治、權力分立原則與通訊傳播自由，本席敬表同意，惟認理由構成仍有 諸多不足，有待補充、澄清之處，爰提出協同意見書如下: 一、系爭通傳會委員選任之規定違反責任政治原則 基於行政一體及責任政治，作為國家最高行政機關之行政院，除憲法別有規定外， 對所有國家行政事務，均有透過科層體制作適法與適當指揮、監督之權，對行政人事， 尤其是各部會首長等重要行政人事，則有選任與免職之權，行政院院長主要即藉由對事 的指揮監督，與對人的任免這兩大權力之行使，就行政整體表現對立法院負起最終之政 治責任。這是憲法所規定行政一體與責任政治之常態，獨立機關的出現，不僅鬆動了最 高行政首長對事之指揮監督的強度，也大幅限縮對人之任免權力的行使，而構成對此憲 政常態的挑戰，是否以及在如何條件下始能認定合憲，自有獨立機關之建制以來，始終 是歐美學界與實務界聚訟焦點。通傳會可說是我國第一個參考外國立法例設置的獨立機 關，引發憲政爭議，當不足為奇。 獨立機關的組織形態，是立法者創設出來的，基本上不是憲法之要求，是其究竟有 多獨立，主要是經由立法者的型塑，憲法並沒要求獨立機關必須具備何種程度、何種內 容的獨立性。當然，獨立性越低，與一般科層體制越近似，就越失去設置獨立機關的意 義；反之，獨立性越高，越脫離最高行政首長的掌控，就越有違反行政一體、責任政治 與民主原則的疑慮。獨立性低，導致降低設置獨立機關之本意，基本上不是憲法問題， 可置之不論；獨立性高，高到何程度，將導致違反行政一體與責任政治，則涉及憲法問 題，須要正視。對事的指揮監督與對人的任免乃建構責任政治不可或缺的兩大支柱。為 防責任政治因獨立機關的設置而遭淘空，因此無論事的方面，如何鬆動行政首長的指揮 監督，人的方面，如何限縮行政首長任免權之行使，均應設有一定底線，碰觸此底線， 即構成行政一體與責任政治的當然違反（per se illegal）： 事的方面，為使獨立機關之設置有其意義，一般均不許行政首長作全面性與概括性 之事前指揮與適當性監督，若越過此線，賦予獨立機關更多獨立性，例如連適法監督也 一律免除，只保留概算與機關員額之核定等權，以間接影響獨立機關之決定，是否已碰 觸行政一體與責任政治之底線，有待進一步審酌，惟因與本件無直接關係，本院尚無須 就此表示意見；與本案有關，須要本院表示意見者，乃限縮行政院院長人事任免權之底 線何在的問題。 人的方面，為維護獨立機關的專業性與獨立性，一般均從規定用人資格、任期保障 等項限縮行政首長之人事任免權。本件涉及爭議則是，系爭規定限縮行政院院長對通傳 會委員之選任權，使其選任權只剩名義上之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質 意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權，簡言之，亦即使行政院院長的選 任權「實質上幾近完全遭到剝奪」，是否碰觸底線，以致違反行政一體及責任政治的問 題。多數意見指出，行政院既為國家最高行政機關，「賦予獨立機關獨立性與自主性之 同時，仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由 對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機 關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。」是只要保留行政院對獨立機關 重要人事「一定之決定權限」，即不致碰觸底線，而與行政一體及責任政治有違。何謂 「一定之決定權限」，多數意見雖未進一步闡明，但至少可以確定一點，即決定權限必 須是存在的，不能夠沒有，否則就不是「一定之決定權限」。因此，人事決定權限如被 剝奪殆盡，其碰觸底線，自無疑義。由於系爭規定將行政院院長對通傳會委員之人事決 定權「實質上幾近完全剝奪」，業已明顯碰觸底線，是多數意見縱使未詳細闡明「一定 之決定權限」，即認定其違反責任政治，自仍可支持。蓋就本件而言，毋庸闡明「一定 之決定權限」之意義，即可獲致答案，等未來有相關案件再行具化其內涵即可。 選任權於責任政治之維繫如果是必要的，獨立機關委員的任期保障制度即難免發生 違憲疑義。蓋若行政院院長更迭，獨立機關委員因享有任期保障，而毋庸與行政院院長 同進退，可能面臨新任行政院院長必須無條件接受前任行政院院長所選任的委員，卻仍 須為獨立機關的施政表現負責的窘境。這也是美國有學者質疑任期制度可能侵及總統權 的原因。惟本席不認為任期制度當然違憲，只要搭配交錯任期制度之設計，使新行政院 院長至少仍保有選任部分委員的機會，再加上免職權的賦予 --- 即使是一定條件限制 下的免職權 ---，使行政院院長仍保有一定程度之人事監督，足以認定行政院與獨立機 關之間仍存在著最起碼之實質的人事聯繫，即非無認定合憲之可能。由於本件爭議焦點 僅在於通傳會委員之選任，系爭通傳法因欠缺交錯任期與免職權之規定而涉及的憲法問 題，並不在聲請範圍，故本院就此毋庸表示意見。現行公務員懲戒法第四條第二項賦予 行政院院長對違法失職官員的停職權，是否亦因發揮一定程度之人事監督作用，而足以 彌補欠缺免職權之不足，也同樣可毋庸表示意見。 須進一步說明者，鬆動事的指揮監督，或限縮人的任免，若碰觸底線，如前述，固 隨即構成行政一體及責任政治之當然違反。惟即使未至碰觸底線，亦不表示當然為憲法 所許，蓋鬆動對事的指揮監督，或限縮對人的任免，既然對行政一體及責任政治有所減 損，若無其他搭配之補強設計，以彌補行政一體及責任政治之缺損，仍難為憲法所容。 且即使獨立機關可能合憲，其設置當亦僅屬例外，若漫無標準，任由立法者設置獨立機 關，行政院終有遭到徹底架空的一天。就此問題，多數意見指出，「唯有設置獨立機關 之目的確係在追求憲法上公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置 獨立機關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方便 公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因 素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體 及責任政治之缺損者，始不至於違憲。」乃對此問題之回應，雖仍使用若干抽象概念， 但對疑義之廓清，仍不無助益。通傳會建制為獨立機關，是否合憲，自當依此標準判斷 。本件聲請人僅就通傳會組織法第四條有關通傳會委員選任之規定是否合憲之問題聲請 解釋，就通傳會建制為獨立機關是否合憲，並不爭執，是本院就此問題，尚無須作成判 斷。惟多數意見提到，立法者將通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，與憲法所 保障通訊傳播自由之意旨相符云云，至少已肯定通傳會設置為獨立機關，符合「追求憲 法上公共利益」此一要件。 以上乃根據獨立機關與行政一體及責任政治之關聯立論。是如果能以各種理由將獨 立機關與責任政治脫鉤，則系爭規定即使全盤剝奪行政院院長對通傳會委員之選任權， 亦非無合憲之可能。例如論者主張獨立機關的正當性基礎來自任務本身，是只要任務本 身之特殊性足以證立設置獨立機關之必要性，並進一步符合法律保留，預算經國會審議 ，再加上程序透明義務，促進公眾與輿論等外部監督，獨立本身就為憲法所許可。獨立 既為憲法所許，就不能因行政院作為最高行政機關之最高性發生動搖，行政院不能為獨 立機關負責，而指摘獨立機關之建制違反責任政治。倘一方面承認獨立機關之建制，另 方面卻又要求責任政治，則是悖論。且只要獨立本身沒有違憲之虞，獨立機關構成員產 生的方式，就只有合不合目的，而沒有合不合憲的問題。亦有論者持相同看法，認為立 法者如果有權設置獨立機關，自有權規定其人事選任方式；獨立本身這種重度行為都為 憲法所允許了，更何況人事選任這種技術性的輕度行為。既然行政院無須為獨立機關負 責，則剝奪其對獨立機關人事之選任權，使獨立機關能更獨立於行政院之控制與影響， 就不能以違反責任政治指摘之。 惟這種論調並不足採，蓋只要獨立機關行使的是行政權，就不可能沒有政治責任問 題，憲法增修條文第三條第二項根據責任政治原理所為之設計，很難想像會有例外。如 果行政院無須為獨立機關施政負責，就表示獨立機關至少也應跳過行政院，由自己直接 對立法院負責。惟倘使國會立法設置獨立機關，並讓獨立機關直接對國會負責，即意謂 國會經由立法，將執行法律之權力，置於只向國會自己負責之獨立機關官員，其結果與 國會執行法律無異，而職司立法之國會，竟兼掌法律之執行，其侵犯行政權，違反權力 分立原則，至為顯然。是既然基於權力分立，通傳會「不能」跳過行政院，由自己直接 對立法院負責，則如果還堅持行政院「無須」為通傳會負責，勢將使政治責任無所歸屬 ，而通傳會淪為責任政治化外之地，自難為憲法所容。 且如果人事組成真的只是合不合目的之技術性輕度問題，貫徹獨立才是要務，即表 示為了賦予獨立機關最大程度之獨立性，將被獨立對象之行政院對獨立機關的人事選任 權剝奪至零，亦不可能違憲；循此脈絡推論下去，為了賦予獨立機關最大程度之獨立性 ，將被獨立對象之行政院對獨立機關的各種各類指揮監督權剝奪殆盡，也無違憲問題。 此說如果成立，即與賦予獨立機關憲法機關之地位無異。立法者是否有權創設憲法機關 ，答案為何，應是明顯不過了。此外須指出者，重要的人事任免從來是憲法問題，而不 是無關於憲法的枝節性、技術性問題，否則憲法毋庸為憲法機關及部會首長的人事組成 自為規範，朝野、行政與立法兩權之間也不會屢次為獨立機關的人事任命權歸屬激烈爭 執，並掀起憲法爭訟，如真調會案（本院釋字第五八五號解釋）是，美國有多樁因獨立 行政管制委員會委員之任免產生憲法爭訟，最高法院並在 Buckley v. Valeo 一案宣告 國會任命選舉委員會五位委員當中的三位委員，侵犯總統人事權而構成違憲，亦為適例 。要之，憲法增修條文第三條第二項課予行政院的政治責任沒有例外，任務本身的特殊 性充其量只能證成設置獨立機關的必要性，但不能證成獨立機關得脫免於責任政治之要 求，進而切斷與被獨立對象之行政院間之所有人事與事務監督的臍帶聯繫。將獨立奉為 至高無上圭臬，企圖建構一個人事任免與職權行使都完完全全獨立於被獨立對象之行政 院之獨立機關，既不符憲法，也不切實際。 最後，論者有謂，為維護責任政治，行政院與獨立機關之間，無須人事與事務監督 的臍帶聯繫同時存在，只要任何其中一項聯繫存在，再搭配程序透明公開等配套措施， 即為已足。在本件脈絡，論者當然是指只要有對事的監督存在，縱使切斷由任免建構出 來的人事聯繫，亦無違於責任政治。惟責任政治原本是建構在對人與對事這兩條最重要 聯繫的基礎上，現因獨立機關之建制，兩條聯繫同時削弱，業已使責任政治面臨嚴酷考 驗，則切斷其中一條，只留下一條，留下來的這條微弱聯繫也不因另一條遭切斷而增加 強度，弱上加弱，豈不更難以扛起政治責任？兩條聯繫擇一存在的說法，如果可以支持 的話，充其量也應該只有在大學或地方自治團體等憲法所保障，並具有社團性質之公法 組織有其適用，因其主要是由社員（構成員）所組成，決策階層基本上是由社員依民主 原則由下而上所選出，除非有違法事由（例如不具備法定資格），否則國家監督機關只 能接受、尊重，至多僅是作形式上之任命。而獨立機關如通傳會者，沒有社員，不具相 同條件，又何能妄言比附，也要求排除與上級機關的人事聯繫，並只接受有限度的對事 監督？ 二、系爭通傳會委員選任之規定違反權力分立原則 即使不談責任政治，單就權力分立原則立論，系爭規定實質上完全剝奪行政院院長 對通傳會委員之選任權，亦已構成違憲。按行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即 無行政，是如同多數意見所指出，行政權依法就行政機關具體之人事，無分一般事務官 或政治任命之政務人員，擁有選任權要屬當然。要之，人事權屬行政之核心或本質，實 乃憲法學基本常識，毋庸再多費筆墨推闡，立法權充其量只能制衡，但不可剝奪，或竟 取而代之，否則導致立法權完全凌駕行政權，行政、立法兩權關係明顯失衡，絕無可能 仍為權力分立原則所容許。系爭規定將行政院對通傳會委員之選任權剝奪殆盡，多數意 見認定違反權力分立，自值得支持。 當行政院的人事選任權遭立法權剝奪，或落入立法權之手，竟還能謂符合權力分立 ，實難以想像。不過論者仍提出幾點理由為系爭規定未違反權力分立辯護，唯恐造成誤 導，有必要作進一步辯駁： 1.首先，論者不承認人事權屬行政權的核心範圍，並認為如果有人事權核心的話，則充 其量只在於常任文官，不包括政務人員。稱人事權不屬行政權核心，無異於表示行政 權可以完全沒有人事權，國會即使全面剝奪行政的人事權，或甚至全面接管，除非憲 法別有明文規定，否則亦無違憲可言。換言之，是否剝奪，是否接管，純粹只是國會 要不要，敢不敢，有沒有能力的問題，完全與憲法無涉。然而，除非主張國會主權， 國會優位，否則此說根據何在，令人不解。在沒詳細論證我國憲法是否真的預設國會 主權或國會優位的價值判斷前，就逕行宣稱人事權不屬行政權核心，未免過於輕率。 本席不否認，剝奪最高行政首長之人事權，在內閣制國家是有此可能，並可能 不構成違憲。丹麥中央銀行八位董事會成員皆由國會任命，瑞典中央銀行甚至是隸 屬國會，而非隸屬政府的機關，七名董事會成員由國會任命，再由這七位董事任命 第八位董事擔任董事會主席，就是著例。蓋在內閣制國家，國會是唯一民選之憲法 機關，因而有濃厚國會主權思維，內閣總理基本上不是人民直選，而是由國會選出 ，立法相對於行政，傳統上認為擁有較強之民主正當性，同時也因內閣總理與閣員 原則上俱由國會議員擔任，行政、立法兩權不僅未截然劃分與對立，甚至一定程度 之融合，是一般而言，立法對行政機關的人事有較大影響力，不僅有訂定資格、任 期等一般條件之消極監督功能，甚且還承認其擁有積極建構功能（Kreation），所 謂積極建構，以德國為例，指國會除了可根據憲法規定選舉聯邦總理與憲法法院法 官，對若干不具憲法機關性質之行政機關或公法人之人事，只要其認為重要者，亦 可透過立法，規定由國會直接任命，乃至直接推派國會議員擔任其構成員。是類似 本件系爭規定，在內閣制國家確實不無解為合憲之可能。 然我國憲政體制與內閣制國家則迥然有別。根據現行憲法規定，總統係由人民 直接選舉，但絕大部分行政事務均歸由其所任命之行政院院長以最高行政機關首長 身分掌理，行政院雖然必須對立法院負責，但行政院院長之任命並無須立法院同意 。這種憲政體制究屬雙首長制（半總統制）或弱勢總統制，學者間有不同看法，本 院也不曾對此學理問題表示意見，然由於總統與立法院俱由人民直接選舉，具雙元 民主特性，行政院固須對立法院負責，行政院院長仍由總統直接任命，並無須立法 院之同意，是行政權之民主正當性並非由立法權所從出，立法權亦不擁有比行政權 更強之民主正當性，而獨攬所有國家重要事項，立法委員甚至被嚴格禁止兼任官吏 （憲法第七十五條），凡此，在在顯示我國行政、立法兩權乃平等並嚴格區分與對 立，就此而言已與內閣制相去甚遠，是無論如何，至少可以確定的是，我國憲法並 未建構一個國會至上或國會優位之憲政體制。既然不是國會至上或國會優位的憲政 體制，自難援引內閣制國家之例為系爭規定之合憲性辯護。 2. 或謂我國現行憲政體制固然不是內閣制，卻是法國式雙首長制，因此即使總統民選 ，只要國會多數與總統不屬同一政黨，整個體制就應換軌為內閣制，既然應換軌為 內閣制，基於國會優位與國會至上，系爭規定即使完全剝奪行政對通傳會委員的人 事權，自亦無違憲可言。姑且不論我國憲法沒有強迫換軌的規定，硬要套法國第五 共和憲政體制，來解釋我國憲法，而無視於兩國憲法有關權力分配規定尚有極大不 同，憲政文化亦迥然有別，政經社文背景也有甚大差異等客觀現實因素，也未免太 一廂情願。且即使總統有任命國會多數黨所支持人選出任行政院院長之憲法義務， 然雙元民主的基本體質沒變，國會畢竟不是唯一擁有直接民主正當性基礎的憲法機 關，因此是否就真的該當於內閣制，國會一下子就變成可以主張國會至上、國會優 位，而可以擁有以前沒有的人事權力，可以將行政院對獨立機關之人事權剝奪殆盡 ，或據為己有，亦非無可懷疑之處。最後一點，本院釋字第五二０解釋已傳達少數 政府並不違憲之訊息，是否任命多數黨擔任行政院院長，政治部門間有很大政治形 成空間。職是，乞靈於一個外國的憲政體制，以為系爭規定的憲法爭議解套，尚不 具說服力。 3. 論者復認為談權力分立，不能太過形式論，而一律禁止較新穎，也較合目的需要之 制衡設計，如果根據功能論觀點，以寬容態度看系爭規定，仍非無合憲之可能。惟 此論點實屬對功能論之極大誤解。蓋功能論再怎樣容許權與權間之犬牙交錯，無論 如何仍要求一權不能以犧牲其他權為代價，而擴張自己之權力，或破壞之權力之平 衡。何況多數意見以系爭規定將行政院人事權實質剝奪殆盡，導致行政、立法兩權 關係明顯失衡為由，而認定違反權力分立，反而正是適用功能論之結果。或者論者 所理解的功能論是主張從功能最適觀點作權限之分配。然正是基於功能最適，歷來 才會認為行政機關人事權應歸行政權所享有，立法權從其組成、決議方式、功能、 專業等各方面觀點來看，都不宜也不應擁有行政之具體人事決定權。且就本件而論 ，將最須要去政治化的通傳會委員之人事，交由政黨依其在立法院所佔席次比例實 質決定，使通傳會委員之產生染上濃厚政治色彩，正恰好是功能最不適之典範。對 此，後文會有進一步說明。 4. 為了要證明立法非不能決定具體之行政人事，論者另援引憲法第六十三條作為立論 依據，以為根據憲法第六十三條規定，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案等等 以及「國家其他重要事項」之權，而通傳會委員之選任，屬條文所稱「國家其他重 要事項」，則系爭規定剝奪行政院對通傳會委員之選任權，自非無據。論者並進一 步以「行政之所在，立法之所在」的壯闊語藻為立法者的重要事項議決權添色。姑 且不論論者在此將人事選任定性為「國家其他重要事項」，對照先前將人事權視為 輕度行為的論調，已無法自圓其說。就第六十三條之重要事項，須特別指出者，若 配合與憲法第五十八條第二項有關行政院院長與各部會首長須將應行提出於立法院 之法律案、預算案、戒嚴案等等以及其他重要事項，提出於行政院會議議決之規定 ，一併作體系觀察，實不難得知憲法第六十三條所稱立法院所得議決之重要事項， 乃限於行政院因憲法之規定應主動提出供立法院議決之重要事項，而本件通傳會委 員之人事選任，憲法既無行政院應先行提交立法院議決之要求，自無援引第六十三 條替立法院強渡關山之道理。況在憲法未明文規定下，如允許立法院得援引憲法第 六十三條之重要事項，自行經由立法，乃至單純決議決定何種行政人事屬國家其他 重要事項，而逕將該人事權剝奪或據為己有，則國家憲政體制勢必嚴重往立法權傾 斜，而使行政權淪為立法權之附庸，所謂「五權分治，平等相維」，也盡失意義。 在同一脈絡下，論者進一步援引本院釋字第五二０號解釋充當系爭規定合憲之 佐證。然釋字第五二０號解釋的原因事實是不執行預算產生的憲法爭議，解釋文明 白指出，「因施政方針或重要政策涉及法定預算之停止執行時，則應 --- 尊重立 法院對國家重要事項之參與決策權。」換言之，必需是重要事項涉及法定預算之停 止執行，立法院才有參與決策之權。而本件所涉爭議既不是法定預算之停止執行， 立法院所作所為也非僅止於參與決策，而是將人事權完全剝奪，根本就超越「參與 」之範圍，是援引釋字第五二０號解釋，並不足為訓。 5. 論者另援引美、法、韓等雙元民主國家之例，謂就獨立機關之人事，美國固只允許 國會行使同意權，法、韓卻允許國會分享通傳會委員之任命，足見權力分立沒有一 定標準，不能作機械性操作，既然雙元民主國家的法國、韓國都允許國會分享部分 通傳會委員之任命，則同為雙元民主國家的我國由立法院介入通傳會委員之選任， 即使將行政之人事權完全剝奪，亦非自始不許，而必然違反權力分立。惟姑且不論 法、韓只是部分委員由國會任命，與我國行政院之人事權完全被剝奪，已有所不同 ，在此須特別澄清者，法、韓通傳會之所以部分委員由國會任命，乃因有其自身的 憲法規定脈絡可循所致，蓋其各自憲法均有由國會與行政權分享憲法法院人事任命 權之例，是立法者參酌此一精神，就與憲法法院有相類似獨立性需求之通傳會委員 之人事任命，也規定可由國會與行政權分享，或還有所本，如果兩國憲法沒有立法 、行政分享憲法法院法官任命權之規定，而立法者仍就不具憲法機關性質之通傳會 委員規定由國會可以分享任命權，相信不可能不會產生憲法爭議。我國情形則當然 與法、韓迥然有別，無論是大法官，或監察、考試委員，完全沒有與其相類，由立 法權與行政權分享人事任命權之規定。故效顰法、韓之例，試圖一步步證立國會對 獨立機關人事不是當然沒有任命權，乃至國會獨攬或完全剝奪行政對獨立機關之人 事權並不違反權力分立，未免過於牽強。 三、系爭通傳會委員選任之規定違反通訊傳播自由意旨與民意政治 至於政黨介入通傳會組成部分，多數意見從憲法所保障之通訊傳播自由出發，認為 通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見，以監督政府及政黨之功能，因此通訊傳 播自由對通傳會之應超越政治考量，免於政治干擾有更強烈要求，是立法者設計通傳會 之組成，即有義務降低政治力之影響，進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴。據 此，立法者之建制理應朝愈少政黨干預，愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設 計。然系爭規定卻反其道而行，邀來政黨之積極介入，使政黨依席次比例共同主導通傳 會委員之選任，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴，因此與通訊傳播自由之意旨 不符。本席認同多數意見之見解，並提出幾點補充，以強化理由之構成： 1. 政黨既以取得國家權力，影響國家權力運作為目的，若有機會推薦合議制機關之成 員，為使自己的政治理念得以儘可能影響機關實際運作，原本就已經有推薦與自己 意識型態接近者擔任委員之傾向，此乃政黨之本質使然，無可厚非。若進一步加上 各政黨依政黨比例推薦之設計，基於政黨競爭，政黨勢必更有可能競相推薦與自己 意識型態更加親近，或對自己意識型態有更堅定信仰者出任。不寧惟是，系爭規定 還加上一道依政黨比例推薦組成之審查委員會審查之程序，該審查委員會委員因同 樣由政黨依政黨比例推薦出任，根據相同理由，依據社會一般通念，實令人難以客 觀期待其會超越政黨利益而為通傳會委員之選任。是經此高度政黨介入並高度政黨 利益考量之選任程序，而最後能脫穎出線之通傳會委員，難免被分別烙上不同之政 黨印記，即使具高度專業能力，即使確實超出政黨利益之考量，依法獨立行使職權 ，碰到高度政治敏感爭議案件，亦不易令人民相信其執行職務沒有政黨意識之影響 ，而政治標籤化之作用既難揮別，所作成決定之信服度必然降低，此與通傳會之所 以獨立乃是為了行使職權能獲得人民更多信賴之目的，明顯係背道而馳。系爭規定 既然無助，甚且反而有害於達成降低政治力對通傳會影響，並建立人民對通傳會得 以公正執法之信賴之目的，自與憲法所保障通訊傳播自由要求通傳會應「去政治化 」之意旨有所未符。 當然，本席不否認，即使回歸由行政院根據憲法所賦予之職權，行使對通傳會 委員之人事決定權，由於依常理，行政院通常會任命與執政黨政治理念相近人士擔 任通傳會委員，因此論者質疑通傳會同樣無法免除政黨之影響，確非無據。然這項 質疑並不足為系爭規定之違憲性解套。蓋國內外立法例不乏降低執政黨影響力之因 應與制衡之道，例如同一黨籍人數上限，乃至國會以普通多數或特別多數行使同意 權等是，而該等制衡之道也都符合本件多數意見所提出「愈少政黨干預，愈有利於 建立人民對其公正性之信賴之方向設計」之要求。然系爭規定卻寧選擇政黨赤裸裸 依席次比例直接介入之途徑，如前述，依席次比例就會有政黨「競爭」，政黨「競 爭」之結果，人事選任的政治性與政黨色彩自然倍速增濃，這已經不是論者所稱「 以毒攻毒」，而是以一帖更強烈、更足以致命之劇毒來攻原本可以治癒或緩和的病 灶了。因此以攻擊行政院任命之可能缺失，試圖為政黨依席次比例之直接介入辯護 ，自難有說服力。 要之，在降低通傳會之政治性的各種方案中，系爭規定不僅無滅火之功，反倒 是在火上添油，乃明顯不過之事實，輿論以「藍八綠五」，「綠色家庭，生出藍色 小孩」等語描述通傳會，令人痛心，卻不令人意外。是即使以較不嚴格的審查標準 審查，系爭規定亦難謂合於通訊傳播自由的去政治化要求。本席非常同意，涉及政 治勢力之對抗，司法者應謙遜自制，只有在有可能對未來造成危險，須要對未來指 出危險時才行介入。姑且不論本件不單單涉及政治力之對抗，還涉及基本權（通訊 傳播自由）之保障，在此須特別指出者，本件多數意見之所以對政黨依席次比例主 導通傳會人事之系爭定宣告違憲，其實就是在指出危險，並消弭危險。今日不先阻 絕危險，基於滑坡效應，未來所有須要去政治化，須要人民對其超越政治之公正性 信賴的國家機關，無論是大法官、監察院、考試院，或是陸續即將建構成立的其他 獨立機關，都有可能由政黨依席次比例決定其人事，然後國人會陸續看到綠色、藍 色、橘色、棕色大法官、監委、考委等等。既然已預見到危險，實不容司法者坐視 。 最後再補充一點。在沒有一絕對優勢政黨存在之情形，由各政黨依席次比例共 同主導通傳會委員之選任，就已經不符合通訊傳播自由要求通傳會應「去政治化」 之意旨，若未來那一天有某政黨擁有超過七、八成席次之絕對優勢，則政黨之依席 次比例介入，就極有可能造成通傳會完完全全由單一政黨控制之後果，只要有此可 能性存在，系爭規定就很難脫免悖離「去政治化」之要求之指摘。 2. 系爭規定除與通訊傳播自由意旨不符外，由於通傳會組織法第一條已明定政黨應退 出媒體，卻又在監理媒體之通傳會的組成，邀來政黨積極介入，可謂無正當理由而 造成法體系之破裂，就此而言，亦與憲法要求之體系正義明顯有違。 3. 最後，根據系爭通傳法第四條規定，各政黨（團）依其在立法院所佔席次比例推薦 十一名學者、專家組成之審查委員會審查通過同意之名單，有拘束行政院之效力， 換言之，行政院有義務依該名單提名，送請立法院同意。本席質疑者，該審查委員 會之委員既非由人民選出，亦非由公權力機關選任，而是完完全全由政黨推薦所組 成，這種民間團體之決定竟可以拘束行政院之提名權，無異於欠缺民主正當性而行 使公權力，其與民意政治有違，亦至為明顯。 四、立法院、政黨與其他人民團體在通傳會委員選任之參與 解釋理由書（四）提到，立法院如欲進一步降低行政院對通傳會組成之政治影響， 以提昇人民對通傳會公正執法之信賴，而規定由立法院或多元人民團體參與行政院對通 傳會委員之人事決定，只要確有助於降低、摒除政治力之影響，以提昇通傳會之獨立性 ，進而建立人民對其能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴，亦為通訊傳播 自由所許。究竟立法院與多元人民團體可如何「參與」獨立機關人事之組成，並不甚清 楚，本席認為有進一步補充說明必要： 誠如多數意見所指出，立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之 人事決定，只要不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙，立法 者有自由形成空間。先談立法院參與之模式。依本席之見，有多種參與模式可供立法院 選擇：低度的參與，例如立法要求行政院任命具體之通傳會委員之前，應先徵詢立法院 意見，立法院不贊同之人選，行政院如堅持任命，應說明理由，藉此加重行政院的政治 責任。比較高度的參與，則是由立法院行使同意權，至於要以二分之一之普通多數決， 抑或三分之二之特別多數決行使同意權，本席認為立法院也可自由斟酌。公共電視法第 十三條所規定的公視基金會模式也是可能的選項，例如由行政院院長提名通傳會委員候 選人，立法院推舉社會公正人士組成審查委員會，以普通或特別多數行使同意權是。想 像上當然還有其他參與模式，只要確有助於降低、摒除政治力之影響，以提昇通傳會之 獨立性，進而建立人民對其能超然於政黨利益之考量與影響，公正執法之信賴即可。但 不包括立法院分享若干席通傳會委員之任命權之法、韓模式。蓋參與之目的僅在於制衡 行政院之任命權，而不是從行政院手上割掉幾席任命權，而據為己有。如規定立法院得 分享若干席次之任命權，即使僅止於一席，仍與立法院行使行政權無異，而牴觸權力分 立原則。 雖然本件解釋只提到立法院得「參與」獨立機關之人事組成，至於是否允許立法院 行使同意權，則保持沈默。然本席個人則支持立法院得以行使同意權之方式，參與行政 院對通傳會委員之人事決定。因通訊傳播自由對通傳會之應超越政治考量與干擾有更強 烈之要求，而立法院行使同意權，應有助於降低行政院對通傳會組成之政治影響，並提 昇人民對其公正性之信賴。況承認立法院擁有同意權，只要不剝奪行政院之提名權，就 不至於造成行政、立法兩權關係明顯失衡之狀況。然本席之所以支持立法院對通傳會委 員得行使同意權，乃因有憲法所規定通訊傳播自由之依據。而其他獨立機關之組成，立 法院是否也有行使同意權之餘地，則須依個案認定，就此問題，因不在聲請解釋範圍， 本院因而無須，也不宜表示意見。 至於包括政黨在內之其他人民團體之參與，則例如基於為國舉材，向行政院推薦符 合法定資格之通傳會委員候選人是。既然是推薦，應是對行政院沒有拘束力，並且也不 可能具有法拘束力，否則與不具民主正當性之人民團體行使公權力無異。與前揭公視基 金會模式雷同的參與模式，則例如立法院以決議接受各政黨（團）依所佔席次比例推薦 之社會公正人士名單，組成審查委員會，就行政院提出的候選人名單，以普通或特別多 數行使同意權是。如同解釋理由書（五）一開頭所述，政黨依席次比例推薦候選人，或 依席次比例推薦學者專家組成審查委員會審查候選人，只要對行政院之人事決定權未予 實質剝奪，即無違憲之虞。當然，想像上應該還是有更多其他參與模式。 五、結論 行政院基於國家最高行政機關，並須對行政總體施政表現向立法院負責之地位，若 未能擁有對公務員之人事高權，即難以對立法院負責。又行政掌法律之執行，執行則賴 人事，若未能擁有對公務員之人事高權，國家行政亦難以發揮功能。人事權可以被制衡 ，但不能被剝奪，應該是淺顯不過之道理。系爭規定將行政院對通傳會委員之人事選任 權剝奪殆盡，抽掉責任政治人與事兩大支柱之一，並使行政、立法兩權關係明顯失衡， 即使採寬鬆審查標準，亦難謂合乎憲法所規定之責任政治與權力分立原則。 通訊傳播自由對監理媒體之通傳會的去政治化，有高度、強烈要求，而人民對通傳 會能超越政治之公正性之信賴，也是通傳會賴以生存的最重要養分。是通傳會之建制， 應朝越少政黨干預，越有利於建立人民對其公正性信賴之方向設計，才符合通訊傳播自 由之意旨。系爭規定讓政黨依席次比例共同主導通傳會委員人事之組成，不僅未能降低 通傳會之政治性，反而使其烙上濃厚政黨色彩，影響人民對其超越政治之公正性之信賴 。即使以較不嚴格的審查標準審查，亦難謂合於通訊傳播自由的去政治化要求。 處於民主轉型陣痛未解，政黨復激烈對抗，社會也隱然跟著撕裂的現階段台灣社會 ，司法者處境尤其艱困。面臨高度政治敏感性案件，相對於行政、立法兩權與其他政治 勢力，恆屬弱勢一方的司法，確有必要謹慎、自制，保持低度介入，留給政治部門較大 政治形成空間。但當行政、立法兩權關係明顯失衡，政黨介入亦明顯牴觸去政治化要求 如本件情形者，司法者若還瞻前顧後，畏懼政治報復，而選擇明哲保身，不能挺身捍衛 憲政秩序，就未免有虧職守了。 > -------------------------------------------------------------------------- < 標題: [轉錄] 釋字第 613 號(許玉秀部分協同意見書) (註解、附表請上http://www.judicial.gov.tw/下載) 釋字第六一三號解釋部分協同意見書 大法官 許玉秀 裁判者，就是俗稱的公親，只要裁判結果不符合爭訟任何一方的願望，可能立 刻公親變事主，在台灣這個還來不及澈底現代化，就已經匆忙地躍進後現代的社會 ，有各種各樣的理由，可以讓公親變事主的戲碼經常上演，被憲法要求獨立審判的 大法官，作為憲法爭訟的裁判者，不能因為害怕公親變事主而逃避職責。 本席原則上支持多數意見的解釋結論，但所持理由與多數意見未盡一致：其一，獨 立機關的建制，在我國憲法上並無依據，必須以實質的民主原則，作為立法建制獨立機 關阻卻違憲的理由，因為獨立機關的建制，是經由人民複式授權而取得民主正當性；其 二，通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）組織法第 4 條第 2 及第 3 項規定（以下簡 稱系爭規定）依政黨（團）在立法院所占席次比例，進行通傳會委員及審查委員推薦程 序，所依據的民意基礎，和立法院的民意基礎相同，不能排除獨立機關受單一政黨控制 的風險，與建制獨立機關所依據的實質民主原則不符；其三，對違憲系爭規定所訂定的 失效期日，使緩失效的期限長逾 2 年 6 個月，變更本院大法官解釋先例，必須提出更 具體的理由。爰提出部分協同意見書補敘理由如后。 壹、 獨立機關的建制原理：如何理解獨立機關 一、民主正當性：一次概括的民意授權 在現代民主國家，國家權力的運作，不管是內閣制、總統制或混合制，行政權都有 民意基礎。在總統直接民選的制度，行政權的民意基礎很清楚；在內閣制，藉由國會多 數組閣，所以行政權也有直接的民意基礎。換言之，行政權的產生及運作，在現代民主 法治國家，必須符合民主原則，也就是所謂具備民主正當性。在三權分立的國家，以美 國為例，行政權、立法權都必須具備民主正當性，代表司法權的最高機關，美國聯邦最 高法院的組成，則是透過行政權的提名權加上立法權的同意權，而獲得民主正當性。這 其中顯示的民主正當性，都是透過一次普遍選舉的民意概括授權而來，只是立法權和行 政權的民意授權程序各別而已。所謂概括授權，就是經由一次投票授權處理所有公共領 域事務。 在我國這個獨一無二的五權分立國家，就現狀而言，行政權與立法權也是各別透過 一次的民意概括授權而來，司法院大法官象徵司法權的最高機關，透過行政權的提名權 加上立法權的同意權，獲得民主正當性。至於考試權和監察權，則依據憲法增修條文第 6 條第 2 項及第 7 條第 2 項規定，也是透過行政權的提名權加上立法權的同意權， 而獲得民主正當性。也就是說，在傳統的憲法設計之下，憲法機關的民主正當性，都是 來自一次直接概括的民意授權。 二、建制獨立機關：複式民意授權的需求 （一）複式民意授權 憲法上的獨立機關來自於一次直接概括的民意授權，因為他們屬於憲法上的權力機 關，那麼依法律而建制的獨立機關呢？ 如果從美國法制上獨立機關的建制與發展歷史來看，獨立機關的建制，並不是為了 要限制總統的行政權，也不是要獨立於國會，更不能獨立於司法，而是要使獨立機關免 於受單一政黨的控制。這種建制獨立機關的目的，應該可以如此理解：不管是立法權或 是行政權，都是由直接民選產生，既然是直接民選產生，在政黨政治的國家，就會有一 個獲得多數民意支持的政黨存在，如果依循傳統的一次民意概括授權模式，經由行政提 名權加上立法同意權所建制的獨立機關，就是由經過一次民意概括授權的多數黨所操控 ，如果獨立機關的建制，在於避免受制於單一政黨，也就是避免單一政治力的干預，則 必須創造一種非多數黨控制的可能機制。這種獨立機關可以是同時獨立於行政權、立法 權以及其他機關的獨立機關，也可以是單獨獨立於其中一權，特別是在機關的組織、決 策過程以及人事任用上面獨立。在我國現制上，如果採取相同的理解，則通傳會組織法 所要建制的獨立機關，可以是獨立於行政權，甚至也獨立於立法權的獨立機關。 總之，避免單一多數政黨的干預，就是要更新第一次直接民意的概括授權，讓民意 能有更多次直接呈現的機會。本席所解讀的意義，在德國法制上，可以獲得印證。關於 通訊傳播系統，德國有兩種獨立委員會的建制。一種是郵政及通訊委員會，它的決策機 構理事會，由政府官員組成，監督機構監察人則由國會各黨團組成；一種是電視及廣播 委員會，獨立於行政權，負責管理私人電視及電台，決策機構除了有政黨參與之外，還 有教會、工會等其他社會團體。比較具有獨立性的是第二種委員會，這種委員會的民意 基礎，不只是建立在透過普通選舉所產生的一次概括的民意授權，還給予第二次民意直 接參與的機會，這種民意的直接更新參與，屬於一種審議式民主 (deliberative democracy). （二）複式民意授權模式可修正一次概括授權可能導致的反民主 民主的機制就是每個人可以作主的機制，每個人可以作主，不等於每個人敢於作主 ，如果自己作主的勇氣不足，民主機制不能真正運作，所以現實世界裡，民主機制的虛 假，在於民主機制的運作往往不是多數決，而是少數強勢決。當人民一次概括授權之後 ，可能以為經過授權的公權力運作，都會是代表多數利益的多數決，但實際上可能變成 是照顧少數利益的少數決，為了避免這種扭曲的多數決，有必要創設民意更新授權的機 制。另一方面，就人權的觀點而言，特別是脆弱的少數，最容易成為人權保障的盲點、 遭受人權的歧視，為了避免多數暴力，產生所謂非多數機制（non-majoritarian institution/ nichtmehrheitliche Institution (簡稱 NMI)），這種非多數機制，被 稱為獨立機關的濫觴，司法機關本身就是屬於這種非多數機制。在美國，許多屬於非多 數機制的獨立機關，例如中央銀行、管制委員會、不當競業禁止委員會等等，被稱為美 國政府的第四部門，反對獨立機關的人就習慣稱之為「無首長的第四權」 (kopflose vierte Gewalt/fourth branch of government)。 無論是基於落實真正的多數決民主機制，或保障少數免於多數的歧視與壓迫，兩種 看起來相反角度的觀點，其實都有共同的人權觀照。即便是落實真正的民主，也是在於 避免少數遭受歧視與壓迫，因為所謂真正的民主，就是顧全整體利益的一種決定，多數 的利益固然因此被鞏固，少數的利益也只是獲得轉化，不致被犧牲。 在民意的一次普遍概括授權之後，就具體的政治領域 (Politikfelder)，例如不當 競爭、消費者保護、對外貿易、金融證券及通訊傳播等等社會、經濟、財政領域，不由 已經取得多數的政黨單獨掌握決策及執行權，而創造民意再次授權的機會，就是本意見 書所稱的複式民意授權。在程序上的意義，就是落實實質的民主原則，表示人民不是經 過一次選舉之後，就失去對於行政權與立法權的參與，對於整體公權力已經作成的授權 ，固然不能改變，必須等待下一次概括授權（選舉）的機會，但是就各別的公共事務領 域，則仍然擁有各別授權的機會。透過對各別公共事務領域進行各別授權，在實體上的 意義，則是能使基本權獲得更周密的保護。 三、組成通傳會的程序規定如何阻卻違憲？ 據上論結，創設以實踐複式民意授權為目的的獨立機關，因為具備民主正當性，應 屬合憲，則將通傳會設定為一個獨立機關的法律，能否阻卻違憲？ （一）、通傳會組織不符合憲法明文的意旨 在一個制憲、修憲與護憲爭議激烈的國家，各種國家政策、政治施為，總難免在憲 法現行規定的內外擺盪。根據通傳會組織法第 3 條及第 8 條規定，通傳會應該享有等 同於行政院各部會的決策權，就其職掌而言，應該隸屬於行政院。如通傳會這種隸屬於 行政權而有決策權的獨立機關，顯然不是一部誕生於 1947 年的憲法所能想像，更不可 能被處於戒嚴時期、凍結常態憲法的憲政實踐所容許。縱使我國憲法至今歷經七次修正 ，依照民國 89 年 4 月 25 日第 3 次修正的憲法增修條文第 3 條第 3 項規定「國家 機關的職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性的規定」，仍然看不出這種獨立機 關，是民國 94 年 6 月 10 日最近一次修正公布的憲法所特別許可的行政機關。因為 現行憲法增修條文第 3 條第 3 項所稱的國家機關，在憲法第 56 條規定之下解讀，只 能理解為現有行政院所屬八部二會的增減，則仍然只是受行政院指揮監督的部會組織， 無從解讀為「與現有行政院所屬機關不同，因此不必配合行政院整體施政目標，而享有 絕對獨立決策權限」的機關。縱使民國 93 年 6 月 23 日公布施行的中央行政機關組 織基準法第 3 條第 2 款規定，將獨立機關定義為依據法律自主運作，不受其他機關指 揮監督的合議制機關，卻並不必然表示擁有獨立決策權。因為所謂依據法律自主運作， 可以只是行政執行層面的意義，例如獨立檢察官制度，獨立檢察官依法律自主運作，但 是並沒有決策權。 在既有的憲法架構下，通傳會不可能享有不受行政院指揮監督的獨立性。則一個將 通傳會規定成有決策權，不受行政院指揮監督的法律，與憲法規定不符。 （二）通傳會的獨立性必須藉由實質民主原則阻卻違憲 與成文憲法不符的規範，並非不能依據實質憲法原則阻卻違憲。在規定獨立機關組 織程序的規範中，如果所規定的程序符合民主正當性，規定這種程序的規範，就能阻卻 違憲。 立法機關以實現實質民主原則為目的，制定法律創設人民參與公共事務的機會，使 公共事務不完全經由民意概括授權的機關掌理，並非憲法所不許。因為經由一次概括授 權所成立的憲法機關，彼此之間的權力界限，憲法規定得很清楚。如果經由民意的複式 授權組成新的機構，因為符合憲法的國民主權原則，則憲法不必攔阻。立法院以法律創 設通傳會作為獨立機關，對憲法而言並無不可，只要通傳會的組成方式，合乎民意複式 授權即可。此所以本席支持立法建制獨立機關並不違憲的結論，而認為獨立機關之建制 ，除了司法權的監督不可迴避之外，即便是獨立於司法機關以外的現有憲法機關，皆非 憲法所不許。 （三）、政黨比例不能符合複式民意授權的民主原則 通傳會組織法第 4 條第 2 及第 3 項規定所採取的政黨比例代表制，依各政黨（ 團）在立法院所占席次，與行政院分享提名權，使得通傳會組織的程序，取決於相同的 一次民意概括授權。經由一次民意概括授權取得權力的機關，在憲法上所享有的權力和 義務，已有明白規定。傳統的行政權和立法權在人事決定權（包括提名權、任命權與免 職權）及同意權上面，憲法條文皆有明白規定，非經修憲或制憲，立法機關不得創設法 律加以變更。如果組成程序能排除現有權力機關的固有民意基礎，而容許民意進行複式 的授權，則創設通傳會組織的法律可以阻卻違憲。 就通傳會的組成模式及委員的資格設定而言，通傳會的屬性應該是一種專家委員會 ，比較接近德國的郵政及通訊委員會，則不可能享有完全不受行政院指揮監督的獨立地 位，立法院如果意在設計一個不受行政院指揮監督、有完全獨立決策權限的獨立機關， 則必須更新通傳會的授權基礎，使通傳會因為有直接民意授權，而能夠對抗已有民意概 括授權的行政權。 貳、選擇定期失效的宣告 一、定期失效制度的原理與界限 定期失效的違憲宣告制度，是奧地利聯邦憲法法院所採行的制度。該制度的基本法 理在於避免法律真空，藉由定緩失效期限將法秩序的變動延後，因為如果法律立即失效 所造成的負面後果大於給予立法過渡期間，應該給立法者有制定新法取代舊法的時間。 因此採取定失效期限的違憲宣告，所優先考慮的情形是，有必要在立法上採取修補舊法 或立新法取代舊法，以及廢棄舊法可能造成非所樂見的法律真空，如果不會導致法律真 空，通常沒有必要定失效期限。此外，另一個定失效期限的條件，是有可能制定出內容 上和應廢棄的法律相當，而且符合憲法意旨的法律，如果並不可能制定出另一個符合立 法目的以及憲法意旨的法律，自然沒有定緩失效期間的必要。是否作成定失效期限的違 憲判決，是憲法法院的職權，而不是義務，也不需要經聲請人聲請。在奧地利釋憲實務 上，法律應遭廢棄的違憲案件中，有過半數會定失效期限。根據奧地利聯邦憲法第 139 條第 5 項規定，所定期限不得超過 18 個月。期限則自判決公布時起算，而不是自判 決作成時起算，萬一裁判作成之後，超過所定期限仍未公布，而期限不能起算，也是合 法的。在期限屆滿前，除了原因案件及與原因案件同樣的事實或憲法法院所提到的事實 以外，處於違憲狀態的應廢棄法律，包括憲法法院在內的所有法院以及所有行政機關仍 應予以適用。 二、至今宣告系爭規範定期失效及定期檢討修正的大法官解釋 本院大法官自釋字第 224 號解釋開始，也兼採奧地利的定期失效宣告制度。歷來 宣告系爭規範違憲而定期失效的解釋案件，總共有 27 件，應定期檢討修正的解釋案件 ，共有 6 件（見肆、附表一、二）。在定期失效的情形又有二種，一種是定有期限， 另一種是定有期日。在定期限的情形，包括定期失效和檢討修正，從解釋公布日起算， 至期限屆滿，最長期限為兩年，最短期限為半年；在定期日的情形，從解釋公布日起算 ，至期日屆至，則約為 1 年 6 個月。至於違憲的系爭規範是法律或命令，則與期限的 長短無關。 採定期失效的違憲宣告，多半未附理由，少數附理由的解釋，無論是避免證券市場 失序（釋字第 586 號解釋），或因為改變制度、修正法令需要相當時間（釋字第 282 號、第 2 9 號、第 402 號、第 450 號、第 573 號解釋），都是避免法秩序陷於真空 狀態的意思。至於定期限要求檢討修正的違憲宣告，則或許可以解釋為因為有可能制定 出內容上和應廢棄的法律相當，而且符合憲法意旨的法律（本意見書貳、一、參照）。 三、定期失效的法律適用疑義 定期失效制度包含一個矛盾邏輯。既然規範違憲，不管是因為侵害基本權、破壞權 力分立或違反其他憲法原則，只要它存在一天，都是正在破壞憲法價值，理當立即失效 ，才能排除對人權及憲法的傷害，如果各級法院及行政機關繼續適用違憲規範，豈不是 繼續實施違憲行為，侵害人民基本權、破壞憲法所保障的價值？而且如果聲請解釋的個 案可以請求特別救濟，不適用違憲規範，其他尚未確定的個案，卻必須適用違憲規範， 也造成不公平的現象。這個矛盾邏輯確實是定期失效制度的根本缺陷，但是，在某些規 範，尤其是涉及平等爭議的福利措施，也就是涉及分配正義的規範，如果國家財政一時 不能滿足平等的要求，自然必須給予一定期間，謀求符合憲法意旨的改進。換言之，就 某些類型的規範而言，本席以為定期失效制度，可以作為一種具有補充性的例外裁判類 型，但是不能當作一種常態裁判類型，而且在所定期限內，並非必然應該繼續有效適用 ，在某些只是為了讓立法者有立法時間的情形，也不妨於宣告系爭規範定期失效的同時 ，諭知各級法院不得適用違憲規範。 四、本件聲請定失效期日的理由 （一）避免通訊傳播失序不利保障人民通訊傳播自由 多數意見宣告系爭規定違憲部分，至遲於民國 97 年 12 月 31 日失去效力，所定 緩失效期間超過 2 年 6 個月。多數意見訂定該失效期日的理由有二：其一，修法尚須 經歷一定時程；其二，如果宣告立即失效，勢必導致通傳會停止運作，未必有利於憲法 對人民通訊傳播自由的保障。其中第二點理由，等同於認為雖然通傳會委員的組成方式 ，不能保證通傳會免於政治力干預，而不能保證實現憲法保障人民通訊傳播自由的立法 目的，但通傳會不能運作的法律真空狀態，可能使得通訊傳播失序，反而更不利於人民 通訊傳播自由的保障。既然認為通傳會的組成方式，違背通傳會的建制目的，與憲法保 障人民通訊傳播自由的意旨不符（解釋理由書第五點參照），表示通傳會的運作，會造 成干預人民通訊傳播自由的負面效果，卻又認為通傳會繼續存在，比沒有通傳會的狀態 可能較有利於保障人民通訊傳播自由，這種可能比較有利的推斷，在沒有提出具體的事 證之下，不能不認為有些許矛盾牽強之處。只不過針對國內通訊傳播生態種種特殊現象 ，多數意見採取保守的態度，進行最謹慎的評估，尚屬可以接受。在第二點理由的基礎 之上，所謂修法需要一定時程這個第一點理由因而有存在的空間，但是訂定超過兩年六 個月的修法期間，究竟已經創下本院大法官的釋憲先例，實在有必要交代具體理由。 （二）應受責難的對象不具期待可能性 所謂修法需要一定時程，可能因為立法機關的能力，可能因為法案的複雜程度，而 複雜程度與能力是相對的。就通訊傳播基本法制定公布到通傳會組織法制定公布，耗費 約 1 年 10 個月的時間而言，需要修正的系爭規定縱使只有一條，因為正好是政治敏 感性最高的一條，可以推論不是短時間可以辦到。但是從通傳會組織法在立法院於 94 年 4 月 27 日開始審查，到 94 年 10 月 25 日三讀通過，僅耗費約六個月的時間， 以及從該法於 94 年 11 月 9 日公佈施行，到通傳會於 95 年 3 月 1 日開始運作， 只花約 4 個月的時間來看，修正違憲的系爭規定，需要超過 2 年 6 個月的時間，委 實不易理解。縱使考慮今年年底即將來臨的北高市長選舉，考慮系爭規定涉及政治權力 的敏感度，考慮立法院的議事生態，考慮國家目前所面臨的政治現實，以及考慮通訊傳 播的專業性，1 年的修法時間應該足夠，縱使再寬容一些，訂定失效期日，也不應該超 過 96 年 12 月 31 日，因為本院大法官既然認為立法機關制定違憲規範，應予責難， 本席認為也就是意謂從憲法的角度來看，立法機關是觸犯憲法、做錯事的人，則應該讓 犯錯的人改正自己的錯誤。現任立法委員最後一個改正自己違憲錯誤的可能性，就在任 期中最後一個會期的最後一天，也就是 96 年 12 月 31 日，因此本院大法官理應宣告 系爭規定最遲於 96 年 12 月 31 日失其效力。 那麼，多數意見給予立法機關的修法期限，竟然突破本院大法官至今容許的 2 年 最長期限，而長達 2 年 6 個月有餘，是否毫無道理？如果考量目前國家所面臨的政治 困境、立法機關的議事生態、立法機關對於許多延宕法案的選擇性處理態度，以及現任 立法委員所面臨的連任壓力，則不要求現任立法委員至少於卸任前完成修法的唯一理由 ，本席認為顯然是現任立法委員欠缺完成修法的期待可能性。如果現任立法委員果真不 能於卸任前完成修法，則必須由下一任立法委員承繼修法任務。由於下一任立法委員尚 未選出前，無從得知他們的期待可能性如何，如果新任委員較多，尚須一段適應新職期 間，因此比較可以期待的修法期限，應該是第二會期的最後一天，也就是民國 97 年 12 月 31 日。 基於上述理由，本席勉強同意「放棄對犯錯之人自行改過的期待，也是對於犯錯之 人的一種責難」，而支持多數意見所訂定的失效期日。 參、結語：專心捍衛憲法 一、唯一考量：維護憲政體制、促進憲政體制的完備 「無音村」與法官之友的公開關說，不是裁判者的兩難，而是裁判者的試煉。必須 專注於平亭曲直的裁判者，一方面需要為自己建立一個無音村，一方面必須歡迎提供充 分資訊的法官之友。在一個爭訟事件當中，兩造當事人和利害關係人，為求取勝訴，總 是難免無所不用其極，希望裁判者聽見並認同他們的主張，因此就算是掌握公權力的當 事人或利害關係人，也會仿效一般沒有權力的人民當事人，透過各種可能管道，向裁判 者傳達各種訊息。這些訊息不管是示弱，或者是示強，可能是一種干擾、施壓的手段， 也可能是幫助作成正確裁決的能幹助手。人民對裁判者的期許，要求裁判者能通過這兩 種試煉而不惑、不移、不屈。 大法官如何通過這樣的試煉，以回應人民的期待？本席以為，大法官的職責既然在 於維護憲法，面對涉及權力分立的爭訟，大法官唯一應該專注的，是那一種決定有利於 維護憲政體制，那一種決定能促進憲政體制的完備，以及深化憲法理論的論述。 二、建立權力防火牆 獨立機關的建制，在世界各國，都是新穎的嘗試，無論是總統制、內閣制或混合制 ，都還在學習釐清獨立機關的必要性、闡明獨立機關的民主正當性。過度誇大獨立機關 的偉大，並不必要；過度害怕獨立機關的不可掌控，也不必要；勉強以既有的憲法條文 為獨立機關背書，更是危險。 期待權力本身謹守分際，具有本質上的困難，因為權力的根本意涵，就是行動自由 。憲法上明文分配的權力分立，因此經常受到政治實力消長的挑戰，而正因為權力現實 往往會扭曲憲法對國家權力機關的建制與權力規劃，憲法上對於不同權力機關之間所設 置的防火牆，也就是制衡機制，應該嚴格遵守。本席所以認為獨立機關的建制，如果已 經實質上具有類似於憲法權力機關的功能配備，已經牴觸憲法，必須依照憲法基本原則 ，作能否阻卻違憲的負面審查。由於權力分立在於實踐民主原則，因此建制憲法未明文 規定的獨立機關是否違憲，應以民主原則作為阻卻違憲的實質審查事由。 本席上述支持多數意見的理由，是否符合維護憲政體制、促進憲政體制的完備，以及深化 憲法理論的論述等基本立場，理應公開接受檢驗，是以提出部分協同意見書如上。 > -------------------------------------------------------------------------- < 標題: [轉錄] 釋字第 613 號(林子儀部分協同意見書) (註解請上http://www.judicial.gov.tw/下載) 本件聲請人行政院行使職權，適用民國九十四年十一月九日公布施行國家通訊傳播 委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）第四條有關國家通訊傳播委員會（以下簡稱通 傳會）之組織及委員產生方式之部分規定暨第十六條規定，發生有牴觸憲法之疑義；又 因行使職權，適用憲法第五十三條及第五十六條規定，發生適用憲法之疑義；復就立法 院是否有權立法，就行政院所屬行政機關之人事決定權，實質剝奪行政院院長之提名權 等，與立法院行使職權發生適用憲法之爭議，依司法院大法官審理案件法第五條第一項 第一款規定向本院聲請解釋。 就上開通傳會組織法第四條有關通傳會委員產生方式之部分規定是否合憲之問題， 本號解釋之多數意見認為通傳會組織法第四條第二項、第三項及第四項等關於通傳會委 員選任程序及任命程序部分之規定，及同條第六項關於通傳會委員任滿提名及出缺提名 之規定等，因違反責任政治原則、權力分立原則，並與憲法所保障通訊傳播自由之意旨 不符，而屬違憲之規定。本席贊同多數意見之上開結論，惟對於獲致該結論之理由，容 有歧異，爰提部分協同意見書如下： 一、本案應以權力分立制衡原則作為審查系爭規定是否合憲之基礎。 聲請人聲請本院解釋憲法之理由之一，係認通傳會組織法之相關規定，已逾越立法 院權限而侵犯聲請人（行政院）及其他機關憲法權限，違反權力分立原則，是處理本案 所涉之問題，即涉及通傳會系爭規定是否違反權力分立制衡原則。 按權力分立制衡原則係民主憲政國家實施憲政的一項憲法基本原則。各民主憲政國 家即基此原則，在憲法中將政府的權力予以垂直及水平地分配給不同政府部門行使，以 避免權力集中於單一機關而易流於專擅與濫權。而權力除分由不同政府部門職掌外，並 設計維持不同權力間的均衡，並使彼此監督與牽制，進一步防止權力的集中與濫權。此 種設計的積極面向則係將政府權力依其功能交由專門機關行使，亦得以提昇政府效能。 我國憲法，根據本院釋字第三號解釋，「依憲法第五十三條（行政）第六十二條（ 立法）第七十七條（司法）第八十三條（考試）第九十條（監察）等規定建置五院，本 憲法原始賦與之職權，各於所掌範圍內，為國家最高機關，獨立行使職權，相互平等， 初無軒輊」；釋字第一七五號解釋亦言我國為「基於五權分治，彼此相維的憲政體制」 ；釋字第四六一號解釋之解釋理由書，亦表示「憲法雖迭經增修，其本於民意政治及責 任政治之原理並無變更；而憲法所設之權力分立、平等相維之原則復仍維持不變」。其 中用語雖有不同，但肯認我國憲法為基於權力分立原則之觀點則一。至釋字第四九九號 解釋則更明確表示「憲法條文中，諸如第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主 權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質重要性，亦 為憲法整體基本原則之所在」。其後於釋字第五二○號解釋、第五三○號解釋、第五七 五號解釋、第五八五號解釋，亦均援引該原則作為解釋的基礎。惟權利分立制衡原則乃 一抽象之原則，其要如何解釋以適用於具體個案，仍有討論的空間。本院曾於釋字第五 八五號解釋，以「不得侵犯其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行 使造成實質妨礙」，作為立法院符合權力分立制衡原則而行使國會調查權之界限範圍。 本案多數意見則提出權力之相互制衡之界限，「除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵 犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙或導致責 任政治遭受破壞，或使機關彼此間權力關係失衡等」。均係於個案建立適用權力分立制 衡原則的具體內涵。本席對多數意見之闡釋，除敬表贊同外，亦因本案涉及立法院與行 政院兩院間的權限爭議，而認可將「禁止擴權原則」 (the anti-aggrandizement principle) 維入其範圍。而根據該原則，一權力機關是否以削弱其他憲法機關的權力 作為擴張自身權力之代價，以判定其行為是否違反權力分立制衡原則。 二、立法院立法設置國家通訊傳播委員會為「獨立」行政機關是否合憲，無法作一般 性之判斷。僅能就本案系爭規定之合憲性，就個案性的判斷。 聲請人對於立法院立法設置通傳會為獨立行政機關是否合憲之問題並未有所爭執， 並非其聲請解釋之對象，本不須予以處理；惟因其與本案系爭問題具有實質關連性，多 數意見之理由書亦將之作為審理系爭問題的基礎之一，而有所言及；本席與多數意見之 見解並不完全相同，故略作說明。 多數意見認憲法第十一條所保障之言論自由包括「經營或使用廣播、電視與其他通 訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論」之通訊傳播自由。並主張憲法所以保障人 民通訊傳播自由，其旨主要在於保障通訊傳播媒體能善盡「形成公共意見之媒介與平台 」之功能，暨保障其能發揮「監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行 使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能 」。多數意見鑑於通訊傳播媒體此項功能，而認為憲法所保障之通訊傳播自由之意義， 即「非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各 種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播 媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域」。故認「立法者將職司通訊傳播監 理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立 而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治 或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成」，因與憲法保 障通訊傳播自由之意旨相符，故其設置獨立機關之目的確係在追求憲法上之公共利益， 而屬合憲之設計。惟本席則以為為保障通訊傳播自由，對於職司通訊傳播監理業務之通 傳會，並非當然即須設計為依法獨立行使職權之獨立機關；而立法院將通傳會設計為依 法獨立行使職權之獨立機關，是否合憲之判斷，亦不僅在其組織與憲法保障通訊傳播自 由之意旨是否相符而定。 本席以為有關國家機關之組織，根據憲法第六十一條、七十六條、八十二條、八十 九條、一百零六條、憲法增修條文第九條等規定，立法者本具有較大的形成自由，惟仍 不能違反憲法規定及重要之憲法基本原則，如權力分立制衡原則、責任政治原則等。故 立法院立法設置依法獨立行使職權之獨立機關，是否合憲，應視其立法具體之設計，是 否違反憲法規定及重要之憲法基本原則而定。本案所涉之通傳會組織，一般咸認其為所 謂之「獨立」行政機關，惟其獨立性究係何指，依通傳會組織法第七條第一項規定，通 傳會「依法獨立行使職權」，同法第二項則規定通傳會委員「應超出黨派以外，獨立行 使職權」，其他即無任何有關其如何獨立行使職權之規定，而於民國九十三年六月二十 三日公布之中央行政機關組織基準法，亦僅在第三條第二款界定獨立機關為「指依據法 律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關 」，此外，亦無就獨立機關如何獨立行使職權有再進一步之規定。故在缺少法律具體規 定通傳會與其他機關互動時如何維持其獨立性之情形下，有關立法設置依法獨立行使職 權之通傳會是否合憲，實無法作一般性之判斷。僅能就本案系爭規定之合憲性，就個案 性的判斷。 三、國家通訊傳播委員會委員之選任仍應適用憲法第五十六條之規定。 依通傳會組織法第四條第二、三項規定，通傳會委員由各政黨（團）依其在立法院 所占席次比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名，交由各政黨（團）依其在立法院所 占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查委員會以五分之三與二分之一兩輪多數決 審查，審查完成後，行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院 同意後即任命之。多數意見分別基於憲法第五十三條規定之行政一體體原則、憲法增修 條文第三條第二項規定行政院對立法院負責之責任政治原則、權力分立制衡原則、以及 憲法保障通訊傳播自由之意旨，認上開通傳會組織法第四條第二、三項之相關規定將行 政院之人事決定權予以實質剝奪，與責任政治牴觸，並導致行政與立法兩權關係明顯失 衡，而違反權力分立制衡原則；且系爭規定邀來政黨之積極介入，與憲法保障通訊傳播 自由之意旨不符等，而屬違憲之規定。 本席贊同多數意見對於權力分立制衡原則內涵之闡釋，亦認同行政一體原則及責任 政治原則為民主及效能政府之基礎，並同意應以上開原則作為審查通傳會組織法第四條 相關規定合憲性的基本原則。惟本席以為行政院院長對某一行政機關擁有一定程度之人 事決定權，與行政院院長得否因此得對該行政機關之表現負責，其間並無必然之因果關 係。簡言之，行政院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，該行政機關並不 必然即因此貫徹行政院院長之意志或因此即受其指揮監督；反之，行政院院長對某一行 政機關無人事決定權，並不表示該行政機關即不受其指揮監督。行政院院長對一行政機 關得否指揮監督，因而得就該機關施政表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該 機關間是否存有一定程度之溝通協調與指揮監督之制度設計。 依據通傳會組織法第三條之規定，通傳會掌理事項甚廣，除個案性質的決定外，亦 尚有相當廣泛之政策決定權。而其所作政策決定與其他部會執掌不免有重疊之處，其中 亦有屬影響國家整體發展的政策決定，凡此情形，基於效能政府之考量，以及行政院院 長應為整體施政總負其責之責任政治原則，應有制度設計讓通傳會得有與其他部會溝通 協調之管道，並允許行政院院長對於通傳會之一般政策決定，有一定程度的控管機制， 而這均取決於通傳會組織法或其他相關法律之細緻性規定。就此而言，在缺乏其他相關 法律規定情形下，目前通傳會組織法之規定實有未足，立法者宜儘速予以補充。 本席所以贊同多數意見之結論而認為系爭通傳會組織法第四條第二項、第三項、第 四項及第六項等有關通傳會委員選任方式之相關規定，構成違憲的理由主要在於有關行 政院所屬機關的人事決定權，憲法第五十六條已訂有明文，通傳會委員之選任應依其規 定為之。依憲法第五十六條規定：「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員 ，由行政院院長提請總統任命之。」而依通傳會組織法之設計，通傳會應屬行政院部會 層級之機關，通傳會委員之選任方式，原應依該條方式為之。惟依通傳會組織法，通傳 會委員之選任，係依該法第四條規定之方式選任之，並未適用憲法第五十六條規定。通 傳會組織法所以不適用憲法第五十六條規定之主要理由，係恐行政院院長僅任命其同一 政黨之人擔任，通傳會因而為一政黨所壟斷，不僅不符通傳會超出黨派以外，獨立行使 職權之要求，並將因而損及通傳會原來制度設計之目的，其考量確屬合理。惟憲法明文 規定如能以法律變更，則憲法規定豈非形同具文。 或謂憲法第五十六條規定僅適用於傳統層級式行政體制及應受行政院院長指揮監督 之部會首長之任命，而不及於依法獨立行使職權之獨立行政機關成員之任命。且制憲者 制憲之際，恐未慮及日後政經社文發展，而有另創獨立行政機關之需要，故有關獨立行 政機關成員之任命，自亦得由立法另行規定。誠然憲法規定無法鉅細靡遺，容有立法補 充之需要。惟近年修憲頻頻，其中為政府改造機關重組之彈性需要，亦於憲法增修條文 第三條增修第三項及第四項規定，以資因應。其中，亦未就獨立行政機關成員之任命方 式於憲法增修規定排除憲法第五十六條之適用。況立法補充憲法規定之不足，仍以維繫 憲法原旨為主，否則即難免有以立法修改憲法之虞。而如果真認為憲法第五十六條規定 並不及於依法獨立行使職權之行政機關，則如何判斷何種行政院所掌理之業務得以立法 方式予以抽離而劃歸由依法獨立行政機關掌理，無法提出一項可供判斷且具說服力的標 準，則行政院即有因其掌理之行政事務逐一淘空而有形骸化之虞，而憲政體制亦有傾毀 之危險，此當亦非立法者所思或所願見。 惟如前述，通傳會組織法所以避開適用憲法第五十六條規定，確有顧慮行政院院長 恐有濫用人事決定權，而損及通傳會之獨立性，方有如上開通傳會組織法第四條相關規 定之設計。惟誠如多數意見所言，立法權欲降低行政院院長藉由人事決定權對通傳會組 成之政治影響，厥有多途，初無必要以排除適用憲法第五十六條規定為其手段。 > -------------------------------------------------------------------------- < 標題: [轉錄] 釋字第 613 號(王和雄、謝在全部分不同뜠… (註解請上http://www.judicial.gov.tw/下載) 本號解釋認為：國家通訊傳播委員會組織法設計國家通訊傳播委員會（以下簡稱： 通傳會）為獨立機關，符合憲法保障通訊傳播自由之意旨，且認同法第四條第三項後段 規定通傳會委員由行政院長任命部分、第五項及第十六條之規定並未違憲，固為本席所 贊同，應予支持。惟就同法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分 ，認為實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法規定之責任政治與權 力分立原則，應屬違憲一節，本席難以贊同，爰提出部分不同意見書如下： 一、系爭規定之立法過程及審查本案應有之認知 多數意見鑑於本號解釋不僅涉及獨立機關之首次建制，更與具有本質重要性之權力 分立及制衡等憲法基本原則密切攸關，若不宣告系爭通傳會組織法第四條第二、三、四 、六項通傳會委員選任部分之規定（以下簡稱：系爭規定）違憲，不但將危及獨立機關 之健全發展，且有使權力分立及制衡之憲法基本原則陷於崩解之重大危險，負有守護憲 法義務之釋憲機關殊不得視若無睹，其憂心如焚，語重心長，本席亦非毫無體會，並深 表敬佩。惟查系爭規定雖係經立法院表決通過，但執政之民主進步黨、在野之中國國民 黨、親民黨與台灣團結聯盟於立法院黨團協商中所提系爭規定之草案，除立法院各政黨 （團）總推薦人數及審查會表決方式有異外，其餘均同。可見通傳會委員係依電信、資 訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗領域，由各政黨（團）接受各界推薦，並 依其在立法院所占席次比例共同推薦，行政院院長另推薦三名，交由立法院各政黨（團 ）依其在立法院所占席次比例推薦之學者、專家組成之審查會審查，經一定之聽證會程 序公開審查，通過同意之名單後，由行政院院長按上述名單提名，並送立法院同意後任 命之（通傳會組織法第四條第二、三項參照），乃朝野政黨協商，代表民意之共同產物 。行政院對系爭規定草案固未參與協商，然依國內黨政運作之實際情況，執政黨之立法 院黨團若未得行政院之首肯，當無擅自提出協商草案之可能。徵諸系爭規定施行後，行 政院院長亦按系爭規定推薦三名委員，足可推斷上述推薦及審查方式為行政院所接受。 面對上述政治部門經由民主程序所形成之一致決定，且系爭規定具有組織法性質， 於違憲審查密度應依低度或中度審查基準，及立法院如何參與行政院對通傳會委員人事 決定本有一定之自由形成空間（此為多數意見所肯認，見解釋理由書第四段第二小段） 等憲政因素，就政治部門對系爭規定之決定自應予以最大尊重。況司法權於權力分立及 制衡原則中固亦居於重要地位，然司法權與行政、立法權相較，卻最為弱勢，司法權之 威信若深受敬重，釋憲機關對憲政爭議適時扮演積極建設性之角色，自能發揮將憲政運 作導入正軌之功能；惟司法權之釋憲威信若深受各種主客觀等不同因素之影響，甚至常 無端受到無辜之踐踏時，釋憲權之行使即應如臨深淵，如履薄冰，審慎為之，務使釋憲 權之行使不喪失制衡力量，致司法權於權力分立及制衡原則中形同虛設，此尤於民主轉 型階段之國家為最。是系爭規定唯於無合憲解釋之餘地時，始有違憲宣告之更高正當性 及合法性。否則，釋憲機關徒以政治過程之結局與釋憲者之價值取向不一致，而強行介 入宣告由多數人選出之政治部門所作之決定違憲，必然會陷入「對抗多數之困境」 (counter-majoritarian difficulty)、。 二、組織法是否違憲之疑義應採低度審查基準，至多採中度審查基準，不應採嚴格審查 基準 眾所週知，違憲審查在學說上向有寬嚴不一之基準，亦即應視受審查標的之不同而 有差別之密度。通常涉及公權力侵害人民基本權利者，多採嚴格之審查基準，其餘事項 則採中度或低度之審查基準。又依一般先進法治國家之通例，法律保留係指行為法（作 用法）之保留，而未必及於組織法之保留，故國家機關之組織或職位，在若干歐洲國家 甚且不必國會立法即可設置。我國憲法之一般法律保留條款，亦僅限於行為法（憲法第 二十三條）而已。系爭規定純屬組織法之範疇，不僅與行為法無涉，抑且係藉組織法之 特殊設計，以強化人民基本權利（憲法第十一條通訊傳播自由）之保障，自應採低度或 中度之審查基準。就低度之審查基準言之，不論美國法上之合理關聯性基準或德國法上 之明顯性審查基準，皆以系爭法規若能證明其目的係在追求合法之利益，且其所採取之 手段與目的之達成具有一定之合理關聯性，則該項法規即可通過合憲之檢驗，僅有在系 爭法律規範，一望而知或任何人均可辨認地或顯而易見地或明顯地、毫無疑問地違反憲 法規範時，方會被宣告為違憲。準此以言，從通傳會組織法第一條規定：為落實憲法保 障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自 主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保護消費者及尊重 弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會而論， 不僅係在追求合法之目的（此亦為多數意見所肯認，見解釋理由書第三段），且其所採 取之手段 - 通傳會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗領域 ，由各政黨接受推薦，並依其在立法院所占比例共推薦十五名，行政院院長推薦三名， 交由審查會審查通過後，再由行政院院長依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同 意後任命之（通傳會組織法第四條第二、三項），掌理通傳會組織法第三條所規定之事 項，其與目的之達成，自具有合理之關聯性。 縱採取美國法上之中度審查基準或德國法上之可支持性審查基準，只須證明其目的 係在追求實質或重要之政府利益，而所採之手段與其所要達成之目的間，具有實質關聯 性；或立法者所做之決定，係出於合乎事理且可以支持之判斷，亦即立法者依其所能接 觸到之資訊所為之判斷，若能達到使職司違憲審查之司法院大法官具體理解而加以支持 之合理性，即能通過違憲之審查。揆諸前述通傳會組織法第一條及第三條規定言之，制 定通傳會組織法之目的，明顯地係在追求實質且重要之政府利益，而其所採之手段與其 所要達成之目的間，亦具有實質關聯性，且就立法院各黨團所提出通傳會組織法草案以 觀，關於通傳會組織法之立法目的及職掌，乃至於委員之產生，亦皆有相類似之規定（ 通傳會組織法第一條及第三條參照）以觀，其合理性亦可理解而予以支持。是以，系爭 規定既屬組織法，且能通過低度甚至中度審查基準，即應為合憲之宣告。 三、通傳會組織法之系爭規定符合責任政治原則 民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵（本院釋字第三八七號解釋參照）。按 責任政治係有權必有責，權責必須相當，被賦予權力者，應對其行使權力所致之結果負 政治責任。國家之權力無論行政權或立法權，均應就其行為負擔政治責任。在民主憲政 國家，因人民對於國家權力具有直接或間接之同意權，國家權力即應直接或間接對人民 負責，是責任政治亦即對違反公意之行為負責。就行政機關而言，其行政權活動時，要 求行政機關之行為必須合理，一方面監督下級機關之行政，使其能適合於施政方針，另 一方面注意自己之施政方針能為公意所接受，是為行政機關之政治責任，民主國家之議 會多以質詢、法案審查、預算議決、不信任投票、彈劾等制度，促使政府負起政治責任 。我國憲法關於行政院對立法院提出施政方針及施政報告，立法委員有質詢行政院院長 及部會首長之權（憲法增修條文第三條第二項第一款），立法院有審查法律案及預算案 之權（憲法第六十三條），立法院得對行政院院長提出不信任案（憲法增修條文第三條 第二項第三款）等規定，即係行政院負政治責任之明確規範。又本院釋字第四六三號解 釋謂：憲法增修條文第十條第十項將教育、科學、文化經費之預算下限予以鬆綁，則有 關該等預算之數額、所佔比例、編列方式、歸屬範圍等問題，自應由立法者本其政治責 任而為決定。即係闡釋立法者藉國會之公開透明程序，對國民負責，國民復可由罷免或 改選程序追究其政治責任（本院釋字第四九九號解釋參照）。又本院釋字第四六一號解 釋謂：憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政 報告之責，立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權，即係憲法基於民意 政治及責任政治原理所為之制度性設計。該號解釋指出：行政院應向立法院負政治責任 ，其負責方式為立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。均為本院解釋 闡明責任政治具體意義之著例。 於典型階層式之行政機關，上級機關因對於下級機關具有指揮與監督權，為實施指 揮權與監督權，行政首長以對於下級機關人事之任免權，作為行政機關就其整體表現負 政治責任之重要手段。惟立法者以立法方式將特定行政事務劃歸獨立機關負責，目的不 只一端，或為維持該等行政事務之專業性，或為避免該等行政事務受政治過度干預，或 為促進多元意見之表達，或為維持政策延續性等等，不一而足。是以，獨立機關之組織 、職權、行使職權之程序等，亦因前開不同之目的設有各種不一之對應規範，諸如：行 使職權採取合議制；機關組成採取一定任期制；獨立行使職權，自主運作，不受其他機 關之指揮監督；機關組成之政黨比例與限制等。因之，上級機關為獨立機關擔負政治責 任即非以保有人事決定權為其唯一方法。按上級機關與下級機關間之隸屬關係，依據機 關設置之目的與功能之不同，可能設計有人事間之隸屬關係、財務監督與控制之隸屬關 係或政策決定上之隸屬關係，抑或併行使用多種監督與控制之方式。考量獨立機關之建 制具有專業性或去政治化等不同目的，上級機關之監督與控制方式即應有不同設計。而 上級機關為彰顯責任政治，取得民主正當性，更係在諸多面向中反映，例如國會對行政 機關人員之控管、對於行政機關之定位與相關制度之控管，以及對於相關組織設置與決 策程序之控管等。從而，欲觀察獨立機關設置是否符合責任政治原則，應就組織、制度 與程序等各個面向，為整體性、合併性與加總性之觀察，更非專以是否保有人事決定權 定之。 通傳會係為貫徹憲法保障通訊傳播之自由而設置之獨立機關。為達成此項目的，通 傳會之組織設置、運作模式與決策程序等，法律均有特別之設計，因此所設之系爭規定 是否符合責任政治原則，自應就該會之組織與運作等規範，為整體性之觀察。按行政院 對於通傳會委員不僅有任命權（詳見後述）及一定之提名權，且依通傳會組織法第十三 條第一、四、五項規定，通傳會之人事費用，係由行政院依法定程序編定；通訊傳播監 督管理基金之收支、保管及運用辦法，由行政院訂定；相關基金額度無法支應通訊傳播 監督管理基金之用途時，由行政院循公務預算程序撥款支應；又依同法第八條第二項第 八款規定，通傳會內之人事室、會計室及政風室主管，由行政院直接任免；委員會相關 人員之職稱官等、職等及員額均應依法編制，相關之機關編制、預算員額與人員任免等 ，仍受行政院人事行政局之管制（行政院人事行政局組織條例第四條參照），該會處務 規程亦應由行政院核定；且中央主計機關仍應就委員會之決算編成總決算書，一併呈行 政院，提經行政院會議通過（決算法第二十一條參照）；通傳會並無自行提出法律案於 立法院之權限，仍須經行政院會議議決，由行政院向立法院提出。又通傳會委員對該委 員會之決議得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布之。通傳會委員會 審議通傳會組織法第三條或第八條涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政 處分，應適用行政程序法第一章第十節聽證程序之規定，召開聽證會（通傳會組織法第 九條第三、七項參照），亦足符合多數意見認獨立機關之重要事項應以聽證程序決定， 任務執行績效亦能透明、公開，以方便公眾監督之要求。此外，立法院對通傳會委員之 提名有同意權，對該會之預算案有審議權，對通傳會之主任、副主任委員就該會之非個 案事項並有質詢權。綜上，以通傳會之獨立機關性質言，就通傳會之組織、制度與行使 職權之程序等法律規範之各個面向，為整體性觀察，應認為行政院對於包括獨立機關通 傳會在內之所屬行政機關整體施政表現，經由上述制度設計，負擔政治責任已有必要之 手段；立法院對通傳會違反公意之行為亦有追究之方法，是應認通傳會組織法之系爭規 定與責任政治原則尚屬無違。 更進而言之，責任政治係指政府各部門直接向代表民意之立法院負責，間接向全民 負責，故如何之方式符合責任之要求，自應由接受負責之立法院決定，現立法院通過通 傳會組織法，即可推知立法院肯認其組織及運作方式於對該院負責之要求無違。司法機 關何能越俎代庖指其有違責任政治，且依憲法第六十三條規定，立法院有議決國家重要 事項之權，除憲法機關係以憲法規定作為設置之依據外，其他機關只要負有掌理國家重 要事項之功能者，立法院自得制定法律加以設置，至於機關內部組織方式、人員配置， 既屬設置機關權限中之次要事項，衡諸「有為重要事項之權者，自得為次要事項（Cui licet quod majus non debet minus est non licere）」之拉丁法諺，何能指摘立法 院通過系爭規定越權違憲。 四、行政一體原則非我國憲法位階之原則 苟如多數意見所言之行政一體原則，則其適用之強弱將因國家政府體制之不同而有 異。蓋在總統制國家，總統既為國家元首，亦為行政首長，統一指揮所有行政部門，掌 握完全之行政權，並負完全之責任，乃行政一體原則之最強表現。然而，內閣制國家雖 以閣揆為最高行政首長，但其與其他閣員之關係，毋寧以內閣一體稱之較為適切。蓋內 閣係由國會多數黨所組成，內閣成員彼此關係緊密，休戚與共，全體共負連帶責任，內 閣集體總辭尤屬常事。至於雙首長制之國家，是以雙元行政權結構為其特徵，身為國家 元首之總統，具有部分之行政實權，向國會負責之內閣亦具有相當之行政實權；在總統 與國會多數不屬同一黨，而總統必須任命不同黨籍之閣揆時，則造成分裂政府、左右共 治，行政權之分裂狀態更是直接破壞行政一體。是以，行政一體原則在純粹總統制國家 運作，乃總統維繫其掌握最高行政權之重要原則，固毋庸置疑；惟於內閣制，尤其是雙 首長制國家是否仍能一體適用，以憲法位階原則視之，實有待商榷。 姑不論我國憲法規定之政府體制究為內閣制、總統制抑或雙首長制，我國性質上屬 行政權之國家權力（參照憲法增修條文第二條第四項、第六條第一項等），至少分別係 由總統、行政院及考試院所掌理，是以行政權割裂情形，在我國殊為明顯。行政權割裂 之國家，具有多元之行政權力結構，無法藉由行政一體原則之要求將最高行政權力歸屬 於一人。從而，行政一體原則是否如多數意見所言，得由憲法第五十三條所導出，即有 疑義。按憲法第五十三條規定：「行政院為國家最高行政機關。」此所謂「最高」，既 非指行政院之外無更高之行政機關，亦非指全國之行政機關均受行政院之指揮監督之意 ，此觀諸憲法關於總統及考試院之職權分配，即足證之。是以，如強將行政一體原則解 為憲法基本原則，於總統、行政院、考試院均享有行政權限之我國，勢將成為「行政三 體」，殊無維持行政權統一之功能。 若採多數意見，於憲法另有規定時排除行政一體原則之適用，亦即將行政一體原則 限縮於憲法第五十三條，則行政一體原則之內涵只剩下上級機關對下級機關指揮監督之 「層級節制」功能，無法如多數意見所言得以維持國家一體性之運作，行政一體原則充 其量僅成為行政院內部之層級節制或行政機關間之協調倫理規範而已。又依多數意見， 行政一體原則旨在使行政權最後仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作， 提昇效能云云，亦即以最高行政首長之指揮監督作為行政一體原則之最後手段；但他方 面則認為：通傳會屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期亦有法律規定， 毋須與行政院院長同進退，是將具有獨立機關性質之通傳會強納入行政一體原則已完全 失其意義。抑有進者，行政院長既由總統任命，若總統與立法委員同屬於多數黨時，總 統可能介入行政院行政權之強度，概可想見。不僅如此，依憲法增修條文第二條第四項 規定，總統因有權決定國家安全有關大政方針，而此項規定甚為抽象，總統據此介入行 政院行政權之事例屢見不鮮 。可見多數意見主張之行政一體原則，與憲法規定、憲政 實情均有不符，要非我國憲法位階之原則。 多數意見又認為：為避免獨立機關對行政一體及責任政治上之減損，仍應保留行政 院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員 行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負 責，以落實行政一體及責任政治等語。然查多數意見謂：「憲法第五十三條所揭示之行 政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院院長之指揮監督，而 得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要求。」可見係以行政一體 原則作為實現責任政治之唯一方法，惟實踐責任政治之設計非僅止一端，已如前述，是 多數意見創設非憲法位階之行政一體原則，藉以指摘系爭規定違反責任政治，更是作繭 自縛。次查行政院對獨立機關能否維持行政一體或盡其政治責任，非專以保有該機關之 人事提名與任命權定之，已如前述。茲具體設例以明之：按行政院院長係由民選總統直 接任命（憲法增修條文第三條第一項前段參照），則行政院院長於新任總統就職時，即 須辭職（甚或本院釋字第四一九號解釋所稱之辭職）。是如子黨之甲總統所任命之乙行 政院院長，享有提名與任命通傳會委員之權力，當甲總統任期屆滿，總統大選之選舉結 果係丑黨之丙某當選總統，乙行政院院長應提出總辭，但該院長所提名任命之通傳會委 員，因有任期之保障，無須與該行政院院長一併辭職，則丙總統所任命之丁行政院院長 ，如何就前乙院長所提名任命之通傳會委員負政治責任，尤其是在多數意見建議委員應 有交錯任期之設計下，發生此種情形殆屬必然，顯見行政院院長保有人事提名與任命權 （或具體人事決定權）就有任期保障之獨立機關委員而言，與「民主法治國家行政權發 揮功能所不可或缺之前提要件」，或責任政治、行政一體原則之實踐難認有何關聯。 再者，地方自治團體受憲法之制度性保障，在憲法與法律之規範下享有自治權（本 院釋字第五二七號解釋參照）。惟我國係單一國家，地方自治團體並非「國中之國」， 地方行政仍須維持國家之統一性。是地方自治團體辦理國家所委辦之事務，應遵守國家 之全面性之指揮監督，縱其辦理地方自治事項，仍須受國家之適法性監督（本院釋字第 四九八、五五三號解釋，地方制度法第七五、七六條參照）。換言之，國家對地方自治 團體之自治事項，係藉由適法性監督及法律之其他設計（地方制度法第七五、七六條、 第七八至八十條參照），以實現多數意見所稱之行政一體原則，維持國家統一於不墜， 卻不見行政院院長或其他行政機關對地方自治團體行政首長擁有提名權與任命權（地方 制度法第五五至五八條參照）。從而，多數意見一方面認為獨立機關之設置是否合憲， 須綜合各項因素整體以觀，但卻又對各該因素（見上開三第三段）是否存在置諸不問， 卻全以擁有人事提名權與任命權（或稱具體人事決定權）是賴，不但過度擴大人事提名 權及任命權在責任政治及其所謂行政一體原則之功能，致有失客觀，徒留只見秋毫之末 而不見輿薪之嘆。 五、人事決定權係行政權核心領域之商榷 多數意見指系爭規定使行政院人事決定權實質上可謂幾近完全遭到剝奪，更非無疑 。查本號解釋係使用「人事決定權」之上位概念，而人事決定權至少應包括提名權、任 命權、同意權及免職權等，惟本號解釋對人事決定權之內涵未作說明，且以「提名與任 命權、人事任免權、人事監督權、具體人事決定權」等混用，致其具體內容渾沌不清。 按通傳會係中央行政機關組織基準法所稱之獨立機關，就免職權部分，通傳會組織法並 未規定，中央行政機關組織基準法就此亦未設有規範，是系爭規定不生行政院院長免職 權被剝奪之問題。又於具體之人事應經提名、同意、任命等程序為決定者，如中央行政 機關組織基準法關於相當於二級獨立機關委員之產生，係由行政院院長提名，經立法院 同意後任命之（中央行政機關組織基準法第二十一條第一項參照），與系爭規定由行政 院院長依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命者，縱提名程序有別， 然其關於任命權之歸屬則無二致。易言之，姑不論通傳會委員之提名權依系爭規定實質 上究屬行政院抑或立法院，只要獲得提名之人選經立法院同意，行政院院長即得行使其 任命權，既不能自行任命未提請立法院同意之人選，更不能任命業經立法院否決之人選 。從而，無論何人享有提名權，均不影響行政院院長任命權之行使，要難以提名權受影 響，遽認行政院院長任命權亦遭剝奪。再者多數意見一方面肯認立法院得「參與」行政 院對通傳會委員之人事決定（解釋理由書第四段第二小段參照），此項參與權是否包括 同意權未再闡明，一方面又稱「……通傳會組織法……第四條第三項及第四項規定關於 ……行政院院長應依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意之部分，……實質剝 奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權，牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原則 ……」（解釋理由書第八段第一小段參照），前後或有矛盾之嫌，或易誤解為系爭立法 院對通傳會委員人選有同意權之規定部分係屬違憲。實則立法院上述之參與權應包括同 意權在內，此不僅為確保獨立機關獨立性之最常見制衡方法，且行政院九十四年三月二 十三日送請立法院審議之通傳會組織法草案第四條第二項亦作如是之規定，可見立法院 對通傳會委員人選行使同意權，要不生剝奪行政院人事決定權之違憲問題。至通傳會委 員人選之推薦權，係為廣納各界舉薦，並不具關鍵性作用。綜上以觀，通傳會對於行政 院院長之免職權未設規範，系爭規定復未剝奪行政院院長之任命權，就立法院之同意權 應不生剝奪行政院人事決定權之問題，則系爭規定至多僅影響行政院院長之提名權，昭 然若揭。多數意見卻謂行政院院長之人事決定權「實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪」 ，無非言過其實，概念混淆所呈現之表象。 其次，多數意見一方面肯認「行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事 決定權仍非不能施以一定限制」，或「立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通 傳會委員之人事決定，立法者雖有一定之自由形成空間」，他方面則認為：「惟權力之 相互制衡仍有其界限，……亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機 關權力之行使造成實質妨礙」，或「惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力 之行使造成實質妨礙為限」，而通傳會組織法之系爭規定使「行政院所擁有者事實上僅 剩名義上之提名與任命權，以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會 委員候選人之推薦權，其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪」，據此「而牴 觸權力分立原則」之理由有二：一是此種剝奪之結果，與責任政治、行政一體原則不符 。本項理由不足取已如前述，不再贅述。其二是「行政掌法律之執行，執行則賴人事， 無人即無行政，是行政權就具體人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決 定權要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。」然則，系 爭規定所涉及者僅為通傳會委員十三人之任命權，該會之其他具體人事均不及之，準此 以言，系爭規定如何對行政機關權力之行使「造成實質之妨礙」，多數意見並未予以論 證，則何以會有上述理由之適用，殊難索解。 或謂上開敘述係與前段結合，意謂人事決定權中之人事提名權與任命權為行政權之 「核心領域」，立法院就此所為之制衡已侵犯行政權之核心領域，故為權力分立原則所 不許。然查行政權是否有所謂核心領域、核心範圍之存在，始終無客觀一致之見解，縱 使在核心理論之發源地德國，學者間之討論意見亦正反並存。本院釋字第五八五號解釋 所稱之「國家權力之核心領域」係針對立法院調查權之行使而言，更未指明人事提名權 與任命權係行政權之「核心領域」。且保有一機關之人事提名及任命權，乃在貫徹對該 機關之指揮監督權，而通傳會及通傳會委員均係獨立行使職權（通傳法組織法第七條第 一項、第二項），行政院對獨立機關之通傳會原則上自無指揮監督權（中央行政機關組 織基準法第三條第二款參照），則將通傳會委員之提名及任命權劃入其核心領域，亦失 依據。此觀不僅雙首長制之法國最高視聽委員會（CSA），該委員之產生皆分散由行政 部門及國會遴選之（前者僅為三人，後者則為六人），即行政部門所能決定之人選，均 少於全體委員之半數，該國憲法委員會亦未將之視為侵犯行政權之核心領域，而認為違 背權力分立原則；甚至於總統制之南韓放送委員會（KBC），其委員人數為九人，國會 推薦由總統任命者達六人之多，亦未見違憲之指摘。 再以總統制之美國為例，彼國憲法第二條第二項第二句明文規定，總統有「主要官 員」（principal officers）之提名權，於被提名之主要官員經參議院同意後，總統有 任命權；同條第三句則使國會得以法律將下級官員（inferior officers）之任命權賦 予總統、法院或各部會首長，是美國憲法保留總統對主要官員之提名權，該提名權不得 以法律變更，宛若總統行使行政首長提名權限之核心範圍。惟美國聯邦最高法院在 Morrison v. Olson 案中，就國會所制定之政府倫理法規定，在司法部部長認為有調查 特定文官是否涉嫌犯罪之必要時，應請求哥倫比亞特區聯邦上訴法院之三名法官組成特 別小組，選派獨立檢察官進行調查，是否有侵犯憲法所保障之總統提名權爭議問題時， 美國聯邦最高法院仍將得獨立調查主要官員、行使職權不受司法部長指揮監督、地位超 然之獨立檢察官，解釋為屬於「下級官員」，使法院得以依同條項第三句之規定任命之 ，而不認為違憲。足見縱使在憲法已有明文規定之美國，聯邦最高法院仍透過「主要官 員」與「下級官員」之解釋，使總統人事決定權之上述核心領域有相當彈性空間。美國 憲法學者即指出聯邦最高法院上開判決強調獨立檢察官之設置，旨在調查及起訴行政機 關特定文官之非法犯嫌，理想上自應獨立於總統，是以該判決自功能論言，其效益顯著 並符合社會之期待。對上開判決力求確保獨立檢察官實現獨立於行政機關之外，獨立行 使職權之功能，以副社會期待之用心良苦，憂國憂民之士豈能習焉不察，無動於衷？ 縱認行政權在憲法上有其人事提名權與任命權之核心領域，亦應僅以憲法第五十六 條之規定者為限。按憲法第五十六條規定：「行政院副院長，各部會首長及不管部會之 政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」將行政院副院長，各部會首長及不管部會 之政務委員，明定由行政院院長提請總統任命之，不容其他憲法機關介入或參與之可能 ，因此上開人事之提名權與任命權，方可解為行政權之核心領域。至於其他行政官員之 提名與任命，憲法並未規定，立法者享有相當之形成空間。惟多數意見認為通傳會屬於 獨立機關，依法獨立行使職權，無須與行政院院長同進退，性質有別於一般部會，而憲 法第五十六條之規定，並不包括獨立機關在內。果爾，系爭規定涉及之通傳會委員提名 及任命權，即得由立法者本於機關之性質及需求而為不同之設計，自無侵犯行政權依憲 法第五十六條規定所享有之核心領域，更無違反權力分立原則之虞。多數意見一方面鑑 於獨立機關性質之通傳會成立之必要性，而不將該會委員列入憲法第五十六條規定適用 之範圍，使其有合憲性之空間，他方面又將通傳會委員之人事提名及任命權劃入行政權 之核心領域，與美國聯邦最高法院之上述解釋方法比較，毋乃治絲益棼，令人扼腕。 依據憲法增修條文（憲法增修條文第二條、第三條第二項、第五條第一項、第六條 第二項、第七條第二項等參照），就總統、行政院與立法院之關係雖與憲法原規定已有 不同調整，但行政院對立法院基本之負責關係仍然存在，本於行政院對立法院之負責關 係，總統於任命行政院院長時，若能以立法院多數黨（聯盟）組成內閣，使掌握行政實 權之行政院院長能獲得立法院多數支持，避免政府與國會對抗下形成政治僵局。果爾， 通傳會組織法施行後，立法院各政黨依前開規定推薦委員候選人之人數分別為：中國國 民黨六名、親民黨二名、民主進步黨六名、台灣團結聯盟一名，本於立法院與行政院之 信任關係，並參酌通傳會組織法第四條第五項關於行政院院長推薦之委員視同執政黨推 薦人選之意旨，執政之民主進步黨與行政院所推薦委員候選人可推薦者已達九名，為總 推薦名額之半數，要難認行政院之提名權「幾近完全遭到剝奪」。設若總統屬少數黨者 ，則如能依憲法增修條文規定意旨運作及顧念國政推行之順利，任命立法院多數黨組閣 ，則應可掌握多數之推薦委員候選人，尤屬必然。多數意見認行政院人事提名權實質上 可謂幾近完全遭到剝奪，似未釐清事實，亦非可取。 按所有國家機關之施政本應考量國家整體利益、盱衡國家整體政策，作出最適當之 決定，縱使獨立行使職權之獨立機關亦然。因之，所謂獨立機關獨立行使職權，並非獨 斷獨行，實際運作上仍需與其他機關之政策相互尊重以及協調，形成國家整體性政策。 獨立行使職權之憲法機關考試院，掌理公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制 事項（憲法增修條文第六條第一項第三款），必然與行政院之人事行政權限需要互相協 調，憲政運作實務上，考試院銓敘部部長向多由行政院人事行政局局長轉任、行政院人 事行政局長於考試院院會中列席，使兩機關之人事行政政策維持整體性，即屬憲政實務 運作上成功之適例。行政院所提「獨立機關與行政院關係運作說明」亦指出：「獨立機 關行使職權雖不受行政院之指揮監督，惟權責業務與行政院所屬機關間既有分工問題， 即可能於行使裁決性、管制性及調查性事項時，仍有若干政策規劃權限，須與行政院所 屬機關充分溝通、協調，未來有關機關間權限之釐清，仍有待實務經驗之累積。行政院 所屬機關與通傳會就政策規劃部分之業務劃分，宜由負責督導該機關政策推動之政務委 員與通傳會協調溝通。至於其他獨立機關與行政院所屬機關間之權責業務分工之協調機 制，未來宜依其業務特性參酌辦理。」綜上觀之，獨立機關與其他機關間之溝通協調機 制，以維持國家政策之整體性，除需由相關法律為必要之設計外，亦有賴行政機關發揮 共同一體之行政機能，於其權限範圍內互相協助（行政程序法第十九條參照）。故獨立 機關之施政如何與國家政策保持整體性，自須由相關法律為必要之設計與機關間溝通協 調實務經驗之累積，而非求諸於具爭議性之行政一體原則。 六、通傳會委員選任方式並未違反權力分立原則 依上所述，本件多數意見認為系爭規定違憲之最主要理由，不外以通傳會委員由立 法院主導產生，行政院院長只能依審查會通過之人員提名、任命之，實質上剝奪行政院 院長之人事決定權。即人事決定權既屬行政權之核心領域，理應由行政院院長衡盱全盤 情勢，考量適當之人選後，由其提名，交由立法機關同意後任命之，乃不此之圖，竟由 立法院越俎代庖，決定人選，然後，由行政院院長依其決定之人員提名、任命之，因認 該組織法此部分規定違反憲法權力分立原則。 第按所謂權力分立本無一定模式，且考諸歷史之發展，權力分立之學說從創立之初 ，發展到今日，已非當初之風貌。自縱的觀察，權力分立學說之歷史發展，其理論源之 於古希臘，但真正成為近代有影響力之政治理論者，類多以洛克（John Locke, 1632-1704）與孟德斯鳩（Baron de Montesquieu, 1689-1755）是尚，特別是孟德斯鳩 ，彼創行政、立法、司法三權分立且制衡之說，惟孟德斯鳩三權分立之原始構想，司法 權是指「有關市民法之執行權」，就法律之執行言，司法權與狹義之執行權無異，不同 之處在於司法權是純粹之法律作用而非政治作用，因此，司法權在國家權力結構中，原 是很弱的一環。嗣後，其所指之司法權乃是民、刑事訴訟之審判權，也就是「處罰犯罪 或裁決私人爭訟」之權力；孟氏又主張司法獨立，認為司法權應超然獨立於政治鬥爭圈 外，在政治關係上，是所謂「無」之權力。因此，在形式上司法權與立法權、行政權（ 執行權）雖立於對等之地位，所謂鼎足而立，但在實際之權力制衡之功能上，則無足輕 重，甚至在某些情形下，幾乎等於不存在。換言之，孟德斯鳩之權力制衡論，主要之問 題乃是集中在立法權與行政權之關係上，司法權並沒有辦法制衡立法權及行政權，因此 ，在三權分立初創之時，孟德斯鳩並未想到司法權可以制衡行政權及立法權，司法權之 建立與作用，乃在不使行政權與立法權同時掌握司法權而使權力過於龐大，造成人民自 由之侵害而已，故就制衡之點審之，司法權等於零。惟曾幾何時，立憲主義之民主國家 ，卻紛紛建立起違憲審查之制度，使此一在政治關係上幾乎不存在，在制衡之力量上等 於零之司法權，竟能以反多數統治之法理而幡然變更以往之結構，堂而皇之地審查立法 機關之立法行為與行政機關之行政行為是否違背或牴觸憲法之規定，並宣告其因違背或 牴觸憲法之規定而無效。且國家政治權力運作，亦已由古典權力分立之階級對抗，轉變 為國民主權或人民主權，更進而變成以政黨之運作為主軸，凡此皆為古典之權力分立理 論所無法預測之結構性變化。 再者，現代民主憲政國家，政黨已成為新的政治勢力，帶動整個政治之運轉，影響 所及，自然使立法機關與行政機關之關係，產生劇烈之變動，所謂權力分立，實際上反 而變成執政黨與在野黨之對峙型態。復次，統治機關在政治理論上，雖得依立法機關與 行政機關關係之不同而類型化為所謂總統制、內閣制、雙首長制等等，但統治機構於現 實運作中，究竟產生何種效果，未必能單純從構造類型本身導出，反而必須從實際政治 運作中，方能見之實際，甚且常因政治背景之關係，不同構造類型之統治機構，表現出 相類似之功能，而相同構造類型之統治機構，其實際上之運作，反有天壤之別，最明顯 之例莫如總統制之國家，在美國為民主共和制，在多數之拉丁美洲與亞洲國家，則曾出 現一黨獨裁、軍事政權和寡頭支配，因此，類型論或形式論之理論，已不足以適應今日 之社會，蓋現代國家普遍實施政黨政治，政黨之活動幾乎左右整個統治機構之運作，甚 至可以說，政黨政治已經演變成為政府體制之支柱與基石，甚至是主導原則，蓋政黨不 僅是民意之匯聚，政策之擬定，甚至是政府人事之泉源。凡此，皆係三權分立理論構造 上之巨變，吾人於探討權力分立理論時，不能不察。 另從橫之關係即各國實施三權分立之實情言之，則更是錯綜複雜，從具體之事證言 之，各國所採取之權力分立，其內涵幾無一完全相同。以英國為例言之，被當成三權分 立發源地之英國，事實上從無一天真正實行過法學家所描繪之權力分立，蓋英國乃國會 至上之國家，但國會既行使立法權，其上議院卻同時亦是最高司法機關，根本無所謂三 權分立；且國會多數黨黨魁任職首相，卻由於政黨政治之運作，行政反而控制國會，因 此，亦無真正之權力分立。其他內閣制國家，由議會與內閣共享行政權之例，亦所在多 有。美國憲法以三權分立為原則，但副總統卻兼任參議院議長，總統行使人事任命權及 外交權則應經參議院同意。法國第五共和憲法一反過去之常態，創設限縮國會立法權之 規定，該憲法第三十四條雖列舉一連串必須經由國會立法之事項。但其中很多事項，例 如國防組織與教育等等事項，國會只能通過基本原則，而且，其第三十四條所列舉之權 力之外，所有立法屬於行政，可逕由行政規範行事；縱使國會就第三十四條以外之事項 制定法律，只需最高行政法院同意，行政得以命令變更該項法律之規定；若經國會同意 ，內閣亦得於一定期間，以命令推行通常必須以法律規範之事項，此其所以然者，乃在 於權力分立之基本思想可以超越時代而存在，但權力分立原則之具體內涵則取決於一個 國家當時之時代背景與社會結構而定，亦即權力分立之具體內涵應受一個國家當時權力 表現形式與現實分配結構影響。更進而言之，所有法律都是相對的，都受到其所從出文 化之限制，因此，不同之文化，自然會產生不同之法律。 從以上權力分立發展之歷史軌跡及世界各國實際運作之事例以觀，權力分立制度之 精髓或根本精神，並非全在「明確界定權限，以達平衡分配」，而寧係在「防止權力之 不當集中」，乃至於在必要時，將權力作功能之組合與彈性之設計，以因應特殊之任務 與需求，此在今日國家事務之多元性與複雜性為尤然。故單純以中央政府組織之類型架 構，作為權力分立之根本依據，且毫無彈性或毫無例外之機械式操作，在今日已不能因 應時代之需要。此在雙首長制之法國，最高視聽委員會（CSA）九位委員，分別由總統 、國民議會議長及參議院議長各自任命三名，任期六年，即屬適例，而總統制之韓國， 其放送委員會（K C）九名委員，僅其中三名由總統任命，另外之六名則由國會名義推 荐三名，國會之「文化觀光委員會」推荐三名，再由總統任命之，此均已如前述；美國 向稱實施三權分立最為明顯之國家，且實施徹底之總統制，總統與國會各自獨立，均各 有其民主正當性基礎，行政權不向立法權負責，而各自向人民負責，權力互相平等，互 相制衡，可謂雙元民主機制之典型，行政權歸屬於總統，總統統一指揮所有行政部門， 掌握所有權力並負全責，但聯邦最高法院卻肯認許多獨立於行政權之獨立行政管制委員 會，同時擁有行政權、準司法權及準立法權，不僅未違憲，且屬合憲之機制，其故安在 ？蓋為因應多元複雜之社會變遷，必須容許權力作彈性之設計與功能之組合，且獨立行 政管制委員會之設計，可以使行政管制不受到單一政黨之影響，亦可避免行政機關之徇 私、獨斷與擅權，此種設計亦使得決策及施行係經過專業人士慎思熟慮，在政策決定及 施行上也能因應環境之變遷並有持續性，至於其與行政機關之衝突或不協調，常只是理 論上之可能而已，實際上並不嚴重。因此，美國聯邦最高法院認為「憲法上之權力分立 原則，並不因為單純的特異或創新即有所違反」。 通傳會既為避免自戒嚴時期以還，新聞主管機關對言論自由包括新聞媒體表現自由 及廣播電視之電波頻率等稀有公共資源之壟斷與控制之弊端，改以多元、民主、專業、 公正之方法選任通傳會委員，俾能符合時代之需求及社會之期望，乃經朝野共同協商而 同意以雙重政黨比例推薦及審查暨保留行政院院長一定比例之提名額度而制定通傳會組 織法第四條規定，此一規定符合功能法之理論，基於機關組織之設計，在我國乃屬立法 機關之職權（中央法規標準法第五條第三款參照），且基於憲法第六十三條之立法院有 議決國家其他重要事項之權，更基於本院釋字第五二０號解釋所闡釋之國會參與決策權 。在行政院提出通傳會組織法法案於立法院審查過程中，就通傳會委員之選任要件及選 任程序予以規定，雖未如傳統由行政院院長之提名與任命，惟此正顯現通傳會基於上述 原因必須去行政權之干預、壟斷、控制，而不得不然之設計；且基於政黨政治之特性， 經由朝野政黨之協商，在性質上正代表多數民意，至少比行政院院長在理論上僅係執政 黨之代表，來得更具民主正當性。如前所述，行政院仍可透過依通傳會組織法第八條、 第十三條第一、四、五項及決算法第二十一條等規定之機關員額組織、預算、政風、會 計暨基金收支、保管、使用等手段，實質影響或監督通傳會。參以法國最高視聽委員會 （CSA）、韓國放送委員會（KB ）及美國聯邦傳播通訊委員會（FCC）等獨立機關，不 論是雙首長制或總統制，其成員產生之方式，均非依傳統權力分立原則在運作，卻未曾 被宣告為違憲，其故安在？蓋在此種情形下，基於機關及職務之特性，不僅非藉彈性之 設計及功能之組合，無法達成任務與目的，且必須為彈性之設計及功能之組合，方能顯 現多數政黨之組合所代表之民主正當性基礎與避免行政獨斷、壟斷或迫害所不能不採取 之組織功能。姑不論我國憲法之設計，原有偏修正內閣制之精神，即便憲法增修條文之 規定，有謂已朝總統制之方向修正，但基於憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關 及憲法增修條文第三條第二項行政院對立法院負責之規定言之，我國現行憲法之基本架 構非如美國之為雙元民主之體制，何可認為縱使像通傳會如此特殊與多元、專業、公正 、超然之機關成員，仍然必須由行政院掌握全部與獨占人事提名權始為合憲，否則，縱 使行政院院長擁有部分成員之提名權，均屬侵害與剝奪行政權之核心，違背權力分立之 原則而違憲。如前所述，從憲法無法導出行政一體之原則以及通傳會委員之提名權與任 命權，為行政權之核心領域，多數意見不免誤會權力分立原則及政黨政治之時代意義， 亦罔顧國際社會在相同性質之機關在功能法上所以採取之突破權力分立之傳統意義而改 採彈性設計及功能組合之精神所在，難怪乎有學者認為不應完全以總統制實踐下之權力 分立理論來解釋我國憲法，更何況在完全實施總統制之國家，類似我國通傳會組織，早 已經由不同憲法機關提名產生，以及權力分立本身不是目的，維護自由和某種程度的政 府分工才是關鍵，與其不假思索地引用抽象的權力分立理論，不如更應不能忘卻理論所 要達成的效果，如果立法或設計未威脅權力分立所想要達成之目的，不應輕易以理論否 定實際之需要。從而，權力分立原則之運用，不應刻版式或機械式的操作，否則，即失 去權力分立原則作為憲政主義手段之根本意義。再者，權力分立原則固屬作為憲法存立 基礎之基本原則之一（本院釋字第四九九號解釋參照），但並非唯一原則，在諸多基本 原則之中，權力分立亦非具有高於其他基本原則之地位，從而，解釋憲法時不宜以權力 分立原則作為無限上綱而不考慮其餘之憲法原則，況憲法上各種基本原則包括權力分立 原則在內，皆屬達成立憲主義目的之手段性原則而已。憲法上任何原則之貫徹與人民基 本權利相牴觸者，均不能認為具有優先性。多數意見亦指出：憲法基本原則之一之權力 分立原則，其意義要亦在於權力制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制 之濫用，而致侵害人民之權利，諒係本於相同旨趣。是憲法於其價值體系之決定上，人 民基本權之保障應優先於權力分立原則之機械式堅持。通傳會組織法既為執行通訊傳播 基本法而制定，其成員之產生方式，又係針對戒嚴時期以迄最近公權力干預通訊傳播自 由之實際經驗而設計，立法者在協商之政治過程中，認為非如此不足保障憲法第十一條 之通訊傳播自由，此種設計有其特殊之憲法意義，豈可以違背權力分立而予以指摘。況 憲法關於人民基本權利之規定，不僅係對個人主觀權利之確認，同時亦為客觀之價值體 系之樹立。在價值體系中，位階越高之價值，國家應克盡職責以實踐其保障義務。就民 主政治而言，言論及媒體之自由，實屬首要之地位，本院釋字第四四五號解釋開宗明義 宣稱：憲法第十一條之言論、講學等表現自由為實施民主政治最重要之基本人權，其意 義在此。立法機關基於過去之經驗，為貫徹此一高位階價值之保障，設計能反映多元社 會、各種不同世界觀之通訊傳播主管機關，以避免新聞言論及傳播媒體遭受公權力之箝 制，並保障其享有充分自由而不致淪為執政者之工具，此種基本權之保障，正是權力分 立之手段所應達成之目的，豈能藉口系爭組織法規定與權力分立原則不符而否定其合憲 性。 七、系爭規定並無政治力之不當介入 關於「各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人，與依其在 立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查委員審查通傳會委員候選人」之規定違憲 ，多數意見係基於兩項理由，其一是該規定已實質上剝奪行政院之人事決定權，此部分 理由不可採，已如前述，不再贅敘；其二是認為「系爭規定卻反其道而行，邀來政黨之 積極介入，賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位，影響人民對 通傳會超越政治之公正性信賴。是系爭規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的，亦 與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符」。惟按通傳會組織法第四條第二項規定：「本 會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域，由各政黨（團 ）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名……」，可知通傳會委員 候選人僅係由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例接受各界舉薦，此與各政黨（團 ）依其在立法院所占席次比例推薦各該政黨（團）所屬黨員為候選人者迥然有異，故不 得以政黨比例代表制同視。抑有進者，系爭規定已明定通傳會委員候選人被推薦之資格 ，限於具有「電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域」之資格者 ，而非必為某政黨（團）之黨員，是於法定資格之限制與接受各界舉薦之程序後，通傳 會委員候選人已難謂必具濃厚之政黨色彩。多數意見忽視上開資格限制及受各界薦舉之 程序規定，而逕以系爭規定與政黨比例代表制等量齊觀，據以推論其違反通傳會建制之 目的，自難昭信服。 次按民主政治即係政黨政治，而政黨具有傳達輿情，匯流民意之作用，提供社會各 階層、各角落之人民得以表達意見之管道等重要功能。又憲法第七條保障政黨之平等， 憲法增修條文第四條規定全國不分區立法委員之選舉採政黨比例代表制，均屬憲法對於 政黨政治之規範。本院釋字第三三一號解釋，就選舉採政黨比例代表制之全國不分區中 央民意代表，其遺缺額之遞補，應由法律定之，以維政黨政治之正常運作；釋字第三四 ０號解釋認為政黨推薦之候選人繳納較低之保證金，有助於政黨政治之健全發展；釋字 第五二０號解釋指出，總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其 競選時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施 政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。足見政黨於我國憲政體制上已具有一定之地位。 政黨參與國家獨立機關組成員之決定，是否當然構成政治力之不當介入，亦屬未必 。以獨立審判機關之德國聯邦憲法法院為例，其法官之產生係由聯邦眾議院與參議院各 選出其中半數，先由聯邦眾議院各黨團、聯邦政府及各邦政府提名候選人，由於採取三 分之二特別多數決之規定（德國聯邦憲法法院法第六條、第七條），迫使無法掌握超過 三分之二席次之多數黨，必須就相關人事與少數黨達成妥協，亦即任何政黨均須經過他 政黨之同意，始得順利選出自己之候選人。因此，德國在實務運作上即成為政黨輪流指 定人選，一旦輪到某政黨提名聯邦憲法法院法官候選人，其他政黨多會一致接受，為了 避免自己所提名之候選人被杯葛，各政黨對於否決他政黨所提名之候選人皆十分慎重， 以致於國會行使同意權之過程，淪為完全由政黨所控制之程序。在實際運作上，各政黨 多會提名在憲法問題上大致符合左右兩派均能接受之主流人選，避免提名立場過於偏激 之候選人，是德國聯邦憲法法院法官之產生，實際上係由政黨輪派。在超過五十年之運 作下，此制不但仍能為彼邦各界所接受，且德國聯邦憲法法院之獨立審判更夙著盛名， 建立舉世欽慕之威信，少有政治力不當介入之批評。足見政黨參與國家獨立機關組成員 之人選決定，與政治力之不當介入無法畫上等號。多數意見本於自己之價值取向，遽謂 系爭規定邀來政黨之積極介入，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴云云，似有率 斷之嫌。 多數意見既肯認：立法院如何參與行政院對通傳會委員之人事決定，立法者有一定 之自由形成空間，繼則謂：各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候 選人，與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查委員審查通傳會委員候選 人之規定，是否違憲，端視該參與規定是否對行政院權力之行使造成實質妨礙而定（見 解釋理由書第四段第二小段），亦即此項規定並非必然違憲，立法者仍有一定形成空間 。按本院若認某法律規定或制度，立法者有自由形成之空間，則就其審查向採較為寬鬆 之審查基準，僅須其所採取之手段與所欲實現之目的間具有實質或合理之關連，係合乎 事理且可以支持之判斷，即應為合憲之宣告。違憲審查在此為某種程度之退讓，不僅是 基於國家權力之互相制衡與尊重，實因政治部門之政策決定，立法者較諸司法者毋寧具 有更寬廣之視野，更能全盤盱衡國家社會整體形勢，根據立法時所得之各項資料作成最 適當之判斷。且因釋憲機關調查能力之侷限性，欲以司法解釋取代立法者之價值判斷， 其正當性更有不足。是以在中度甚至低度之審查基準下，通傳會委員由政黨予以推薦， 其立法目的在於促進多元意見之表達，落實憲法對通訊傳播自由之保障，目的應屬合憲 。 理想之獨立機關組成唯有在諸多最有利條件配合下始有其可能，而各項最有利之條 件卻常非單由法律所能成事。鑑於民主政治下政黨不僅具有提供社會各角落之人民得以 表現意見管道之重要功能，且政黨在憲政體制上復有一定之地位，政黨為獲得選民之支 持，其參與通傳會委員之產生勢必謹慎將事，此較諸其他人民團體之參與（多數意見亦 以多元人民團體參與通傳會人事決定權，作為降低行政院對通傳會組成之政治影響例示 方法之一），應更能確保多元意見之表達。蓋人民團體對人民不負任何責任，微論人民 團體之發展於我國目前狀況是否已臻健全，如何由社會多元文化團體參與，其是否已建 立有效之體制，均在渾沌狀態，致現實上有其困難。更參佐上述德國聯邦憲法法院成功 運作之事例。就此等綜合以觀，立法者以政黨參與推薦通傳會委員候選人之方式，使能 藉由多元政黨之參與，俾各類不同意見均得以表達，從而凝聚共識，應是貫徹憲法保障 通訊傳播自由，促進通訊傳播健全發展可行方法，是以，系爭規定應足以達成通傳會之 建制目的、保障通訊傳播自由。至系爭規定是否「最少」政黨介入，「最有利」建立人 民信賴，乃系爭規定是否為最妥適之程度問題，應非釋憲機關所能干涉。 八、通傳會組織法係特殊個案之立法，不得據為其他獨立機關組織之原則性或通則性之 依據 我國歷經一黨專政、執政黨長期控制媒體時期，對民主政治發展傷害頗深，新聞局 前段時日之不當舉措更喧騰國際，是各界對於通訊傳播自由之保障，期待殷切，通傳會 組織法即是在歷史教訓之反省下，為朝野一致同意所制定。系爭規定就通傳會委員之產 生方式，強調立法院之參與，減少行政院之人事決定權，凡此種種，或許不是手段上之 最佳選擇，但也顯示在通訊傳播自由之保障上，立法者對於行政機關強烈不信任之歷史 反思，此就本通傳會個案而言，已有寬容餘地。況司法者在從事違憲審查時，就審查密 度應為適當之選擇，系爭規定立於組織法之地位，違憲審查應採低度至多中度審查基準 ；對於立法者就通傳會委員產生方式所選擇使用之手段，違憲審查僅能就是否明顯違反 憲法規定予以指摘，縱使本件並非立法者得以選擇之最佳手段，司法者仍不能干預政治 部門選擇手段之當否，而應自持自制。 再者，本意見書僅係針對本件通傳會組織法之規定而發，只就系爭組織法律規範之 目的、委員會委員提名方式是否合憲，以及所應採取之審查態度暨審查基準加以考量， 並得出通傳會組織法第四條合憲之結論，然絕非針對獨立機關組織合憲性問題作出原則 性、通則性之闡述，釋憲機關嗣後對於有關獨立機關之組織等是否合憲之審查，以及立 法機關對於獨立機關之立法是否合憲，仍應就各機關設置之目的、特性等，分別判斷之 ，不能逕以本意見書作為判斷之依據，特此指明。 > -------------------------------------------------------------------------- < 標題: [轉錄] 釋字第 613 號(余雪明協同意見書) (註解請上http://www.judicial.gov.tw/下載) 協同意見書 大法官 余雪明 本案多數意見認國家通訊傳播委員會組織法第四條有關通訊傳播委員會委員產生之 方式，實質上幾近全部剝奪行政院之人事決定權，應於解釋公佈之日起，至遲於九十七 年十二月三十一日失其效力。同條有關該會正副主任委員由委員互選產生之規定合憲。 同法第十六條第一項規定自通訊傳播基本法施行之日起至該會成立之日前，通訊傳播相 關法規原主管機關所為若干決定，權利受損者於該會成立起三個月內得提起覆審之規定 合憲等結論，本席敬表同意，謹就本件解釋之意義、理由，尤其是獨立機關之獨立性， 提出補充意見如下。 本件解釋之意義 多數意見自行政一體對立法院負責與權力分立立論，認依法成立之獨立機關應保留 行政院長對其重要人事之一定之決定權，立法機關雖對其人事有一定之參與與制衡之空 間，但不得實質剝奪行政院之人事決定權，而本件行政院長只保留對委員六分之一之推 薦權，委員實質之人事決定權已轉移於立法院各黨團及由政黨比例推薦之審查會，行政 院長之提名與任命權已流於形式，故通傳會委員此種產生方式違憲。從另一角度觀察， 只要未達實質剝奪行政院人事決定權之程度，依政黨比例推薦委員候選人或依政黨比例 推薦學者專家組成審查會或其他立法院參與或制衡之方式（如行使同意權或由立法部門 選出部分委員與行政部門以及其他方式產生之委員共同組成委員會，如韓國、法國或德 國之立法例）本身並不當然違憲，只是立法權之影響力愈大，行政權之影響愈小，其違 憲之風險亦增加。 就權力分立之理論而言，美國制憲期間之聯邦論 (The Federalist Papers) 即以 當時英國及美國各州憲法上三權間之某種混合說明其並非絕對，孟德斯鳩的理論，只是 說「當一個擁有某一部門全部權力的機關，同時行使其他一部門的全部權力，自由憲法 的基本原理就被破壞了」。至於獨立機關 (administrative agencies) 本來就是行政 、立法、司法三種權力的某種混合，學者有稱為第四權者，其到底屬於國會或總統，在 美國仍是各說各話。從此角度看，通傳會組織法第四條委員產生之規定，本非絕無合憲 之空間，尤其是其架構本來自立法院各黨團之協商，得來不易，此所以本案召開說明會 時約有半數學者支持合憲說之故。 在八十六年修憲前，我國憲法原於第五十五條規定行政院長由總統提名，經立法院 同意任命，並依第五十七條向立法院負責，立法院得以決議移請行政院變更其重要政策 ，行政院如不同意可經總統之核可移請立法院覆議，如經出席立法委員三分之二維持原 決議，行政院長即應接受該決議或辭職。反之，如行政院認立法院決議之法律案、預算 案、條約案窒礙難行，得經總統之核可，移請立法院覆議，如經出席立法委員三分之二 維持原案，行政院長即應接受該決議或辭職，並無不信任案或解散立法院之規定。八十 六年修憲採雙首長制，取消立法院對行政院長之同意權，改為總統直接任命，並依增修 條文第三條第二項向立法院負責，除覆議改為全體立法委員二分之一以上決議外，並增 加立法院得經全體立法委員二分之一以上連署對行政院長提出不信任案，經全體立法委 員二分之一以上贊成，行政院長應辭職並得同時呈請總統解散立法院。八十九年總統大 選後總統依憲法增修條文第三條第一項前段任命之行政院長均非立法院多數黨（除一極 短期之以個人身份出任之多數黨員），而居立法院多數之在野黨為恐立法院改選縱獲多 數，總統仍堅持任命少數黨組閣而不願發動倒閣權。由於該條運作之不順，造成六年之 憲政僵局，亦為本案發生之根源。反觀八十六年修憲所參考之法國，則已發展出總統是 多數黨時為總統制，否則即是內閣制之左右共治之憲政慣例。我國如能發展出類似之憲 政慣例，由少數黨之總統任命多數黨黨魁組閣，則此由立法院多數黨產生之行政院長， 其依憲法增修條文第三條第二項向立法院負責之規定當更具實質意義，憲政僵局，亦可 迎刃而解。 本解釋所以規定較通常為長之過渡期間，除為避免通傳會職權行使陷於停頓，亦是 考量在當前政治部門之特殊生態下政黨協調不易，修法所須時程恐較通常為長之特殊安 排。本席並認為亦可說是對通傳會現任委員表現之一種肯定。 獨立機關獨立性之意義 多數意見已肯定獨立機關之合憲性，其相關之原則，依憲法增修條文第三條第三項 及第四項規定制定之中央行政機關基準法第二十二條及第三十三條及行政院九十四年一 月三日發佈之獨立機關建制原則，已有相當之規定。國際上獨立機關之典範，可說是歐 洲聯盟 ( European Union) 依馬斯垂克條約 (Maastricht Treaty) 建構之歐洲中央銀 行 (European Central Bank)，其所建立之四個獨立性之原則為： 一、機構獨立 (Institutional Independence)：於涉及職權行使時，政治部門（ 包括行政及立法機構）不得對中央銀行決策單位（理事會或其成員）發出指令 ，後者亦不得向前者要求指令。政治部門亦不得試圖對中央銀行決策單位之成 員行使影響力。政治部門亦不得核准、暫停、廢止或延後中央銀行之決定。政 治部門亦不得對中央銀行行使適法性監督，或派員參與其決策機構行使投票權 ，或明定其事前受諮詢之權。但資訊提供或交換意見如不構成中央銀行決策單 位成員獨立性之干預，中央銀行之職權及負責性受到尊重，並遵守保密原則， 則無不可。 二、人員獨立 (Personal Independence)：中央銀行決策單位之成員（如總裁或理 事）任期不得短於五年，更長之任期甚至不限任期（indefinite term of office，如過去之義大利央行總裁）則不在禁止之列。解職之理由則限於不再 符合原先之任用資格或嚴重失職 (serious misconduct)。此規定之意義為避 免任命之政治部門將其任意解職。嚴重失職與否應由歐洲法院 (Court of Justices of the European Committees) 決定。各會員國有針對歐洲中央銀 行體系 (European System of Central Banks) 內之國家中央銀行 ( National Central Banks) 立法加以更具體之規定者如違反職業規範經法院判 決違反涉及故意之刑事法規，或有與央行職能衝突之兼職等。 三、功能獨立 (Functional Independence)：此為中央銀行基於穩定價格之最高原 則執行貨幣政策（如兼具金融監理職責時亦同）獨立於政治部門而作成有關價 格穩定之定義，金融穩定之定義，達成目的所採之手段（如提升或降低利率） 或有關貨幣之規範等。 四、財務獨立 (Financial Independence)：為使中央銀行有充分資源達成其使命 ，通常由中央銀行自主決定其預算及獲利之分配（如歐洲央行及美國之聯邦儲 備會）。如各國央行預算仍受政治部門限制時，則應有適當之保障規定，至於 事後之財務審計則不影響財務獨立。 國際貨幣基金會在 1998 年提出之「中央銀行自主性及負責性之要素」 (Elements of Central Bank Autonomy and Accountability) 提出之若干建 議，與上述歐洲中央銀行獨立性之建構原則大致相同，但有若干補充，如中央 銀行總裁之任期應較對其任命之政治部門（如總統或國會）之選舉週期為長， 中央銀行應有充分之財務自主性以支持其政策自主性，但應有相應之財務負責 性，如貨幣政策之表現之檢討文件應予公開，經外部審計之年度財務報告應公 開。此外，政府與中央銀行衝突解決過程應有規定，如政府有權推翻中央銀行 之決定時，其責任應在政府。表現不佳可以構成去職原因如其目標具體明確。 以上述國外標準衡量，通傳會在人員獨立方面任期顯然過短，未達超過一個選舉週 期（四年）或上述行政院獨立機關建制原則之五年，對其去職原因亦未明確規定，有待 改進。至於涉及須立法或編預算仍受制於行政院或立法院，則未達國際獨立機關之高標 準。不過獨立機關獨立性之程度本可視其任務之不同而有不同之規定，目前規定是否適 當，有待觀察。 --

※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 59.112.2.102 ※ 編輯: Mitmensch 來自: 59.112.2.102 (07/24 15:28)