标题: [转录] 释字第 613 号(许宗力协同意见书) (注解请上http://www.judicial.gov.tw/下载) 如果宪法业将所有的行政权赋予总统，我敢大胆地主张，立法权并无权力去削弱或 变更其行政权限。--- 我认为如果有任何权力本质上即属行政权者，那就是任命、监督 及指挥执行法律者的权力。 James Madison 在权力分立国家，对於公务员之人事高权与实质选任权，乃从政府权之本质与功能 所导出，更确切说，乃从政府权作为必须对国会与人民负责之最高行政首长之地位，以 及作为行政行为之最高领导机关之功能所导出。 Werner Bockenforde 本件解释认通传会组织法第四条第二、三、四、六项有关通传会委员选任程序之规 定，违反责任政治、权力分立原则与通讯传播自由，本席敬表同意，惟认理由构成仍有 诸多不足，有待补充、澄清之处，爰提出协同意见书如下: 一、系争通传会委员选任之规定违反责任政治原则 基於行政一体及责任政治，作为国家最高行政机关之行政院，除宪法别有规定外， 对所有国家行政事务，均有透过科层体制作适法与适当指挥、监督之权，对行政人事， 尤其是各部会首长等重要行政人事，则有选任与免职之权，行政院院长主要即藉由对事 的指挥监督，与对人的任免这两大权力之行使，就行政整体表现对立法院负起最终之政 治责任。这是宪法所规定行政一体与责任政治之常态，独立机关的出现，不仅松动了最 高行政首长对事之指挥监督的强度，也大幅限缩对人之任免权力的行使，而构成对此宪 政常态的挑战，是否以及在如何条件下始能认定合宪，自有独立机关之建制以来，始终 是欧美学界与实务界聚讼焦点。通传会可说是我国第一个参考外国立法例设置的独立机 关，引发宪政争议，当不足为奇。 独立机关的组织形态，是立法者创设出来的，基本上不是宪法之要求，是其究竟有 多独立，主要是经由立法者的型塑，宪法并没要求独立机关必须具备何种程度、何种内 容的独立性。当然，独立性越低，与一般科层体制越近似，就越失去设置独立机关的意 义；反之，独立性越高，越脱离最高行政首长的掌控，就越有违反行政一体、责任政治 与民主原则的疑虑。独立性低，导致降低设置独立机关之本意，基本上不是宪法问题， 可置之不论；独立性高，高到何程度，将导致违反行政一体与责任政治，则涉及宪法问 题，须要正视。对事的指挥监督与对人的任免乃建构责任政治不可或缺的两大支柱。为 防责任政治因独立机关的设置而遭淘空，因此无论事的方面，如何松动行政首长的指挥 监督，人的方面，如何限缩行政首长任免权之行使，均应设有一定底线，碰触此底线， 即构成行政一体与责任政治的当然违反（per se illegal）： 事的方面，为使独立机关之设置有其意义，一般均不许行政首长作全面性与概括性 之事前指挥与适当性监督，若越过此线，赋予独立机关更多独立性，例如连适法监督也 一律免除，只保留概算与机关员额之核定等权，以间接影响独立机关之决定，是否已碰 触行政一体与责任政治之底线，有待进一步审酌，惟因与本件无直接关系，本院尚无须 就此表示意见；与本案有关，须要本院表示意见者，乃限缩行政院院长人事任免权之底 线何在的问题。 人的方面，为维护独立机关的专业性与独立性，一般均从规定用人资格、任期保障 等项限缩行政首长之人事任免权。本件涉及争议则是，系争规定限缩行政院院长对通传 会委员之选任权，使其选任权只剩名义上之提名与任命权，以及在整体选任程序中实质 意义极其有限之六分之一通传会委员候选人之推荐权，简言之，亦即使行政院院长的选 任权「实质上几近完全遭到剥夺」，是否碰触底线，以致违反行政一体及责任政治的问 题。多数意见指出，行政院既为国家最高行政机关，「赋予独立机关独立性与自主性之 同时，仍应保留行政院院长对独立机关重要人事一定之决定权限，俾行政院院长得藉由 对独立机关重要人员行使独立机关职权之付托，就包括独立机关在内之所有所属行政机 关之整体施政表现负责，以落实行政一体及责任政治。」是只要保留行政院对独立机关 重要人事「一定之决定权限」，即不致碰触底线，而与行政一体及责任政治有违。何谓 「一定之决定权限」，多数意见虽未进一步阐明，但至少可以确定一点，即决定权限必 须是存在的，不能够没有，否则就不是「一定之决定权限」。因此，人事决定权限如被 剥夺殆尽，其碰触底线，自无疑义。由於系争规定将行政院院长对通传会委员之人事决 定权「实质上几近完全剥夺」，业已明显碰触底线，是多数意见纵使未详细阐明「一定 之决定权限」，即认定其违反责任政治，自仍可支持。盖就本件而言，毋庸阐明「一定 之决定权限」之意义，即可获致答案，等未来有相关案件再行具化其内涵即可。 选任权於责任政治之维系如果是必要的，独立机关委员的任期保障制度即难免发生 违宪疑义。盖若行政院院长更迭，独立机关委员因享有任期保障，而毋庸与行政院院长 同进退，可能面临新任行政院院长必须无条件接受前任行政院院长所选任的委员，却仍 须为独立机关的施政表现负责的窘境。这也是美国有学者质疑任期制度可能侵及总统权 的原因。惟本席不认为任期制度当然违宪，只要搭配交错任期制度之设计，使新行政院 院长至少仍保有选任部分委员的机会，再加上免职权的赋予 --- 即使是一定条件限制 下的免职权 ---，使行政院院长仍保有一定程度之人事监督，足以认定行政院与独立机 关之间仍存在着最起码之实质的人事联系，即非无认定合宪之可能。由於本件争议焦点 仅在於通传会委员之选任，系争通传法因欠缺交错任期与免职权之规定而涉及的宪法问 题，并不在声请范围，故本院就此毋庸表示意见。现行公务员惩戒法第四条第二项赋予 行政院院长对违法失职官员的停职权，是否亦因发挥一定程度之人事监督作用，而足以 弥补欠缺免职权之不足，也同样可毋庸表示意见。 须进一步说明者，松动事的指挥监督，或限缩人的任免，若碰触底线，如前述，固 随即构成行政一体及责任政治之当然违反。惟即使未至碰触底线，亦不表示当然为宪法 所许，盖松动对事的指挥监督，或限缩对人的任免，既然对行政一体及责任政治有所减 损，若无其他搭配之补强设计，以弥补行政一体及责任政治之缺损，仍难为宪法所容。 且即使独立机关可能合宪，其设置当亦仅属例外，若漫无标准，任由立法者设置独立机 关，行政院终有遭到彻底架空的一天。就此问题，多数意见指出，「唯有设置独立机关 之目的确系在追求宪法上公共利益，所职司任务之特殊性，确有正当理由足以证立设置 独立机关之必要性，重要事项以听证程序决定，任务执行绩效亦能透明、公开，以方便 公众监督，加上立法院原就有权经由立法与预算审议监督独立机关之运作，综合各项因 素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体 及责任政治之缺损者，始不至於违宪。」乃对此问题之回应，虽仍使用若干抽象概念， 但对疑义之廓清，仍不无助益。通传会建制为独立机关，是否合宪，自当依此标准判断 。本件声请人仅就通传会组织法第四条有关通传会委员选任之规定是否合宪之问题声请 解释，就通传会建制为独立机关是否合宪，并不争执，是本院就此问题，尚无须作成判 断。惟多数意见提到，立法者将通传会设计为依法独立行使职权之独立机关，与宪法所 保障通讯传播自由之意旨相符云云，至少已肯定通传会设置为独立机关，符合「追求宪 法上公共利益」此一要件。 以上乃根据独立机关与行政一体及责任政治之关联立论。是如果能以各种理由将独 立机关与责任政治脱钩，则系争规定即使全盘剥夺行政院院长对通传会委员之选任权， 亦非无合宪之可能。例如论者主张独立机关的正当性基础来自任务本身，是只要任务本 身之特殊性足以证立设置独立机关之必要性，并进一步符合法律保留，预算经国会审议 ，再加上程序透明义务，促进公众与舆论等外部监督，独立本身就为宪法所许可。独立 既为宪法所许，就不能因行政院作为最高行政机关之最高性发生动摇，行政院不能为独 立机关负责，而指摘独立机关之建制违反责任政治。倘一方面承认独立机关之建制，另 方面却又要求责任政治，则是悖论。且只要独立本身没有违宪之虞，独立机关构成员产 生的方式，就只有合不合目的，而没有合不合宪的问题。亦有论者持相同看法，认为立 法者如果有权设置独立机关，自有权规定其人事选任方式；独立本身这种重度行为都为 宪法所允许了，更何况人事选任这种技术性的轻度行为。既然行政院无须为独立机关负 责，则剥夺其对独立机关人事之选任权，使独立机关能更独立於行政院之控制与影响， 就不能以违反责任政治指摘之。 惟这种论调并不足采，盖只要独立机关行使的是行政权，就不可能没有政治责任问 题，宪法增修条文第三条第二项根据责任政治原理所为之设计，很难想像会有例外。如 果行政院无须为独立机关施政负责，就表示独立机关至少也应跳过行政院，由自己直接 对立法院负责。惟倘使国会立法设置独立机关，并让独立机关直接对国会负责，即意谓 国会经由立法，将执行法律之权力，置於只向国会自己负责之独立机关官员，其结果与 国会执行法律无异，而职司立法之国会，竟兼掌法律之执行，其侵犯行政权，违反权力 分立原则，至为显然。是既然基於权力分立，通传会「不能」跳过行政院，由自己直接 对立法院负责，则如果还坚持行政院「无须」为通传会负责，势将使政治责任无所归属 ，而通传会沦为责任政治化外之地，自难为宪法所容。 且如果人事组成真的只是合不合目的之技术性轻度问题，贯彻独立才是要务，即表 示为了赋予独立机关最大程度之独立性，将被独立对象之行政院对独立机关的人事选任 权剥夺至零，亦不可能违宪；循此脉络推论下去，为了赋予独立机关最大程度之独立性 ，将被独立对象之行政院对独立机关的各种各类指挥监督权剥夺殆尽，也无违宪问题。 此说如果成立，即与赋予独立机关宪法机关之地位无异。立法者是否有权创设宪法机关 ，答案为何，应是明显不过了。此外须指出者，重要的人事任免从来是宪法问题，而不 是无关於宪法的枝节性、技术性问题，否则宪法毋庸为宪法机关及部会首长的人事组成 自为规范，朝野、行政与立法两权之间也不会屡次为独立机关的人事任命权归属激烈争 执，并掀起宪法争讼，如真调会案（本院释字第五八五号解释）是，美国有多桩因独立 行政管制委员会委员之任免产生宪法争讼，最高法院并在 Buckley v. Valeo 一案宣告 国会任命选举委员会五位委员当中的三位委员，侵犯总统人事权而构成违宪，亦为适例 。要之，宪法增修条文第三条第二项课予行政院的政治责任没有例外，任务本身的特殊 性充其量只能证成设置独立机关的必要性，但不能证成独立机关得脱免於责任政治之要 求，进而切断与被独立对象之行政院间之所有人事与事务监督的脐带联系。将独立奉为 至高无上圭臬，企图建构一个人事任免与职权行使都完完全全独立於被独立对象之行政 院之独立机关，既不符宪法，也不切实际。 最後，论者有谓，为维护责任政治，行政院与独立机关之间，无须人事与事务监督 的脐带联系同时存在，只要任何其中一项联系存在，再搭配程序透明公开等配套措施， 即为已足。在本件脉络，论者当然是指只要有对事的监督存在，纵使切断由任免建构出 来的人事联系，亦无违於责任政治。惟责任政治原本是建构在对人与对事这两条最重要 联系的基础上，现因独立机关之建制，两条联系同时削弱，业已使责任政治面临严酷考 验，则切断其中一条，只留下一条，留下来的这条微弱联系也不因另一条遭切断而增加 强度，弱上加弱，岂不更难以扛起政治责任？两条联系择一存在的说法，如果可以支持 的话，充其量也应该只有在大学或地方自治团体等宪法所保障，并具有社团性质之公法 组织有其适用，因其主要是由社员（构成员）所组成，决策阶层基本上是由社员依民主 原则由下而上所选出，除非有违法事由（例如不具备法定资格），否则国家监督机关只 能接受、尊重，至多仅是作形式上之任命。而独立机关如通传会者，没有社员，不具相 同条件，又何能妄言比附，也要求排除与上级机关的人事联系，并只接受有限度的对事 监督？ 二、系争通传会委员选任之规定违反权力分立原则 即使不谈责任政治，单就权力分立原则立论，系争规定实质上完全剥夺行政院院长 对通传会委员之选任权，亦已构成违宪。按行政掌法律之执行，执行则赖人事，无人即 无行政，是如同多数意见所指出，行政权依法就行政机关具体之人事，无分一般事务官 或政治任命之政务人员，拥有选任权要属当然。要之，人事权属行政之核心或本质，实 乃宪法学基本常识，毋庸再多费笔墨推阐，立法权充其量只能制衡，但不可剥夺，或竟 取而代之，否则导致立法权完全凌驾行政权，行政、立法两权关系明显失衡，绝无可能 仍为权力分立原则所容许。系争规定将行政院对通传会委员之选任权剥夺殆尽，多数意 见认定违反权力分立，自值得支持。 当行政院的人事选任权遭立法权剥夺，或落入立法权之手，竟还能谓符合权力分立 ，实难以想像。不过论者仍提出几点理由为系争规定未违反权力分立辩护，唯恐造成误 导，有必要作进一步辩驳： 1.首先，论者不承认人事权属行政权的核心范围，并认为如果有人事权核心的话，则充 其量只在於常任文官，不包括政务人员。称人事权不属行政权核心，无异於表示行政 权可以完全没有人事权，国会即使全面剥夺行政的人事权，或甚至全面接管，除非宪 法别有明文规定，否则亦无违宪可言。换言之，是否剥夺，是否接管，纯粹只是国会 要不要，敢不敢，有没有能力的问题，完全与宪法无涉。然而，除非主张国会主权， 国会优位，否则此说根据何在，令人不解。在没详细论证我国宪法是否真的预设国会 主权或国会优位的价值判断前，就迳行宣称人事权不属行政权核心，未免过於轻率。 本席不否认，剥夺最高行政首长之人事权，在内阁制国家是有此可能，并可能 不构成违宪。丹麦中央银行八位董事会成员皆由国会任命，瑞典中央银行甚至是隶 属国会，而非隶属政府的机关，七名董事会成员由国会任命，再由这七位董事任命 第八位董事担任董事会主席，就是着例。盖在内阁制国家，国会是唯一民选之宪法 机关，因而有浓厚国会主权思维，内阁总理基本上不是人民直选，而是由国会选出 ，立法相对於行政，传统上认为拥有较强之民主正当性，同时也因内阁总理与阁员 原则上俱由国会议员担任，行政、立法两权不仅未截然划分与对立，甚至一定程度 之融合，是一般而言，立法对行政机关的人事有较大影响力，不仅有订定资格、任 期等一般条件之消极监督功能，甚且还承认其拥有积极建构功能（Kreation），所 谓积极建构，以德国为例，指国会除了可根据宪法规定选举联邦总理与宪法法院法 官，对若干不具宪法机关性质之行政机关或公法人之人事，只要其认为重要者，亦 可透过立法，规定由国会直接任命，乃至直接推派国会议员担任其构成员。是类似 本件系争规定，在内阁制国家确实不无解为合宪之可能。 然我国宪政体制与内阁制国家则迥然有别。根据现行宪法规定，总统系由人民 直接选举，但绝大部分行政事务均归由其所任命之行政院院长以最高行政机关首长 身分掌理，行政院虽然必须对立法院负责，但行政院院长之任命并无须立法院同意 。这种宪政体制究属双首长制（半总统制）或弱势总统制，学者间有不同看法，本 院也不曾对此学理问题表示意见，然由於总统与立法院俱由人民直接选举，具双元 民主特性，行政院固须对立法院负责，行政院院长仍由总统直接任命，并无须立法 院之同意，是行政权之民主正当性并非由立法权所从出，立法权亦不拥有比行政权 更强之民主正当性，而独揽所有国家重要事项，立法委员甚至被严格禁止兼任官吏 （宪法第七十五条），凡此，在在显示我国行政、立法两权乃平等并严格区分与对 立，就此而言已与内阁制相去甚远，是无论如何，至少可以确定的是，我国宪法并 未建构一个国会至上或国会优位之宪政体制。既然不是国会至上或国会优位的宪政 体制，自难援引内阁制国家之例为系争规定之合宪性辩护。 2. 或谓我国现行宪政体制固然不是内阁制，却是法国式双首长制，因此即使总统民选 ，只要国会多数与总统不属同一政党，整个体制就应换轨为内阁制，既然应换轨为 内阁制，基於国会优位与国会至上，系争规定即使完全剥夺行政对通传会委员的人 事权，自亦无违宪可言。姑且不论我国宪法没有强迫换轨的规定，硬要套法国第五 共和宪政体制，来解释我国宪法，而无视於两国宪法有关权力分配规定尚有极大不 同，宪政文化亦迥然有别，政经社文背景也有甚大差异等客观现实因素，也未免太 一厢情愿。且即使总统有任命国会多数党所支持人选出任行政院院长之宪法义务， 然双元民主的基本体质没变，国会毕竟不是唯一拥有直接民主正当性基础的宪法机 关，因此是否就真的该当於内阁制，国会一下子就变成可以主张国会至上、国会优 位，而可以拥有以前没有的人事权力，可以将行政院对独立机关之人事权剥夺殆尽 ，或据为己有，亦非无可怀疑之处。最後一点，本院释字第五二０解释已传达少数 政府并不违宪之讯息，是否任命多数党担任行政院院长，政治部门间有很大政治形 成空间。职是，乞灵於一个外国的宪政体制，以为系争规定的宪法争议解套，尚不 具说服力。 3. 论者复认为谈权力分立，不能太过形式论，而一律禁止较新颖，也较合目的需要之 制衡设计，如果根据功能论观点，以宽容态度看系争规定，仍非无合宪之可能。惟 此论点实属对功能论之极大误解。盖功能论再怎样容许权与权间之犬牙交错，无论 如何仍要求一权不能以牺牲其他权为代价，而扩张自己之权力，或破坏之权力之平 衡。何况多数意见以系争规定将行政院人事权实质剥夺殆尽，导致行政、立法两权 关系明显失衡为由，而认定违反权力分立，反而正是适用功能论之结果。或者论者 所理解的功能论是主张从功能最适观点作权限之分配。然正是基於功能最适，历来 才会认为行政机关人事权应归行政权所享有，立法权从其组成、决议方式、功能、 专业等各方面观点来看，都不宜也不应拥有行政之具体人事决定权。且就本件而论 ，将最须要去政治化的通传会委员之人事，交由政党依其在立法院所占席次比例实 质决定，使通传会委员之产生染上浓厚政治色彩，正恰好是功能最不适之典范。对 此，後文会有进一步说明。 4. 为了要证明立法非不能决定具体之行政人事，论者另援引宪法第六十三条作为立论 依据，以为根据宪法第六十三条规定，立法院有议决法律案、预算案、戒严案等等 以及「国家其他重要事项」之权，而通传会委员之选任，属条文所称「国家其他重 要事项」，则系争规定剥夺行政院对通传会委员之选任权，自非无据。论者并进一 步以「行政之所在，立法之所在」的壮阔语藻为立法者的重要事项议决权添色。姑 且不论论者在此将人事选任定性为「国家其他重要事项」，对照先前将人事权视为 轻度行为的论调，已无法自圆其说。就第六十三条之重要事项，须特别指出者，若 配合与宪法第五十八条第二项有关行政院院长与各部会首长须将应行提出於立法院 之法律案、预算案、戒严案等等以及其他重要事项，提出於行政院会议议决之规定 ，一并作体系观察，实不难得知宪法第六十三条所称立法院所得议决之重要事项， 乃限於行政院因宪法之规定应主动提出供立法院议决之重要事项，而本件通传会委 员之人事选任，宪法既无行政院应先行提交立法院议决之要求，自无援引第六十三 条替立法院强渡关山之道理。况在宪法未明文规定下，如允许立法院得援引宪法第 六十三条之重要事项，自行经由立法，乃至单纯决议决定何种行政人事属国家其他 重要事项，而迳将该人事权剥夺或据为己有，则国家宪政体制势必严重往立法权倾 斜，而使行政权沦为立法权之附庸，所谓「五权分治，平等相维」，也尽失意义。 在同一脉络下，论者进一步援引本院释字第五二０号解释充当系争规定合宪之 佐证。然释字第五二０号解释的原因事实是不执行预算产生的宪法争议，解释文明 白指出，「因施政方针或重要政策涉及法定预算之停止执行时，则应 --- 尊重立 法院对国家重要事项之参与决策权。」换言之，必需是重要事项涉及法定预算之停 止执行，立法院才有参与决策之权。而本件所涉争议既不是法定预算之停止执行， 立法院所作所为也非仅止於参与决策，而是将人事权完全剥夺，根本就超越「参与 」之范围，是援引释字第五二０号解释，并不足为训。 5. 论者另援引美、法、韩等双元民主国家之例，谓就独立机关之人事，美国固只允许 国会行使同意权，法、韩却允许国会分享通传会委员之任命，足见权力分立没有一 定标准，不能作机械性操作，既然双元民主国家的法国、韩国都允许国会分享部分 通传会委员之任命，则同为双元民主国家的我国由立法院介入通传会委员之选任， 即使将行政之人事权完全剥夺，亦非自始不许，而必然违反权力分立。惟姑且不论 法、韩只是部分委员由国会任命，与我国行政院之人事权完全被剥夺，已有所不同 ，在此须特别澄清者，法、韩通传会之所以部分委员由国会任命，乃因有其自身的 宪法规定脉络可循所致，盖其各自宪法均有由国会与行政权分享宪法法院人事任命 权之例，是立法者参酌此一精神，就与宪法法院有相类似独立性需求之通传会委员 之人事任命，也规定可由国会与行政权分享，或还有所本，如果两国宪法没有立法 、行政分享宪法法院法官任命权之规定，而立法者仍就不具宪法机关性质之通传会 委员规定由国会可以分享任命权，相信不可能不会产生宪法争议。我国情形则当然 与法、韩迥然有别，无论是大法官，或监察、考试委员，完全没有与其相类，由立 法权与行政权分享人事任命权之规定。故效颦法、韩之例，试图一步步证立国会对 独立机关人事不是当然没有任命权，乃至国会独揽或完全剥夺行政对独立机关之人 事权并不违反权力分立，未免过於牵强。 三、系争通传会委员选任之规定违反通讯传播自由意旨与民意政治 至於政党介入通传会组成部分，多数意见从宪法所保障之通讯传播自由出发，认为 通传会所监督之通讯传播媒体有形成公共意见，以监督政府及政党之功能，因此通讯传 播自由对通传会之应超越政治考量，免於政治干扰有更强烈要求，是立法者设计通传会 之组成，即有义务降低政治力之影响，进而建立人民对通传会得以公正执法之信赖。据 此，立法者之建制理应朝愈少政党干预，愈有利於建立人民对其公正性之信赖之方向设 计。然系争规定却反其道而行，邀来政党之积极介入，使政党依席次比例共同主导通传 会委员之选任，影响人民对通传会超越政治之公正性信赖，因此与通讯传播自由之意旨 不符。本席认同多数意见之见解，并提出几点补充，以强化理由之构成： 1. 政党既以取得国家权力，影响国家权力运作为目的，若有机会推荐合议制机关之成 员，为使自己的政治理念得以尽可能影响机关实际运作，原本就已经有推荐与自己 意识型态接近者担任委员之倾向，此乃政党之本质使然，无可厚非。若进一步加上 各政党依政党比例推荐之设计，基於政党竞争，政党势必更有可能竞相推荐与自己 意识型态更加亲近，或对自己意识型态有更坚定信仰者出任。不宁惟是，系争规定 还加上一道依政党比例推荐组成之审查委员会审查之程序，该审查委员会委员因同 样由政党依政党比例推荐出任，根据相同理由，依据社会一般通念，实令人难以客 观期待其会超越政党利益而为通传会委员之选任。是经此高度政党介入并高度政党 利益考量之选任程序，而最後能脱颖出线之通传会委员，难免被分别烙上不同之政 党印记，即使具高度专业能力，即使确实超出政党利益之考量，依法独立行使职权 ，碰到高度政治敏感争议案件，亦不易令人民相信其执行职务没有政党意识之影响 ，而政治标签化之作用既难挥别，所作成决定之信服度必然降低，此与通传会之所 以独立乃是为了行使职权能获得人民更多信赖之目的，明显系背道而驰。系争规定 既然无助，甚且反而有害於达成降低政治力对通传会影响，并建立人民对通传会得 以公正执法之信赖之目的，自与宪法所保障通讯传播自由要求通传会应「去政治化 」之意旨有所未符。 当然，本席不否认，即使回归由行政院根据宪法所赋予之职权，行使对通传会 委员之人事决定权，由於依常理，行政院通常会任命与执政党政治理念相近人士担 任通传会委员，因此论者质疑通传会同样无法免除政党之影响，确非无据。然这项 质疑并不足为系争规定之违宪性解套。盖国内外立法例不乏降低执政党影响力之因 应与制衡之道，例如同一党籍人数上限，乃至国会以普通多数或特别多数行使同意 权等是，而该等制衡之道也都符合本件多数意见所提出「愈少政党干预，愈有利於 建立人民对其公正性之信赖之方向设计」之要求。然系争规定却宁选择政党赤裸裸 依席次比例直接介入之途径，如前述，依席次比例就会有政党「竞争」，政党「竞 争」之结果，人事选任的政治性与政党色彩自然倍速增浓，这已经不是论者所称「 以毒攻毒」，而是以一帖更强烈、更足以致命之剧毒来攻原本可以治癒或缓和的病 灶了。因此以攻击行政院任命之可能缺失，试图为政党依席次比例之直接介入辩护 ，自难有说服力。 要之，在降低通传会之政治性的各种方案中，系争规定不仅无灭火之功，反倒 是在火上添油，乃明显不过之事实，舆论以「蓝八绿五」，「绿色家庭，生出蓝色 小孩」等语描述通传会，令人痛心，却不令人意外。是即使以较不严格的审查标准 审查，系争规定亦难谓合於通讯传播自由的去政治化要求。本席非常同意，涉及政 治势力之对抗，司法者应谦逊自制，只有在有可能对未来造成危险，须要对未来指 出危险时才行介入。姑且不论本件不单单涉及政治力之对抗，还涉及基本权（通讯 传播自由）之保障，在此须特别指出者，本件多数意见之所以对政党依席次比例主 导通传会人事之系争定宣告违宪，其实就是在指出危险，并消弭危险。今日不先阻 绝危险，基於滑坡效应，未来所有须要去政治化，须要人民对其超越政治之公正性 信赖的国家机关，无论是大法官、监察院、考试院，或是陆续即将建构成立的其他 独立机关，都有可能由政党依席次比例决定其人事，然後国人会陆续看到绿色、蓝 色、橘色、棕色大法官、监委、考委等等。既然已预见到危险，实不容司法者坐视 。 最後再补充一点。在没有一绝对优势政党存在之情形，由各政党依席次比例共 同主导通传会委员之选任，就已经不符合通讯传播自由要求通传会应「去政治化」 之意旨，若未来那一天有某政党拥有超过七、八成席次之绝对优势，则政党之依席 次比例介入，就极有可能造成通传会完完全全由单一政党控制之後果，只要有此可 能性存在，系争规定就很难脱免悖离「去政治化」之要求之指摘。 2. 系争规定除与通讯传播自由意旨不符外，由於通传会组织法第一条已明定政党应退 出媒体，却又在监理媒体之通传会的组成，邀来政党积极介入，可谓无正当理由而 造成法体系之破裂，就此而言，亦与宪法要求之体系正义明显有违。 3. 最後，根据系争通传法第四条规定，各政党（团）依其在立法院所占席次比例推荐 十一名学者、专家组成之审查委员会审查通过同意之名单，有拘束行政院之效力， 换言之，行政院有义务依该名单提名，送请立法院同意。本席质疑者，该审查委员 会之委员既非由人民选出，亦非由公权力机关选任，而是完完全全由政党推荐所组 成，这种民间团体之决定竟可以拘束行政院之提名权，无异於欠缺民主正当性而行 使公权力，其与民意政治有违，亦至为明显。 四、立法院、政党与其他人民团体在通传会委员选任之参与 解释理由书（四）提到，立法院如欲进一步降低行政院对通传会组成之政治影响， 以提昇人民对通传会公正执法之信赖，而规定由立法院或多元人民团体参与行政院对通 传会委员之人事决定，只要确有助於降低、摒除政治力之影响，以提昇通传会之独立性 ，进而建立人民对其能超然於政党利益之考量与影响，公正执法之信赖，亦为通讯传播 自由所许。究竟立法院与多元人民团体可如何「参与」独立机关人事之组成，并不甚清 楚，本席认为有进一步补充说明必要： 诚如多数意见所指出，立法院或其他多元人民团体如何参与行政院对通传会委员之 人事决定，只要不侵犯行政权之核心领域，或对行政院权力之行使造成实质妨碍，立法 者有自由形成空间。先谈立法院参与之模式。依本席之见，有多种参与模式可供立法院 选择：低度的参与，例如立法要求行政院任命具体之通传会委员之前，应先徵询立法院 意见，立法院不赞同之人选，行政院如坚持任命，应说明理由，藉此加重行政院的政治 责任。比较高度的参与，则是由立法院行使同意权，至於要以二分之一之普通多数决， 抑或三分之二之特别多数决行使同意权，本席认为立法院也可自由斟酌。公共电视法第 十三条所规定的公视基金会模式也是可能的选项，例如由行政院院长提名通传会委员候 选人，立法院推举社会公正人士组成审查委员会，以普通或特别多数行使同意权是。想 像上当然还有其他参与模式，只要确有助於降低、摒除政治力之影响，以提昇通传会之 独立性，进而建立人民对其能超然於政党利益之考量与影响，公正执法之信赖即可。但 不包括立法院分享若干席通传会委员之任命权之法、韩模式。盖参与之目的仅在於制衡 行政院之任命权，而不是从行政院手上割掉几席任命权，而据为己有。如规定立法院得 分享若干席次之任命权，即使仅止於一席，仍与立法院行使行政权无异，而抵触权力分 立原则。 虽然本件解释只提到立法院得「参与」独立机关之人事组成，至於是否允许立法院 行使同意权，则保持沈默。然本席个人则支持立法院得以行使同意权之方式，参与行政 院对通传会委员之人事决定。因通讯传播自由对通传会之应超越政治考量与干扰有更强 烈之要求，而立法院行使同意权，应有助於降低行政院对通传会组成之政治影响，并提 昇人民对其公正性之信赖。况承认立法院拥有同意权，只要不剥夺行政院之提名权，就 不至於造成行政、立法两权关系明显失衡之状况。然本席之所以支持立法院对通传会委 员得行使同意权，乃因有宪法所规定通讯传播自由之依据。而其他独立机关之组成，立 法院是否也有行使同意权之余地，则须依个案认定，就此问题，因不在声请解释范围， 本院因而无须，也不宜表示意见。 至於包括政党在内之其他人民团体之参与，则例如基於为国举材，向行政院推荐符 合法定资格之通传会委员候选人是。既然是推荐，应是对行政院没有拘束力，并且也不 可能具有法拘束力，否则与不具民主正当性之人民团体行使公权力无异。与前揭公视基 金会模式雷同的参与模式，则例如立法院以决议接受各政党（团）依所占席次比例推荐 之社会公正人士名单，组成审查委员会，就行政院提出的候选人名单，以普通或特别多 数行使同意权是。如同解释理由书（五）一开头所述，政党依席次比例推荐候选人，或 依席次比例推荐学者专家组成审查委员会审查候选人，只要对行政院之人事决定权未予 实质剥夺，即无违宪之虞。当然，想像上应该还是有更多其他参与模式。 五、结论 行政院基於国家最高行政机关，并须对行政总体施政表现向立法院负责之地位，若 未能拥有对公务员之人事高权，即难以对立法院负责。又行政掌法律之执行，执行则赖 人事，若未能拥有对公务员之人事高权，国家行政亦难以发挥功能。人事权可以被制衡 ，但不能被剥夺，应该是浅显不过之道理。系争规定将行政院对通传会委员之人事选任 权剥夺殆尽，抽掉责任政治人与事两大支柱之一，并使行政、立法两权关系明显失衡， 即使采宽松审查标准，亦难谓合乎宪法所规定之责任政治与权力分立原则。 通讯传播自由对监理媒体之通传会的去政治化，有高度、强烈要求，而人民对通传 会能超越政治之公正性之信赖，也是通传会赖以生存的最重要养分。是通传会之建制， 应朝越少政党干预，越有利於建立人民对其公正性信赖之方向设计，才符合通讯传播自 由之意旨。系争规定让政党依席次比例共同主导通传会委员人事之组成，不仅未能降低 通传会之政治性，反而使其烙上浓厚政党色彩，影响人民对其超越政治之公正性之信赖 。即使以较不严格的审查标准审查，亦难谓合於通讯传播自由的去政治化要求。 处於民主转型阵痛未解，政党复激烈对抗，社会也隐然跟着撕裂的现阶段台湾社会 ，司法者处境尤其艰困。面临高度政治敏感性案件，相对於行政、立法两权与其他政治 势力，恒属弱势一方的司法，确有必要谨慎、自制，保持低度介入，留给政治部门较大 政治形成空间。但当行政、立法两权关系明显失衡，政党介入亦明显抵触去政治化要求 如本件情形者，司法者若还瞻前顾後，畏惧政治报复，而选择明哲保身，不能挺身扞卫 宪政秩序，就未免有亏职守了。 > -------------------------------------------------------------------------- < 标题: [转录] 释字第 613 号(许玉秀部分协同意见书) (注解、附表请上http://www.judicial.gov.tw/下载) 释字第六一三号解释部分协同意见书 大法官 许玉秀 裁判者，就是俗称的公亲，只要裁判结果不符合争讼任何一方的愿望，可能立 刻公亲变事主，在台湾这个还来不及澈底现代化，就已经匆忙地跃进後现代的社会 ，有各种各样的理由，可以让公亲变事主的戏码经常上演，被宪法要求独立审判的 大法官，作为宪法争讼的裁判者，不能因为害怕公亲变事主而逃避职责。 本席原则上支持多数意见的解释结论，但所持理由与多数意见未尽一致：其一，独 立机关的建制，在我国宪法上并无依据，必须以实质的民主原则，作为立法建制独立机 关阻却违宪的理由，因为独立机关的建制，是经由人民复式授权而取得民主正当性；其 二，通讯传播委员会（以下简称通传会）组织法第 4 条第 2 及第 3 项规定（以下简 称系争规定）依政党（团）在立法院所占席次比例，进行通传会委员及审查委员推荐程 序，所依据的民意基础，和立法院的民意基础相同，不能排除独立机关受单一政党控制 的风险，与建制独立机关所依据的实质民主原则不符；其三，对违宪系争规定所订定的 失效期日，使缓失效的期限长逾 2 年 6 个月，变更本院大法官解释先例，必须提出更 具体的理由。爰提出部分协同意见书补叙理由如后。 壹、 独立机关的建制原理：如何理解独立机关 一、民主正当性：一次概括的民意授权 在现代民主国家，国家权力的运作，不管是内阁制、总统制或混合制，行政权都有 民意基础。在总统直接民选的制度，行政权的民意基础很清楚；在内阁制，藉由国会多 数组阁，所以行政权也有直接的民意基础。换言之，行政权的产生及运作，在现代民主 法治国家，必须符合民主原则，也就是所谓具备民主正当性。在三权分立的国家，以美 国为例，行政权、立法权都必须具备民主正当性，代表司法权的最高机关，美国联邦最 高法院的组成，则是透过行政权的提名权加上立法权的同意权，而获得民主正当性。这 其中显示的民主正当性，都是透过一次普遍选举的民意概括授权而来，只是立法权和行 政权的民意授权程序各别而已。所谓概括授权，就是经由一次投票授权处理所有公共领 域事务。 在我国这个独一无二的五权分立国家，就现状而言，行政权与立法权也是各别透过 一次的民意概括授权而来，司法院大法官象徵司法权的最高机关，透过行政权的提名权 加上立法权的同意权，获得民主正当性。至於考试权和监察权，则依据宪法增修条文第 6 条第 2 项及第 7 条第 2 项规定，也是透过行政权的提名权加上立法权的同意权， 而获得民主正当性。也就是说，在传统的宪法设计之下，宪法机关的民主正当性，都是 来自一次直接概括的民意授权。 二、建制独立机关：复式民意授权的需求 （一）复式民意授权 宪法上的独立机关来自於一次直接概括的民意授权，因为他们属於宪法上的权力机 关，那麽依法律而建制的独立机关呢？ 如果从美国法制上独立机关的建制与发展历史来看，独立机关的建制，并不是为了 要限制总统的行政权，也不是要独立於国会，更不能独立於司法，而是要使独立机关免 於受单一政党的控制。这种建制独立机关的目的，应该可以如此理解：不管是立法权或 是行政权，都是由直接民选产生，既然是直接民选产生，在政党政治的国家，就会有一 个获得多数民意支持的政党存在，如果依循传统的一次民意概括授权模式，经由行政提 名权加上立法同意权所建制的独立机关，就是由经过一次民意概括授权的多数党所操控 ，如果独立机关的建制，在於避免受制於单一政党，也就是避免单一政治力的干预，则 必须创造一种非多数党控制的可能机制。这种独立机关可以是同时独立於行政权、立法 权以及其他机关的独立机关，也可以是单独独立於其中一权，特别是在机关的组织、决 策过程以及人事任用上面独立。在我国现制上，如果采取相同的理解，则通传会组织法 所要建制的独立机关，可以是独立於行政权，甚至也独立於立法权的独立机关。 总之，避免单一多数政党的干预，就是要更新第一次直接民意的概括授权，让民意 能有更多次直接呈现的机会。本席所解读的意义，在德国法制上，可以获得印证。关於 通讯传播系统，德国有两种独立委员会的建制。一种是邮政及通讯委员会，它的决策机 构理事会，由政府官员组成，监督机构监察人则由国会各党团组成；一种是电视及广播 委员会，独立於行政权，负责管理私人电视及电台，决策机构除了有政党参与之外，还 有教会、工会等其他社会团体。比较具有独立性的是第二种委员会，这种委员会的民意 基础，不只是建立在透过普通选举所产生的一次概括的民意授权，还给予第二次民意直 接参与的机会，这种民意的直接更新参与，属於一种审议式民主 (deliberative democracy). （二）复式民意授权模式可修正一次概括授权可能导致的反民主 民主的机制就是每个人可以作主的机制，每个人可以作主，不等於每个人敢於作主 ，如果自己作主的勇气不足，民主机制不能真正运作，所以现实世界里，民主机制的虚 假，在於民主机制的运作往往不是多数决，而是少数强势决。当人民一次概括授权之後 ，可能以为经过授权的公权力运作，都会是代表多数利益的多数决，但实际上可能变成 是照顾少数利益的少数决，为了避免这种扭曲的多数决，有必要创设民意更新授权的机 制。另一方面，就人权的观点而言，特别是脆弱的少数，最容易成为人权保障的盲点、 遭受人权的歧视，为了避免多数暴力，产生所谓非多数机制（non-majoritarian institution/ nichtmehrheitliche Institution (简称 NMI)），这种非多数机制，被 称为独立机关的滥觞，司法机关本身就是属於这种非多数机制。在美国，许多属於非多 数机制的独立机关，例如中央银行、管制委员会、不当竞业禁止委员会等等，被称为美 国政府的第四部门，反对独立机关的人就习惯称之为「无首长的第四权」 (kopflose vierte Gewalt/fourth branch of government)。 无论是基於落实真正的多数决民主机制，或保障少数免於多数的歧视与压迫，两种 看起来相反角度的观点，其实都有共同的人权观照。即便是落实真正的民主，也是在於 避免少数遭受歧视与压迫，因为所谓真正的民主，就是顾全整体利益的一种决定，多数 的利益固然因此被巩固，少数的利益也只是获得转化，不致被牺牲。 在民意的一次普遍概括授权之後，就具体的政治领域 (Politikfelder)，例如不当 竞争、消费者保护、对外贸易、金融证券及通讯传播等等社会、经济、财政领域，不由 已经取得多数的政党单独掌握决策及执行权，而创造民意再次授权的机会，就是本意见 书所称的复式民意授权。在程序上的意义，就是落实实质的民主原则，表示人民不是经 过一次选举之後，就失去对於行政权与立法权的参与，对於整体公权力已经作成的授权 ，固然不能改变，必须等待下一次概括授权（选举）的机会，但是就各别的公共事务领 域，则仍然拥有各别授权的机会。透过对各别公共事务领域进行各别授权，在实体上的 意义，则是能使基本权获得更周密的保护。 三、组成通传会的程序规定如何阻却违宪？ 据上论结，创设以实践复式民意授权为目的的独立机关，因为具备民主正当性，应 属合宪，则将通传会设定为一个独立机关的法律，能否阻却违宪？ （一）、通传会组织不符合宪法明文的意旨 在一个制宪、修宪与护宪争议激烈的国家，各种国家政策、政治施为，总难免在宪 法现行规定的内外摆荡。根据通传会组织法第 3 条及第 8 条规定，通传会应该享有等 同於行政院各部会的决策权，就其职掌而言，应该隶属於行政院。如通传会这种隶属於 行政权而有决策权的独立机关，显然不是一部诞生於 1947 年的宪法所能想像，更不可 能被处於戒严时期、冻结常态宪法的宪政实践所容许。纵使我国宪法至今历经七次修正 ，依照民国 89 年 4 月 25 日第 3 次修正的宪法增修条文第 3 条第 3 项规定「国家 机关的职权、设立程序及总员额，得以法律为准则性的规定」，仍然看不出这种独立机 关，是民国 94 年 6 月 10 日最近一次修正公布的宪法所特别许可的行政机关。因为 现行宪法增修条文第 3 条第 3 项所称的国家机关，在宪法第 56 条规定之下解读，只 能理解为现有行政院所属八部二会的增减，则仍然只是受行政院指挥监督的部会组织， 无从解读为「与现有行政院所属机关不同，因此不必配合行政院整体施政目标，而享有 绝对独立决策权限」的机关。纵使民国 93 年 6 月 23 日公布施行的中央行政机关组 织基准法第 3 条第 2 款规定，将独立机关定义为依据法律自主运作，不受其他机关指 挥监督的合议制机关，却并不必然表示拥有独立决策权。因为所谓依据法律自主运作， 可以只是行政执行层面的意义，例如独立检察官制度，独立检察官依法律自主运作，但 是并没有决策权。 在既有的宪法架构下，通传会不可能享有不受行政院指挥监督的独立性。则一个将 通传会规定成有决策权，不受行政院指挥监督的法律，与宪法规定不符。 （二）通传会的独立性必须藉由实质民主原则阻却违宪 与成文宪法不符的规范，并非不能依据实质宪法原则阻却违宪。在规定独立机关组 织程序的规范中，如果所规定的程序符合民主正当性，规定这种程序的规范，就能阻却 违宪。 立法机关以实现实质民主原则为目的，制定法律创设人民参与公共事务的机会，使 公共事务不完全经由民意概括授权的机关掌理，并非宪法所不许。因为经由一次概括授 权所成立的宪法机关，彼此之间的权力界限，宪法规定得很清楚。如果经由民意的复式 授权组成新的机构，因为符合宪法的国民主权原则，则宪法不必拦阻。立法院以法律创 设通传会作为独立机关，对宪法而言并无不可，只要通传会的组成方式，合乎民意复式 授权即可。此所以本席支持立法建制独立机关并不违宪的结论，而认为独立机关之建制 ，除了司法权的监督不可回避之外，即便是独立於司法机关以外的现有宪法机关，皆非 宪法所不许。 （三）、政党比例不能符合复式民意授权的民主原则 通传会组织法第 4 条第 2 及第 3 项规定所采取的政党比例代表制，依各政党（ 团）在立法院所占席次，与行政院分享提名权，使得通传会组织的程序，取决於相同的 一次民意概括授权。经由一次民意概括授权取得权力的机关，在宪法上所享有的权力和 义务，已有明白规定。传统的行政权和立法权在人事决定权（包括提名权、任命权与免 职权）及同意权上面，宪法条文皆有明白规定，非经修宪或制宪，立法机关不得创设法 律加以变更。如果组成程序能排除现有权力机关的固有民意基础，而容许民意进行复式 的授权，则创设通传会组织的法律可以阻却违宪。 就通传会的组成模式及委员的资格设定而言，通传会的属性应该是一种专家委员会 ，比较接近德国的邮政及通讯委员会，则不可能享有完全不受行政院指挥监督的独立地 位，立法院如果意在设计一个不受行政院指挥监督、有完全独立决策权限的独立机关， 则必须更新通传会的授权基础，使通传会因为有直接民意授权，而能够对抗已有民意概 括授权的行政权。 贰、选择定期失效的宣告 一、定期失效制度的原理与界限 定期失效的违宪宣告制度，是奥地利联邦宪法法院所采行的制度。该制度的基本法 理在於避免法律真空，藉由定缓失效期限将法秩序的变动延後，因为如果法律立即失效 所造成的负面後果大於给予立法过渡期间，应该给立法者有制定新法取代旧法的时间。 因此采取定失效期限的违宪宣告，所优先考虑的情形是，有必要在立法上采取修补旧法 或立新法取代旧法，以及废弃旧法可能造成非所乐见的法律真空，如果不会导致法律真 空，通常没有必要定失效期限。此外，另一个定失效期限的条件，是有可能制定出内容 上和应废弃的法律相当，而且符合宪法意旨的法律，如果并不可能制定出另一个符合立 法目的以及宪法意旨的法律，自然没有定缓失效期间的必要。是否作成定失效期限的违 宪判决，是宪法法院的职权，而不是义务，也不需要经声请人声请。在奥地利释宪实务 上，法律应遭废弃的违宪案件中，有过半数会定失效期限。根据奥地利联邦宪法第 139 条第 5 项规定，所定期限不得超过 18 个月。期限则自判决公布时起算，而不是自判 决作成时起算，万一裁判作成之後，超过所定期限仍未公布，而期限不能起算，也是合 法的。在期限届满前，除了原因案件及与原因案件同样的事实或宪法法院所提到的事实 以外，处於违宪状态的应废弃法律，包括宪法法院在内的所有法院以及所有行政机关仍 应予以适用。 二、至今宣告系争规范定期失效及定期检讨修正的大法官解释 本院大法官自释字第 224 号解释开始，也兼采奥地利的定期失效宣告制度。历来 宣告系争规范违宪而定期失效的解释案件，总共有 27 件，应定期检讨修正的解释案件 ，共有 6 件（见肆、附表一、二）。在定期失效的情形又有二种，一种是定有期限， 另一种是定有期日。在定期限的情形，包括定期失效和检讨修正，从解释公布日起算， 至期限届满，最长期限为两年，最短期限为半年；在定期日的情形，从解释公布日起算 ，至期日届至，则约为 1 年 6 个月。至於违宪的系争规范是法律或命令，则与期限的 长短无关。 采定期失效的违宪宣告，多半未附理由，少数附理由的解释，无论是避免证券市场 失序（释字第 586 号解释），或因为改变制度、修正法令需要相当时间（释字第 282 号、第 2 9 号、第 402 号、第 450 号、第 573 号解释），都是避免法秩序陷於真空 状态的意思。至於定期限要求检讨修正的违宪宣告，则或许可以解释为因为有可能制定 出内容上和应废弃的法律相当，而且符合宪法意旨的法律（本意见书贰、一、参照）。 三、定期失效的法律适用疑义 定期失效制度包含一个矛盾逻辑。既然规范违宪，不管是因为侵害基本权、破坏权 力分立或违反其他宪法原则，只要它存在一天，都是正在破坏宪法价值，理当立即失效 ，才能排除对人权及宪法的伤害，如果各级法院及行政机关继续适用违宪规范，岂不是 继续实施违宪行为，侵害人民基本权、破坏宪法所保障的价值？而且如果声请解释的个 案可以请求特别救济，不适用违宪规范，其他尚未确定的个案，却必须适用违宪规范， 也造成不公平的现象。这个矛盾逻辑确实是定期失效制度的根本缺陷，但是，在某些规 范，尤其是涉及平等争议的福利措施，也就是涉及分配正义的规范，如果国家财政一时 不能满足平等的要求，自然必须给予一定期间，谋求符合宪法意旨的改进。换言之，就 某些类型的规范而言，本席以为定期失效制度，可以作为一种具有补充性的例外裁判类 型，但是不能当作一种常态裁判类型，而且在所定期限内，并非必然应该继续有效适用 ，在某些只是为了让立法者有立法时间的情形，也不妨於宣告系争规范定期失效的同时 ，谕知各级法院不得适用违宪规范。 四、本件声请定失效期日的理由 （一）避免通讯传播失序不利保障人民通讯传播自由 多数意见宣告系争规定违宪部分，至迟於民国 97 年 12 月 31 日失去效力，所定 缓失效期间超过 2 年 6 个月。多数意见订定该失效期日的理由有二：其一，修法尚须 经历一定时程；其二，如果宣告立即失效，势必导致通传会停止运作，未必有利於宪法 对人民通讯传播自由的保障。其中第二点理由，等同於认为虽然通传会委员的组成方式 ，不能保证通传会免於政治力干预，而不能保证实现宪法保障人民通讯传播自由的立法 目的，但通传会不能运作的法律真空状态，可能使得通讯传播失序，反而更不利於人民 通讯传播自由的保障。既然认为通传会的组成方式，违背通传会的建制目的，与宪法保 障人民通讯传播自由的意旨不符（解释理由书第五点参照），表示通传会的运作，会造 成干预人民通讯传播自由的负面效果，却又认为通传会继续存在，比没有通传会的状态 可能较有利於保障人民通讯传播自由，这种可能比较有利的推断，在没有提出具体的事 证之下，不能不认为有些许矛盾牵强之处。只不过针对国内通讯传播生态种种特殊现象 ，多数意见采取保守的态度，进行最谨慎的评估，尚属可以接受。在第二点理由的基础 之上，所谓修法需要一定时程这个第一点理由因而有存在的空间，但是订定超过两年六 个月的修法期间，究竟已经创下本院大法官的释宪先例，实在有必要交代具体理由。 （二）应受责难的对象不具期待可能性 所谓修法需要一定时程，可能因为立法机关的能力，可能因为法案的复杂程度，而 复杂程度与能力是相对的。就通讯传播基本法制定公布到通传会组织法制定公布，耗费 约 1 年 10 个月的时间而言，需要修正的系争规定纵使只有一条，因为正好是政治敏 感性最高的一条，可以推论不是短时间可以办到。但是从通传会组织法在立法院於 94 年 4 月 27 日开始审查，到 94 年 10 月 25 日三读通过，仅耗费约六个月的时间， 以及从该法於 94 年 11 月 9 日公布施行，到通传会於 95 年 3 月 1 日开始运作， 只花约 4 个月的时间来看，修正违宪的系争规定，需要超过 2 年 6 个月的时间，委 实不易理解。纵使考虑今年年底即将来临的北高市长选举，考虑系争规定涉及政治权力 的敏感度，考虑立法院的议事生态，考虑国家目前所面临的政治现实，以及考虑通讯传 播的专业性，1 年的修法时间应该足够，纵使再宽容一些，订定失效期日，也不应该超 过 96 年 12 月 31 日，因为本院大法官既然认为立法机关制定违宪规范，应予责难， 本席认为也就是意谓从宪法的角度来看，立法机关是触犯宪法、做错事的人，则应该让 犯错的人改正自己的错误。现任立法委员最後一个改正自己违宪错误的可能性，就在任 期中最後一个会期的最後一天，也就是 96 年 12 月 31 日，因此本院大法官理应宣告 系争规定最迟於 96 年 12 月 31 日失其效力。 那麽，多数意见给予立法机关的修法期限，竟然突破本院大法官至今容许的 2 年 最长期限，而长达 2 年 6 个月有余，是否毫无道理？如果考量目前国家所面临的政治 困境、立法机关的议事生态、立法机关对於许多延宕法案的选择性处理态度，以及现任 立法委员所面临的连任压力，则不要求现任立法委员至少於卸任前完成修法的唯一理由 ，本席认为显然是现任立法委员欠缺完成修法的期待可能性。如果现任立法委员果真不 能於卸任前完成修法，则必须由下一任立法委员承继修法任务。由於下一任立法委员尚 未选出前，无从得知他们的期待可能性如何，如果新任委员较多，尚须一段适应新职期 间，因此比较可以期待的修法期限，应该是第二会期的最後一天，也就是民国 97 年 12 月 31 日。 基於上述理由，本席勉强同意「放弃对犯错之人自行改过的期待，也是对於犯错之 人的一种责难」，而支持多数意见所订定的失效期日。 参、结语：专心扞卫宪法 一、唯一考量：维护宪政体制、促进宪政体制的完备 「无音村」与法官之友的公开关说，不是裁判者的两难，而是裁判者的试炼。必须 专注於平亭曲直的裁判者，一方面需要为自己建立一个无音村，一方面必须欢迎提供充 分资讯的法官之友。在一个争讼事件当中，两造当事人和利害关系人，为求取胜诉，总 是难免无所不用其极，希望裁判者听见并认同他们的主张，因此就算是掌握公权力的当 事人或利害关系人，也会仿效一般没有权力的人民当事人，透过各种可能管道，向裁判 者传达各种讯息。这些讯息不管是示弱，或者是示强，可能是一种干扰、施压的手段， 也可能是帮助作成正确裁决的能干助手。人民对裁判者的期许，要求裁判者能通过这两 种试炼而不惑、不移、不屈。 大法官如何通过这样的试炼，以回应人民的期待？本席以为，大法官的职责既然在 於维护宪法，面对涉及权力分立的争讼，大法官唯一应该专注的，是那一种决定有利於 维护宪政体制，那一种决定能促进宪政体制的完备，以及深化宪法理论的论述。 二、建立权力防火墙 独立机关的建制，在世界各国，都是新颖的尝试，无论是总统制、内阁制或混合制 ，都还在学习厘清独立机关的必要性、阐明独立机关的民主正当性。过度夸大独立机关 的伟大，并不必要；过度害怕独立机关的不可掌控，也不必要；勉强以既有的宪法条文 为独立机关背书，更是危险。 期待权力本身谨守分际，具有本质上的困难，因为权力的根本意涵，就是行动自由 。宪法上明文分配的权力分立，因此经常受到政治实力消长的挑战，而正因为权力现实 往往会扭曲宪法对国家权力机关的建制与权力规划，宪法上对於不同权力机关之间所设 置的防火墙，也就是制衡机制，应该严格遵守。本席所以认为独立机关的建制，如果已 经实质上具有类似於宪法权力机关的功能配备，已经抵触宪法，必须依照宪法基本原则 ，作能否阻却违宪的负面审查。由於权力分立在於实践民主原则，因此建制宪法未明文 规定的独立机关是否违宪，应以民主原则作为阻却违宪的实质审查事由。 本席上述支持多数意见的理由，是否符合维护宪政体制、促进宪政体制的完备，以及深化 宪法理论的论述等基本立场，理应公开接受检验，是以提出部分协同意见书如上。 > -------------------------------------------------------------------------- < 标题: [转录] 释字第 613 号(林子仪部分协同意见书) (注解请上http://www.judicial.gov.tw/下载) 本件声请人行政院行使职权，适用民国九十四年十一月九日公布施行国家通讯传播 委员会组织法（以下简称通传会组织法）第四条有关国家通讯传播委员会（以下简称通 传会）之组织及委员产生方式之部分规定暨第十六条规定，发生有抵触宪法之疑义；又 因行使职权，适用宪法第五十三条及第五十六条规定，发生适用宪法之疑义；复就立法 院是否有权立法，就行政院所属行政机关之人事决定权，实质剥夺行政院院长之提名权 等，与立法院行使职权发生适用宪法之争议，依司法院大法官审理案件法第五条第一项 第一款规定向本院声请解释。 就上开通传会组织法第四条有关通传会委员产生方式之部分规定是否合宪之问题， 本号解释之多数意见认为通传会组织法第四条第二项、第三项及第四项等关於通传会委 员选任程序及任命程序部分之规定，及同条第六项关於通传会委员任满提名及出缺提名 之规定等，因违反责任政治原则、权力分立原则，并与宪法所保障通讯传播自由之意旨 不符，而属违宪之规定。本席赞同多数意见之上开结论，惟对於获致该结论之理由，容 有歧异，爰提部分协同意见书如下： 一、本案应以权力分立制衡原则作为审查系争规定是否合宪之基础。 声请人声请本院解释宪法之理由之一，系认通传会组织法之相关规定，已逾越立法 院权限而侵犯声请人（行政院）及其他机关宪法权限，违反权力分立原则，是处理本案 所涉之问题，即涉及通传会系争规定是否违反权力分立制衡原则。 按权力分立制衡原则系民主宪政国家实施宪政的一项宪法基本原则。各民主宪政国 家即基此原则，在宪法中将政府的权力予以垂直及水平地分配给不同政府部门行使，以 避免权力集中於单一机关而易流於专擅与滥权。而权力除分由不同政府部门职掌外，并 设计维持不同权力间的均衡，并使彼此监督与牵制，进一步防止权力的集中与滥权。此 种设计的积极面向则系将政府权力依其功能交由专门机关行使，亦得以提昇政府效能。 我国宪法，根据本院释字第三号解释，「依宪法第五十三条（行政）第六十二条（ 立法）第七十七条（司法）第八十三条（考试）第九十条（监察）等规定建置五院，本 宪法原始赋与之职权，各於所掌范围内，为国家最高机关，独立行使职权，相互平等， 初无轩轾」；释字第一七五号解释亦言我国为「基於五权分治，彼此相维的宪政体制」 ；释字第四六一号解释之解释理由书，亦表示「宪法虽迭经增修，其本於民意政治及责 任政治之原理并无变更；而宪法所设之权力分立、平等相维之原则复仍维持不变」。其 中用语虽有不同，但肯认我国宪法为基於权力分立原则之观点则一。至释字第四九九号 解释则更明确表示「宪法条文中，诸如第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主 权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质重要性，亦 为宪法整体基本原则之所在」。其後於释字第五二○号解释、第五三○号解释、第五七 五号解释、第五八五号解释，亦均援引该原则作为解释的基础。惟权利分立制衡原则乃 一抽象之原则，其要如何解释以适用於具体个案，仍有讨论的空间。本院曾於释字第五 八五号解释，以「不得侵犯其他宪法机关之权力核心范围，或对其他宪法机关权力之行 使造成实质妨碍」，作为立法院符合权力分立制衡原则而行使国会调查权之界限范围。 本案多数意见则提出权力之相互制衡之界限，「除不能抵触宪法明文规定外，亦不能侵 犯各该宪法机关之权力核心领域，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍或导致责 任政治遭受破坏，或使机关彼此间权力关系失衡等」。均系於个案建立适用权力分立制 衡原则的具体内涵。本席对多数意见之阐释，除敬表赞同外，亦因本案涉及立法院与行 政院两院间的权限争议，而认可将「禁止扩权原则」 (the anti-aggrandizement principle) 维入其范围。而根据该原则，一权力机关是否以削弱其他宪法机关的权力 作为扩张自身权力之代价，以判定其行为是否违反权力分立制衡原则。 二、立法院立法设置国家通讯传播委员会为「独立」行政机关是否合宪，无法作一般 性之判断。仅能就本案系争规定之合宪性，就个案性的判断。 声请人对於立法院立法设置通传会为独立行政机关是否合宪之问题并未有所争执， 并非其声请解释之对象，本不须予以处理；惟因其与本案系争问题具有实质关连性，多 数意见之理由书亦将之作为审理系争问题的基础之一，而有所言及；本席与多数意见之 见解并不完全相同，故略作说明。 多数意见认宪法第十一条所保障之言论自由包括「经营或使用广播、电视与其他通 讯传播网路等设施，以取得资讯及发表言论」之通讯传播自由。并主张宪法所以保障人 民通讯传播自由，其旨主要在於保障通讯传播媒体能善尽「形成公共意见之媒介与平台 」之功能，暨保障其能发挥「监督包括总统、行政、立法、司法、考试与监察等所有行 使公权力之国家机关，以及监督以赢取执政权、影响国家政策为目的之政党之公共功能 」。多数意见监於通讯传播媒体此项功能，而认为宪法所保障之通讯传播自由之意义， 即「非仅止於消极防止国家公权力之侵害，尚进一步积极课予立法者立法义务，经由各 种组织、程序与实体规范之设计，以防止资讯垄断，确保社会多元意见得经由通讯传播 媒体之平台表达与散布，形成公共讨论之自由领域」。故认「立法者将职司通讯传播监 理之通传会设计为依法独立行使职权之独立机关，使其从层级式行政指挥监督体系独立 而出，得以拥有更多依专业自主决定之空间，因有助於摒除上级机关与政党可能之政治 或不当干预，以确保社会多元意见之表达、散布与公共监督目的之达成」，因与宪法保 障通讯传播自由之意旨相符，故其设置独立机关之目的确系在追求宪法上之公共利益， 而属合宪之设计。惟本席则以为为保障通讯传播自由，对於职司通讯传播监理业务之通 传会，并非当然即须设计为依法独立行使职权之独立机关；而立法院将通传会设计为依 法独立行使职权之独立机关，是否合宪之判断，亦不仅在其组织与宪法保障通讯传播自 由之意旨是否相符而定。 本席以为有关国家机关之组织，根据宪法第六十一条、七十六条、八十二条、八十 九条、一百零六条、宪法增修条文第九条等规定，立法者本具有较大的形成自由，惟仍 不能违反宪法规定及重要之宪法基本原则，如权力分立制衡原则、责任政治原则等。故 立法院立法设置依法独立行使职权之独立机关，是否合宪，应视其立法具体之设计，是 否违反宪法规定及重要之宪法基本原则而定。本案所涉之通传会组织，一般咸认其为所 谓之「独立」行政机关，惟其独立性究系何指，依通传会组织法第七条第一项规定，通 传会「依法独立行使职权」，同法第二项则规定通传会委员「应超出党派以外，独立行 使职权」，其他即无任何有关其如何独立行使职权之规定，而於民国九十三年六月二十 三日公布之中央行政机关组织基准法，亦仅在第三条第二款界定独立机关为「指依据法 律独立行使职权，自主运作，除法律另有规定外，不受其他机关指挥监督之合议制机关 」，此外，亦无就独立机关如何独立行使职权有再进一步之规定。故在缺少法律具体规 定通传会与其他机关互动时如何维持其独立性之情形下，有关立法设置依法独立行使职 权之通传会是否合宪，实无法作一般性之判断。仅能就本案系争规定之合宪性，就个案 性的判断。 三、国家通讯传播委员会委员之选任仍应适用宪法第五十六条之规定。 依通传会组织法第四条第二、三项规定，通传会委员由各政党（团）依其在立法院 所占席次比例共推荐十五名，行政院院长推荐三名，交由各政党（团）依其在立法院所 占席次比例推荐十一名学者、专家组成之审查委员会以五分之三与二分之一两轮多数决 审查，审查完成後，行政院院长应於七日内依审查会通过同意之名单提名，并送立法院 同意後即任命之。多数意见分别基於宪法第五十三条规定之行政一体体原则、宪法增修 条文第三条第二项规定行政院对立法院负责之责任政治原则、权力分立制衡原则、以及 宪法保障通讯传播自由之意旨，认上开通传会组织法第四条第二、三项之相关规定将行 政院之人事决定权予以实质剥夺，与责任政治抵触，并导致行政与立法两权关系明显失 衡，而违反权力分立制衡原则；且系争规定邀来政党之积极介入，与宪法保障通讯传播 自由之意旨不符等，而属违宪之规定。 本席赞同多数意见对於权力分立制衡原则内涵之阐释，亦认同行政一体原则及责任 政治原则为民主及效能政府之基础，并同意应以上开原则作为审查通传会组织法第四条 相关规定合宪性的基本原则。惟本席以为行政院院长对某一行政机关拥有一定程度之人 事决定权，与行政院院长得否因此得对该行政机关之表现负责，其间并无必然之因果关 系。简言之，行政院院长对某一行政机关拥有一定程度之人事决定权，该行政机关并不 必然即因此贯彻行政院院长之意志或因此即受其指挥监督；反之，行政院院长对某一行 政机关无人事决定权，并不表示该行政机关即不受其指挥监督。行政院院长对一行政机 关得否指挥监督，因而得就该机关施政表现负责，其中的决定因素应在行政院院长与该 机关间是否存有一定程度之沟通协调与指挥监督之制度设计。 依据通传会组织法第三条之规定，通传会掌理事项甚广，除个案性质的决定外，亦 尚有相当广泛之政策决定权。而其所作政策决定与其他部会执掌不免有重叠之处，其中 亦有属影响国家整体发展的政策决定，凡此情形，基於效能政府之考量，以及行政院院 长应为整体施政总负其责之责任政治原则，应有制度设计让通传会得有与其他部会沟通 协调之管道，并允许行政院院长对於通传会之一般政策决定，有一定程度的控管机制， 而这均取决於通传会组织法或其他相关法律之细致性规定。就此而言，在缺乏其他相关 法律规定情形下，目前通传会组织法之规定实有未足，立法者宜尽速予以补充。 本席所以赞同多数意见之结论而认为系争通传会组织法第四条第二项、第三项、第 四项及第六项等有关通传会委员选任方式之相关规定，构成违宪的理由主要在於有关行 政院所属机关的人事决定权，宪法第五十六条已订有明文，通传会委员之选任应依其规 定为之。依宪法第五十六条规定：「行政院副院长，各部会首长及不管部会之政务委员 ，由行政院院长提请总统任命之。」而依通传会组织法之设计，通传会应属行政院部会 层级之机关，通传会委员之选任方式，原应依该条方式为之。惟依通传会组织法，通传 会委员之选任，系依该法第四条规定之方式选任之，并未适用宪法第五十六条规定。通 传会组织法所以不适用宪法第五十六条规定之主要理由，系恐行政院院长仅任命其同一 政党之人担任，通传会因而为一政党所垄断，不仅不符通传会超出党派以外，独立行使 职权之要求，并将因而损及通传会原来制度设计之目的，其考量确属合理。惟宪法明文 规定如能以法律变更，则宪法规定岂非形同具文。 或谓宪法第五十六条规定仅适用於传统层级式行政体制及应受行政院院长指挥监督 之部会首长之任命，而不及於依法独立行使职权之独立行政机关成员之任命。且制宪者 制宪之际，恐未虑及日後政经社文发展，而有另创独立行政机关之需要，故有关独立行 政机关成员之任命，自亦得由立法另行规定。诚然宪法规定无法钜细靡遗，容有立法补 充之需要。惟近年修宪频频，其中为政府改造机关重组之弹性需要，亦於宪法增修条文 第三条增修第三项及第四项规定，以资因应。其中，亦未就独立行政机关成员之任命方 式於宪法增修规定排除宪法第五十六条之适用。况立法补充宪法规定之不足，仍以维系 宪法原旨为主，否则即难免有以立法修改宪法之虞。而如果真认为宪法第五十六条规定 并不及於依法独立行使职权之行政机关，则如何判断何种行政院所掌理之业务得以立法 方式予以抽离而划归由依法独立行政机关掌理，无法提出一项可供判断且具说服力的标 准，则行政院即有因其掌理之行政事务逐一淘空而有形骸化之虞，而宪政体制亦有倾毁 之危险，此当亦非立法者所思或所愿见。 惟如前述，通传会组织法所以避开适用宪法第五十六条规定，确有顾虑行政院院长 恐有滥用人事决定权，而损及通传会之独立性，方有如上开通传会组织法第四条相关规 定之设计。惟诚如多数意见所言，立法权欲降低行政院院长藉由人事决定权对通传会组 成之政治影响，厥有多途，初无必要以排除适用宪法第五十六条规定为其手段。 > -------------------------------------------------------------------------- < 标题: [转录] 释字第 613 号(王和雄、谢在全部分不同뜠… (注解请上http://www.judicial.gov.tw/下载) 本号解释认为：国家通讯传播委员会组织法设计国家通讯传播委员会（以下简称： 通传会）为独立机关，符合宪法保障通讯传播自由之意旨，且认同法第四条第三项後段 规定通传会委员由行政院长任命部分、第五项及第十六条之规定并未违宪，固为本席所 赞同，应予支持。惟就同法第四条第二、三、四、六项规定有关通传会委员选任之部分 ，认为实质剥夺行政院院长对通传会委员之人事决定权，抵触宪法规定之责任政治与权 力分立原则，应属违宪一节，本席难以赞同，爰提出部分不同意见书如下： 一、系争规定之立法过程及审查本案应有之认知 多数意见监於本号解释不仅涉及独立机关之首次建制，更与具有本质重要性之权力 分立及制衡等宪法基本原则密切攸关，若不宣告系争通传会组织法第四条第二、三、四 、六项通传会委员选任部分之规定（以下简称：系争规定）违宪，不但将危及独立机关 之健全发展，且有使权力分立及制衡之宪法基本原则陷於崩解之重大危险，负有守护宪 法义务之释宪机关殊不得视若无睹，其忧心如焚，语重心长，本席亦非毫无体会，并深 表敬佩。惟查系争规定虽系经立法院表决通过，但执政之民主进步党、在野之中国国民 党、亲民党与台湾团结联盟於立法院党团协商中所提系争规定之草案，除立法院各政党 （团）总推荐人数及审查会表决方式有异外，其余均同。可见通传会委员系依电信、资 讯、传播、法律或财经等专业学识或实务经验领域，由各政党（团）接受各界推荐，并 依其在立法院所占席次比例共同推荐，行政院院长另推荐三名，交由立法院各政党（团 ）依其在立法院所占席次比例推荐之学者、专家组成之审查会审查，经一定之听证会程 序公开审查，通过同意之名单後，由行政院院长按上述名单提名，并送立法院同意後任 命之（通传会组织法第四条第二、三项参照），乃朝野政党协商，代表民意之共同产物 。行政院对系争规定草案固未参与协商，然依国内党政运作之实际情况，执政党之立法 院党团若未得行政院之首肯，当无擅自提出协商草案之可能。徵诸系争规定施行後，行 政院院长亦按系争规定推荐三名委员，足可推断上述推荐及审查方式为行政院所接受。 面对上述政治部门经由民主程序所形成之一致决定，且系争规定具有组织法性质， 於违宪审查密度应依低度或中度审查基准，及立法院如何参与行政院对通传会委员人事 决定本有一定之自由形成空间（此为多数意见所肯认，见解释理由书第四段第二小段） 等宪政因素，就政治部门对系争规定之决定自应予以最大尊重。况司法权於权力分立及 制衡原则中固亦居於重要地位，然司法权与行政、立法权相较，却最为弱势，司法权之 威信若深受敬重，释宪机关对宪政争议适时扮演积极建设性之角色，自能发挥将宪政运 作导入正轨之功能；惟司法权之释宪威信若深受各种主客观等不同因素之影响，甚至常 无端受到无辜之践踏时，释宪权之行使即应如临深渊，如履薄冰，审慎为之，务使释宪 权之行使不丧失制衡力量，致司法权於权力分立及制衡原则中形同虚设，此尤於民主转 型阶段之国家为最。是系争规定唯於无合宪解释之余地时，始有违宪宣告之更高正当性 及合法性。否则，释宪机关徒以政治过程之结局与释宪者之价值取向不一致，而强行介 入宣告由多数人选出之政治部门所作之决定违宪，必然会陷入「对抗多数之困境」 (counter-majoritarian difficulty)、。 二、组织法是否违宪之疑义应采低度审查基准，至多采中度审查基准，不应采严格审查 基准 众所周知，违宪审查在学说上向有宽严不一之基准，亦即应视受审查标的之不同而 有差别之密度。通常涉及公权力侵害人民基本权利者，多采严格之审查基准，其余事项 则采中度或低度之审查基准。又依一般先进法治国家之通例，法律保留系指行为法（作 用法）之保留，而未必及於组织法之保留，故国家机关之组织或职位，在若干欧洲国家 甚且不必国会立法即可设置。我国宪法之一般法律保留条款，亦仅限於行为法（宪法第 二十三条）而已。系争规定纯属组织法之范畴，不仅与行为法无涉，抑且系藉组织法之 特殊设计，以强化人民基本权利（宪法第十一条通讯传播自由）之保障，自应采低度或 中度之审查基准。就低度之审查基准言之，不论美国法上之合理关联性基准或德国法上 之明显性审查基准，皆以系争法规若能证明其目的系在追求合法之利益，且其所采取之 手段与目的之达成具有一定之合理关联性，则该项法规即可通过合宪之检验，仅有在系 争法律规范，一望而知或任何人均可辨认地或显而易见地或明显地、毫无疑问地违反宪 法规范时，方会被宣告为违宪。准此以言，从通传会组织法第一条规定：为落实宪法保 障之言论自由，谨守党政军退出媒体之精神，促进通讯传播健全发展，维护媒体专业自 主，有效办理通讯传播管理事项，确保通讯传播市场公平有效竞争，保护消费者及尊重 弱势权益，促进多元文化均衡发展，提升国家竞争力，特设国家通讯传播委员会而论， 不仅系在追求合法之目的（此亦为多数意见所肯认，见解释理由书第三段），且其所采 取之手段 - 通传会委员依电信、资讯、传播、法律或财经等专业学识或实务经验领域 ，由各政党接受推荐，并依其在立法院所占比例共推荐十五名，行政院院长推荐三名， 交由审查会审查通过後，再由行政院院长依审查会通过同意之名单提名，并送立法院同 意後任命之（通传会组织法第四条第二、三项），掌理通传会组织法第三条所规定之事 项，其与目的之达成，自具有合理之关联性。 纵采取美国法上之中度审查基准或德国法上之可支持性审查基准，只须证明其目的 系在追求实质或重要之政府利益，而所采之手段与其所要达成之目的间，具有实质关联 性；或立法者所做之决定，系出於合乎事理且可以支持之判断，亦即立法者依其所能接 触到之资讯所为之判断，若能达到使职司违宪审查之司法院大法官具体理解而加以支持 之合理性，即能通过违宪之审查。揆诸前述通传会组织法第一条及第三条规定言之，制 定通传会组织法之目的，明显地系在追求实质且重要之政府利益，而其所采之手段与其 所要达成之目的间，亦具有实质关联性，且就立法院各党团所提出通传会组织法草案以 观，关於通传会组织法之立法目的及职掌，乃至於委员之产生，亦皆有相类似之规定（ 通传会组织法第一条及第三条参照）以观，其合理性亦可理解而予以支持。是以，系争 规定既属组织法，且能通过低度甚至中度审查基准，即应为合宪之宣告。 三、通传会组织法之系争规定符合责任政治原则 民主政治以民意政治及责任政治为重要内涵（本院释字第三八七号解释参照）。按 责任政治系有权必有责，权责必须相当，被赋予权力者，应对其行使权力所致之结果负 政治责任。国家之权力无论行政权或立法权，均应就其行为负担政治责任。在民主宪政 国家，因人民对於国家权力具有直接或间接之同意权，国家权力即应直接或间接对人民 负责，是责任政治亦即对违反公意之行为负责。就行政机关而言，其行政权活动时，要 求行政机关之行为必须合理，一方面监督下级机关之行政，使其能适合於施政方针，另 一方面注意自己之施政方针能为公意所接受，是为行政机关之政治责任，民主国家之议 会多以质询、法案审查、预算议决、不信任投票、弹劾等制度，促使政府负起政治责任 。我国宪法关於行政院对立法院提出施政方针及施政报告，立法委员有质询行政院院长 及部会首长之权（宪法增修条文第三条第二项第一款），立法院有审查法律案及预算案 之权（宪法第六十三条），立法院得对行政院院长提出不信任案（宪法增修条文第三条 第二项第三款）等规定，即系行政院负政治责任之明确规范。又本院释字第四六三号解 释谓：宪法增修条文第十条第十项将教育、科学、文化经费之预算下限予以松绑，则有 关该等预算之数额、所占比例、编列方式、归属范围等问题，自应由立法者本其政治责 任而为决定。即系阐释立法者藉国会之公开透明程序，对国民负责，国民复可由罢免或 改选程序追究其政治责任（本院释字第四九九号解释参照）。又本院释字第四六一号解 释谓：宪法增修条文第三条第二项第一款规定，行政院有向立法院提出施政方针及施政 报告之责，立法委员有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权，即系宪法基於民意 政治及责任政治原理所为之制度性设计。该号解释指出：行政院应向立法院负政治责任 ，其负责方式为立法委员有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。均为本院解释 阐明责任政治具体意义之着例。 於典型阶层式之行政机关，上级机关因对於下级机关具有指挥与监督权，为实施指 挥权与监督权，行政首长以对於下级机关人事之任免权，作为行政机关就其整体表现负 政治责任之重要手段。惟立法者以立法方式将特定行政事务划归独立机关负责，目的不 只一端，或为维持该等行政事务之专业性，或为避免该等行政事务受政治过度干预，或 为促进多元意见之表达，或为维持政策延续性等等，不一而足。是以，独立机关之组织 、职权、行使职权之程序等，亦因前开不同之目的设有各种不一之对应规范，诸如：行 使职权采取合议制；机关组成采取一定任期制；独立行使职权，自主运作，不受其他机 关之指挥监督；机关组成之政党比例与限制等。因之，上级机关为独立机关担负政治责 任即非以保有人事决定权为其唯一方法。按上级机关与下级机关间之隶属关系，依据机 关设置之目的与功能之不同，可能设计有人事间之隶属关系、财务监督与控制之隶属关 系或政策决定上之隶属关系，抑或并行使用多种监督与控制之方式。考量独立机关之建 制具有专业性或去政治化等不同目的，上级机关之监督与控制方式即应有不同设计。而 上级机关为彰显责任政治，取得民主正当性，更系在诸多面向中反映，例如国会对行政 机关人员之控管、对於行政机关之定位与相关制度之控管，以及对於相关组织设置与决 策程序之控管等。从而，欲观察独立机关设置是否符合责任政治原则，应就组织、制度 与程序等各个面向，为整体性、合并性与加总性之观察，更非专以是否保有人事决定权 定之。 通传会系为贯彻宪法保障通讯传播之自由而设置之独立机关。为达成此项目的，通 传会之组织设置、运作模式与决策程序等，法律均有特别之设计，因此所设之系争规定 是否符合责任政治原则，自应就该会之组织与运作等规范，为整体性之观察。按行政院 对於通传会委员不仅有任命权（详见後述）及一定之提名权，且依通传会组织法第十三 条第一、四、五项规定，通传会之人事费用，系由行政院依法定程序编定；通讯传播监 督管理基金之收支、保管及运用办法，由行政院订定；相关基金额度无法支应通讯传播 监督管理基金之用途时，由行政院循公务预算程序拨款支应；又依同法第八条第二项第 八款规定，通传会内之人事室、会计室及政风室主管，由行政院直接任免；委员会相关 人员之职称官等、职等及员额均应依法编制，相关之机关编制、预算员额与人员任免等 ，仍受行政院人事行政局之管制（行政院人事行政局组织条例第四条参照），该会处务 规程亦应由行政院核定；且中央主计机关仍应就委员会之决算编成总决算书，一并呈行 政院，提经行政院会议通过（决算法第二十一条参照）；通传会并无自行提出法律案於 立法院之权限，仍须经行政院会议议决，由行政院向立法院提出。又通传会委员对该委 员会之决议得提出协同意见书或不同意见书，并同会议决议一并公布之。通传会委员会 审议通传会组织法第三条或第八条涉及民众权益重大事项之行政命令、行政计画或行政 处分，应适用行政程序法第一章第十节听证程序之规定，召开听证会（通传会组织法第 九条第三、七项参照），亦足符合多数意见认独立机关之重要事项应以听证程序决定， 任务执行绩效亦能透明、公开，以方便公众监督之要求。此外，立法院对通传会委员之 提名有同意权，对该会之预算案有审议权，对通传会之主任、副主任委员就该会之非个 案事项并有质询权。综上，以通传会之独立机关性质言，就通传会之组织、制度与行使 职权之程序等法律规范之各个面向，为整体性观察，应认为行政院对於包括独立机关通 传会在内之所属行政机关整体施政表现，经由上述制度设计，负担政治责任已有必要之 手段；立法院对通传会违反公意之行为亦有追究之方法，是应认通传会组织法之系争规 定与责任政治原则尚属无违。 更进而言之，责任政治系指政府各部门直接向代表民意之立法院负责，间接向全民 负责，故如何之方式符合责任之要求，自应由接受负责之立法院决定，现立法院通过通 传会组织法，即可推知立法院肯认其组织及运作方式於对该院负责之要求无违。司法机 关何能越俎代庖指其有违责任政治，且依宪法第六十三条规定，立法院有议决国家重要 事项之权，除宪法机关系以宪法规定作为设置之依据外，其他机关只要负有掌理国家重 要事项之功能者，立法院自得制定法律加以设置，至於机关内部组织方式、人员配置， 既属设置机关权限中之次要事项，衡诸「有为重要事项之权者，自得为次要事项（Cui licet quod majus non debet minus est non licere）」之拉丁法谚，何能指摘立法 院通过系争规定越权违宪。 四、行政一体原则非我国宪法位阶之原则 苟如多数意见所言之行政一体原则，则其适用之强弱将因国家政府体制之不同而有 异。盖在总统制国家，总统既为国家元首，亦为行政首长，统一指挥所有行政部门，掌 握完全之行政权，并负完全之责任，乃行政一体原则之最强表现。然而，内阁制国家虽 以阁揆为最高行政首长，但其与其他阁员之关系，毋宁以内阁一体称之较为适切。盖内 阁系由国会多数党所组成，内阁成员彼此关系紧密，休戚与共，全体共负连带责任，内 阁集体总辞尤属常事。至於双首长制之国家，是以双元行政权结构为其特徵，身为国家 元首之总统，具有部分之行政实权，向国会负责之内阁亦具有相当之行政实权；在总统 与国会多数不属同一党，而总统必须任命不同党籍之阁揆时，则造成分裂政府、左右共 治，行政权之分裂状态更是直接破坏行政一体。是以，行政一体原则在纯粹总统制国家 运作，乃总统维系其掌握最高行政权之重要原则，固毋庸置疑；惟於内阁制，尤其是双 首长制国家是否仍能一体适用，以宪法位阶原则视之，实有待商榷。 姑不论我国宪法规定之政府体制究为内阁制、总统制抑或双首长制，我国性质上属 行政权之国家权力（参照宪法增修条文第二条第四项、第六条第一项等），至少分别系 由总统、行政院及考试院所掌理，是以行政权割裂情形，在我国殊为明显。行政权割裂 之国家，具有多元之行政权力结构，无法藉由行政一体原则之要求将最高行政权力归属 於一人。从而，行政一体原则是否如多数意见所言，得由宪法第五十三条所导出，即有 疑义。按宪法第五十三条规定：「行政院为国家最高行政机关。」此所谓「最高」，既 非指行政院之外无更高之行政机关，亦非指全国之行政机关均受行政院之指挥监督之意 ，此观诸宪法关於总统及考试院之职权分配，即足证之。是以，如强将行政一体原则解 为宪法基本原则，於总统、行政院、考试院均享有行政权限之我国，势将成为「行政三 体」，殊无维持行政权统一之功能。 若采多数意见，於宪法另有规定时排除行政一体原则之适用，亦即将行政一体原则 限缩於宪法第五十三条，则行政一体原则之内涵只剩下上级机关对下级机关指挥监督之 「层级节制」功能，无法如多数意见所言得以维持国家一体性之运作，行政一体原则充 其量仅成为行政院内部之层级节制或行政机关间之协调伦理规范而已。又依多数意见， 行政一体原则旨在使行政权最後仍须归属最高行政首长统筹指挥监督，方能促进合作， 提昇效能云云，亦即以最高行政首长之指挥监督作为行政一体原则之最後手段；但他方 面则认为：通传会属独立机关性质，依法独立行使职权，其委员之任期亦有法律规定， 毋须与行政院院长同进退，是将具有独立机关性质之通传会强纳入行政一体原则已完全 失其意义。抑有进者，行政院长既由总统任命，若总统与立法委员同属於多数党时，总 统可能介入行政院行政权之强度，概可想见。不仅如此，依宪法增修条文第二条第四项 规定，总统因有权决定国家安全有关大政方针，而此项规定甚为抽象，总统据此介入行 政院行政权之事例屡见不鲜 。可见多数意见主张之行政一体原则，与宪法规定、宪政 实情均有不符，要非我国宪法位阶之原则。 多数意见又认为：为避免独立机关对行政一体及责任政治上之减损，仍应保留行政 院院长对独立机关重要人事一定之决定权限，俾行政院院长得藉由对独立机关重要人员 行使独立机关职权之付托，就包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负 责，以落实行政一体及责任政治等语。然查多数意见谓：「宪法第五十三条所揭示之行 政一体，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事务，因接受行政院院长之指挥监督，而 得经由行政院对立法院负责之途径，落实对人民负责之宪法要求。」可见系以行政一体 原则作为实现责任政治之唯一方法，惟实践责任政治之设计非仅止一端，已如前述，是 多数意见创设非宪法位阶之行政一体原则，藉以指摘系争规定违反责任政治，更是作茧 自缚。次查行政院对独立机关能否维持行政一体或尽其政治责任，非专以保有该机关之 人事提名与任命权定之，已如前述。兹具体设例以明之：按行政院院长系由民选总统直 接任命（宪法增修条文第三条第一项前段参照），则行政院院长於新任总统就职时，即 须辞职（甚或本院释字第四一九号解释所称之辞职）。是如子党之甲总统所任命之乙行 政院院长，享有提名与任命通传会委员之权力，当甲总统任期届满，总统大选之选举结 果系丑党之丙某当选总统，乙行政院院长应提出总辞，但该院长所提名任命之通传会委 员，因有任期之保障，无须与该行政院院长一并辞职，则丙总统所任命之丁行政院院长 ，如何就前乙院长所提名任命之通传会委员负政治责任，尤其是在多数意见建议委员应 有交错任期之设计下，发生此种情形殆属必然，显见行政院院长保有人事提名与任命权 （或具体人事决定权）就有任期保障之独立机关委员而言，与「民主法治国家行政权发 挥功能所不可或缺之前提要件」，或责任政治、行政一体原则之实践难认有何关联。 再者，地方自治团体受宪法之制度性保障，在宪法与法律之规范下享有自治权（本 院释字第五二七号解释参照）。惟我国系单一国家，地方自治团体并非「国中之国」， 地方行政仍须维持国家之统一性。是地方自治团体办理国家所委办之事务，应遵守国家 之全面性之指挥监督，纵其办理地方自治事项，仍须受国家之适法性监督（本院释字第 四九八、五五三号解释，地方制度法第七五、七六条参照）。换言之，国家对地方自治 团体之自治事项，系藉由适法性监督及法律之其他设计（地方制度法第七五、七六条、 第七八至八十条参照），以实现多数意见所称之行政一体原则，维持国家统一於不坠， 却不见行政院院长或其他行政机关对地方自治团体行政首长拥有提名权与任命权（地方 制度法第五五至五八条参照）。从而，多数意见一方面认为独立机关之设置是否合宪， 须综合各项因素整体以观，但却又对各该因素（见上开三第三段）是否存在置诸不问， 却全以拥有人事提名权与任命权（或称具体人事决定权）是赖，不但过度扩大人事提名 权及任命权在责任政治及其所谓行政一体原则之功能，致有失客观，徒留只见秋毫之末 而不见舆薪之叹。 五、人事决定权系行政权核心领域之商榷 多数意见指系争规定使行政院人事决定权实质上可谓几近完全遭到剥夺，更非无疑 。查本号解释系使用「人事决定权」之上位概念，而人事决定权至少应包括提名权、任 命权、同意权及免职权等，惟本号解释对人事决定权之内涵未作说明，且以「提名与任 命权、人事任免权、人事监督权、具体人事决定权」等混用，致其具体内容浑沌不清。 按通传会系中央行政机关组织基准法所称之独立机关，就免职权部分，通传会组织法并 未规定，中央行政机关组织基准法就此亦未设有规范，是系争规定不生行政院院长免职 权被剥夺之问题。又於具体之人事应经提名、同意、任命等程序为决定者，如中央行政 机关组织基准法关於相当於二级独立机关委员之产生，系由行政院院长提名，经立法院 同意後任命之（中央行政机关组织基准法第二十一条第一项参照），与系争规定由行政 院院长依审查会通过同意之名单提名，并送立法院同意後即任命者，纵提名程序有别， 然其关於任命权之归属则无二致。易言之，姑不论通传会委员之提名权依系争规定实质 上究属行政院抑或立法院，只要获得提名之人选经立法院同意，行政院院长即得行使其 任命权，既不能自行任命未提请立法院同意之人选，更不能任命业经立法院否决之人选 。从而，无论何人享有提名权，均不影响行政院院长任命权之行使，要难以提名权受影 响，遽认行政院院长任命权亦遭剥夺。再者多数意见一方面肯认立法院得「参与」行政 院对通传会委员之人事决定（解释理由书第四段第二小段参照），此项参与权是否包括 同意权未再阐明，一方面又称「……通传会组织法……第四条第三项及第四项规定关於 ……行政院院长应依审查会通过同意之名单提名，并送立法院同意之部分，……实质剥 夺行政院院长对通传会委员之人事决定权，抵触宪法所规定之责任政治与权力分立原则 ……」（解释理由书第八段第一小段参照），前後或有矛盾之嫌，或易误解为系争立法 院对通传会委员人选有同意权之规定部分系属违宪。实则立法院上述之参与权应包括同 意权在内，此不仅为确保独立机关独立性之最常见制衡方法，且行政院九十四年三月二 十三日送请立法院审议之通传会组织法草案第四条第二项亦作如是之规定，可见立法院 对通传会委员人选行使同意权，要不生剥夺行政院人事决定权之违宪问题。至通传会委 员人选之推荐权，系为广纳各界举荐，并不具关键性作用。综上以观，通传会对於行政 院院长之免职权未设规范，系争规定复未剥夺行政院院长之任命权，就立法院之同意权 应不生剥夺行政院人事决定权之问题，则系争规定至多仅影响行政院院长之提名权，昭 然若揭。多数意见却谓行政院院长之人事决定权「实质上可谓业已几近完全遭到剥夺」 ，无非言过其实，概念混淆所呈现之表象。 其次，多数意见一方面肯认「行使立法权之立法院对行政院有关通传会委员之人事 决定权仍非不能施以一定限制」，或「立法院或其他多元人民团体如何参与行政院对通 传会委员之人事决定，立法者虽有一定之自由形成空间」，他方面则认为：「惟权力之 相互制衡仍有其界限，……亦不能侵犯各该宪法机关之权力核心领域，或对其他宪法机 关权力之行使造成实质妨碍」，或「惟仍以不侵犯行政权之核心领域，或对行政院权力 之行使造成实质妨碍为限」，而通传会组织法之系争规定使「行政院所拥有者事实上仅 剩名义上之提名与任命权，以及在整体选任程序中实质意义极其有限之六分之一通传会 委员候选人之推荐权，其人事决定权实质上可谓业已几近完全遭到剥夺」，据此「而抵 触权力分立原则」之理由有二：一是此种剥夺之结果，与责任政治、行政一体原则不符 。本项理由不足取已如前述，不再赘述。其二是「行政掌法律之执行，执行则赖人事， 无人即无行政，是行政权就具体人事，不分一般事务官或政治任命之政务人员，拥有决 定权要属当然，且是民主法治国家行政权发挥功能所不可或缺之前提要件。」然则，系 争规定所涉及者仅为通传会委员十三人之任命权，该会之其他具体人事均不及之，准此 以言，系争规定如何对行政机关权力之行使「造成实质之妨碍」，多数意见并未予以论 证，则何以会有上述理由之适用，殊难索解。 或谓上开叙述系与前段结合，意谓人事决定权中之人事提名权与任命权为行政权之 「核心领域」，立法院就此所为之制衡已侵犯行政权之核心领域，故为权力分立原则所 不许。然查行政权是否有所谓核心领域、核心范围之存在，始终无客观一致之见解，纵 使在核心理论之发源地德国，学者间之讨论意见亦正反并存。本院释字第五八五号解释 所称之「国家权力之核心领域」系针对立法院调查权之行使而言，更未指明人事提名权 与任命权系行政权之「核心领域」。且保有一机关之人事提名及任命权，乃在贯彻对该 机关之指挥监督权，而通传会及通传会委员均系独立行使职权（通传法组织法第七条第 一项、第二项），行政院对独立机关之通传会原则上自无指挥监督权（中央行政机关组 织基准法第三条第二款参照），则将通传会委员之提名及任命权划入其核心领域，亦失 依据。此观不仅双首长制之法国最高视听委员会（CSA），该委员之产生皆分散由行政 部门及国会遴选之（前者仅为三人，後者则为六人），即行政部门所能决定之人选，均 少於全体委员之半数，该国宪法委员会亦未将之视为侵犯行政权之核心领域，而认为违 背权力分立原则；甚至於总统制之南韩放送委员会（KBC），其委员人数为九人，国会 推荐由总统任命者达六人之多，亦未见违宪之指摘。 再以总统制之美国为例，彼国宪法第二条第二项第二句明文规定，总统有「主要官 员」（principal officers）之提名权，於被提名之主要官员经参议院同意後，总统有 任命权；同条第三句则使国会得以法律将下级官员（inferior officers）之任命权赋 予总统、法院或各部会首长，是美国宪法保留总统对主要官员之提名权，该提名权不得 以法律变更，宛若总统行使行政首长提名权限之核心范围。惟美国联邦最高法院在 Morrison v. Olson 案中，就国会所制定之政府伦理法规定，在司法部部长认为有调查 特定文官是否涉嫌犯罪之必要时，应请求哥伦比亚特区联邦上诉法院之三名法官组成特 别小组，选派独立检察官进行调查，是否有侵犯宪法所保障之总统提名权争议问题时， 美国联邦最高法院仍将得独立调查主要官员、行使职权不受司法部长指挥监督、地位超 然之独立检察官，解释为属於「下级官员」，使法院得以依同条项第三句之规定任命之 ，而不认为违宪。足见纵使在宪法已有明文规定之美国，联邦最高法院仍透过「主要官 员」与「下级官员」之解释，使总统人事决定权之上述核心领域有相当弹性空间。美国 宪法学者即指出联邦最高法院上开判决强调独立检察官之设置，旨在调查及起诉行政机 关特定文官之非法犯嫌，理想上自应独立於总统，是以该判决自功能论言，其效益显着 并符合社会之期待。对上开判决力求确保独立检察官实现独立於行政机关之外，独立行 使职权之功能，以副社会期待之用心良苦，忧国忧民之士岂能习焉不察，无动於衷？ 纵认行政权在宪法上有其人事提名权与任命权之核心领域，亦应仅以宪法第五十六 条之规定者为限。按宪法第五十六条规定：「行政院副院长，各部会首长及不管部会之 政务委员，由行政院院长提请总统任命之。」将行政院副院长，各部会首长及不管部会 之政务委员，明定由行政院院长提请总统任命之，不容其他宪法机关介入或参与之可能 ，因此上开人事之提名权与任命权，方可解为行政权之核心领域。至於其他行政官员之 提名与任命，宪法并未规定，立法者享有相当之形成空间。惟多数意见认为通传会属於 独立机关，依法独立行使职权，无须与行政院院长同进退，性质有别於一般部会，而宪 法第五十六条之规定，并不包括独立机关在内。果尔，系争规定涉及之通传会委员提名 及任命权，即得由立法者本於机关之性质及需求而为不同之设计，自无侵犯行政权依宪 法第五十六条规定所享有之核心领域，更无违反权力分立原则之虞。多数意见一方面监 於独立机关性质之通传会成立之必要性，而不将该会委员列入宪法第五十六条规定适用 之范围，使其有合宪性之空间，他方面又将通传会委员之人事提名及任命权划入行政权 之核心领域，与美国联邦最高法院之上述解释方法比较，毋乃治丝益棼，令人扼腕。 依据宪法增修条文（宪法增修条文第二条、第三条第二项、第五条第一项、第六条 第二项、第七条第二项等参照），就总统、行政院与立法院之关系虽与宪法原规定已有 不同调整，但行政院对立法院基本之负责关系仍然存在，本於行政院对立法院之负责关 系，总统於任命行政院院长时，若能以立法院多数党（联盟）组成内阁，使掌握行政实 权之行政院院长能获得立法院多数支持，避免政府与国会对抗下形成政治僵局。果尔， 通传会组织法施行後，立法院各政党依前开规定推荐委员候选人之人数分别为：中国国 民党六名、亲民党二名、民主进步党六名、台湾团结联盟一名，本於立法院与行政院之 信任关系，并参酌通传会组织法第四条第五项关於行政院院长推荐之委员视同执政党推 荐人选之意旨，执政之民主进步党与行政院所推荐委员候选人可推荐者已达九名，为总 推荐名额之半数，要难认行政院之提名权「几近完全遭到剥夺」。设若总统属少数党者 ，则如能依宪法增修条文规定意旨运作及顾念国政推行之顺利，任命立法院多数党组阁 ，则应可掌握多数之推荐委员候选人，尤属必然。多数意见认行政院人事提名权实质上 可谓几近完全遭到剥夺，似未厘清事实，亦非可取。 按所有国家机关之施政本应考量国家整体利益、盱衡国家整体政策，作出最适当之 决定，纵使独立行使职权之独立机关亦然。因之，所谓独立机关独立行使职权，并非独 断独行，实际运作上仍需与其他机关之政策相互尊重以及协调，形成国家整体性政策。 独立行使职权之宪法机关考试院，掌理公务人员任免、考绩、级俸、陞迁、褒奖之法制 事项（宪法增修条文第六条第一项第三款），必然与行政院之人事行政权限需要互相协 调，宪政运作实务上，考试院铨叙部部长向多由行政院人事行政局局长转任、行政院人 事行政局长於考试院院会中列席，使两机关之人事行政政策维持整体性，即属宪政实务 运作上成功之适例。行政院所提「独立机关与行政院关系运作说明」亦指出：「独立机 关行使职权虽不受行政院之指挥监督，惟权责业务与行政院所属机关间既有分工问题， 即可能於行使裁决性、管制性及调查性事项时，仍有若干政策规划权限，须与行政院所 属机关充分沟通、协调，未来有关机关间权限之厘清，仍有待实务经验之累积。行政院 所属机关与通传会就政策规划部分之业务划分，宜由负责督导该机关政策推动之政务委 员与通传会协调沟通。至於其他独立机关与行政院所属机关间之权责业务分工之协调机 制，未来宜依其业务特性参酌办理。」综上观之，独立机关与其他机关间之沟通协调机 制，以维持国家政策之整体性，除需由相关法律为必要之设计外，亦有赖行政机关发挥 共同一体之行政机能，於其权限范围内互相协助（行政程序法第十九条参照）。故独立 机关之施政如何与国家政策保持整体性，自须由相关法律为必要之设计与机关间沟通协 调实务经验之累积，而非求诸於具争议性之行政一体原则。 六、通传会委员选任方式并未违反权力分立原则 依上所述，本件多数意见认为系争规定违宪之最主要理由，不外以通传会委员由立 法院主导产生，行政院院长只能依审查会通过之人员提名、任命之，实质上剥夺行政院 院长之人事决定权。即人事决定权既属行政权之核心领域，理应由行政院院长衡盱全盘 情势，考量适当之人选後，由其提名，交由立法机关同意後任命之，乃不此之图，竟由 立法院越俎代庖，决定人选，然後，由行政院院长依其决定之人员提名、任命之，因认 该组织法此部分规定违反宪法权力分立原则。 第按所谓权力分立本无一定模式，且考诸历史之发展，权力分立之学说从创立之初 ，发展到今日，已非当初之风貌。自纵的观察，权力分立学说之历史发展，其理论源之 於古希腊，但真正成为近代有影响力之政治理论者，类多以洛克（John Locke, 1632-1704）与孟德斯鸠（Baron de Montesquieu, 1689-1755）是尚，特别是孟德斯鸠 ，彼创行政、立法、司法三权分立且制衡之说，惟孟德斯鸠三权分立之原始构想，司法 权是指「有关市民法之执行权」，就法律之执行言，司法权与狭义之执行权无异，不同 之处在於司法权是纯粹之法律作用而非政治作用，因此，司法权在国家权力结构中，原 是很弱的一环。嗣後，其所指之司法权乃是民、刑事诉讼之审判权，也就是「处罚犯罪 或裁决私人争讼」之权力；孟氏又主张司法独立，认为司法权应超然独立於政治斗争圈 外，在政治关系上，是所谓「无」之权力。因此，在形式上司法权与立法权、行政权（ 执行权）虽立於对等之地位，所谓鼎足而立，但在实际之权力制衡之功能上，则无足轻 重，甚至在某些情形下，几乎等於不存在。换言之，孟德斯鸠之权力制衡论，主要之问 题乃是集中在立法权与行政权之关系上，司法权并没有办法制衡立法权及行政权，因此 ，在三权分立初创之时，孟德斯鸠并未想到司法权可以制衡行政权及立法权，司法权之 建立与作用，乃在不使行政权与立法权同时掌握司法权而使权力过於庞大，造成人民自 由之侵害而已，故就制衡之点审之，司法权等於零。惟曾几何时，立宪主义之民主国家 ，却纷纷建立起违宪审查之制度，使此一在政治关系上几乎不存在，在制衡之力量上等 於零之司法权，竟能以反多数统治之法理而幡然变更以往之结构，堂而皇之地审查立法 机关之立法行为与行政机关之行政行为是否违背或抵触宪法之规定，并宣告其因违背或 抵触宪法之规定而无效。且国家政治权力运作，亦已由古典权力分立之阶级对抗，转变 为国民主权或人民主权，更进而变成以政党之运作为主轴，凡此皆为古典之权力分立理 论所无法预测之结构性变化。 再者，现代民主宪政国家，政党已成为新的政治势力，带动整个政治之运转，影响 所及，自然使立法机关与行政机关之关系，产生剧烈之变动，所谓权力分立，实际上反 而变成执政党与在野党之对峙型态。复次，统治机关在政治理论上，虽得依立法机关与 行政机关关系之不同而类型化为所谓总统制、内阁制、双首长制等等，但统治机构於现 实运作中，究竟产生何种效果，未必能单纯从构造类型本身导出，反而必须从实际政治 运作中，方能见之实际，甚且常因政治背景之关系，不同构造类型之统治机构，表现出 相类似之功能，而相同构造类型之统治机构，其实际上之运作，反有天壤之别，最明显 之例莫如总统制之国家，在美国为民主共和制，在多数之拉丁美洲与亚洲国家，则曾出 现一党独裁、军事政权和寡头支配，因此，类型论或形式论之理论，已不足以适应今日 之社会，盖现代国家普遍实施政党政治，政党之活动几乎左右整个统治机构之运作，甚 至可以说，政党政治已经演变成为政府体制之支柱与基石，甚至是主导原则，盖政党不 仅是民意之汇聚，政策之拟定，甚至是政府人事之泉源。凡此，皆系三权分立理论构造 上之巨变，吾人於探讨权力分立理论时，不能不察。 另从横之关系即各国实施三权分立之实情言之，则更是错综复杂，从具体之事证言 之，各国所采取之权力分立，其内涵几无一完全相同。以英国为例言之，被当成三权分 立发源地之英国，事实上从无一天真正实行过法学家所描绘之权力分立，盖英国乃国会 至上之国家，但国会既行使立法权，其上议院却同时亦是最高司法机关，根本无所谓三 权分立；且国会多数党党魁任职首相，却由於政党政治之运作，行政反而控制国会，因 此，亦无真正之权力分立。其他内阁制国家，由议会与内阁共享行政权之例，亦所在多 有。美国宪法以三权分立为原则，但副总统却兼任参议院议长，总统行使人事任命权及 外交权则应经参议院同意。法国第五共和宪法一反过去之常态，创设限缩国会立法权之 规定，该宪法第三十四条虽列举一连串必须经由国会立法之事项。但其中很多事项，例 如国防组织与教育等等事项，国会只能通过基本原则，而且，其第三十四条所列举之权 力之外，所有立法属於行政，可迳由行政规范行事；纵使国会就第三十四条以外之事项 制定法律，只需最高行政法院同意，行政得以命令变更该项法律之规定；若经国会同意 ，内阁亦得於一定期间，以命令推行通常必须以法律规范之事项，此其所以然者，乃在 於权力分立之基本思想可以超越时代而存在，但权力分立原则之具体内涵则取决於一个 国家当时之时代背景与社会结构而定，亦即权力分立之具体内涵应受一个国家当时权力 表现形式与现实分配结构影响。更进而言之，所有法律都是相对的，都受到其所从出文 化之限制，因此，不同之文化，自然会产生不同之法律。 从以上权力分立发展之历史轨迹及世界各国实际运作之事例以观，权力分立制度之 精髓或根本精神，并非全在「明确界定权限，以达平衡分配」，而宁系在「防止权力之 不当集中」，乃至於在必要时，将权力作功能之组合与弹性之设计，以因应特殊之任务 与需求，此在今日国家事务之多元性与复杂性为尤然。故单纯以中央政府组织之类型架 构，作为权力分立之根本依据，且毫无弹性或毫无例外之机械式操作，在今日已不能因 应时代之需要。此在双首长制之法国，最高视听委员会（CSA）九位委员，分别由总统 、国民议会议长及参议院议长各自任命三名，任期六年，即属适例，而总统制之韩国， 其放送委员会（K C）九名委员，仅其中三名由总统任命，另外之六名则由国会名义推 荐三名，国会之「文化观光委员会」推荐三名，再由总统任命之，此均已如前述；美国 向称实施三权分立最为明显之国家，且实施彻底之总统制，总统与国会各自独立，均各 有其民主正当性基础，行政权不向立法权负责，而各自向人民负责，权力互相平等，互 相制衡，可谓双元民主机制之典型，行政权归属於总统，总统统一指挥所有行政部门， 掌握所有权力并负全责，但联邦最高法院却肯认许多独立於行政权之独立行政管制委员 会，同时拥有行政权、准司法权及准立法权，不仅未违宪，且属合宪之机制，其故安在 ？盖为因应多元复杂之社会变迁，必须容许权力作弹性之设计与功能之组合，且独立行 政管制委员会之设计，可以使行政管制不受到单一政党之影响，亦可避免行政机关之徇 私、独断与擅权，此种设计亦使得决策及施行系经过专业人士慎思熟虑，在政策决定及 施行上也能因应环境之变迁并有持续性，至於其与行政机关之冲突或不协调，常只是理 论上之可能而已，实际上并不严重。因此，美国联邦最高法院认为「宪法上之权力分立 原则，并不因为单纯的特异或创新即有所违反」。 通传会既为避免自戒严时期以还，新闻主管机关对言论自由包括新闻媒体表现自由 及广播电视之电波频率等稀有公共资源之垄断与控制之弊端，改以多元、民主、专业、 公正之方法选任通传会委员，俾能符合时代之需求及社会之期望，乃经朝野共同协商而 同意以双重政党比例推荐及审查暨保留行政院院长一定比例之提名额度而制定通传会组 织法第四条规定，此一规定符合功能法之理论，基於机关组织之设计，在我国乃属立法 机关之职权（中央法规标准法第五条第三款参照），且基於宪法第六十三条之立法院有 议决国家其他重要事项之权，更基於本院释字第五二０号解释所阐释之国会参与决策权 。在行政院提出通传会组织法法案於立法院审查过程中，就通传会委员之选任要件及选 任程序予以规定，虽未如传统由行政院院长之提名与任命，惟此正显现通传会基於上述 原因必须去行政权之干预、垄断、控制，而不得不然之设计；且基於政党政治之特性， 经由朝野政党之协商，在性质上正代表多数民意，至少比行政院院长在理论上仅系执政 党之代表，来得更具民主正当性。如前所述，行政院仍可透过依通传会组织法第八条、 第十三条第一、四、五项及决算法第二十一条等规定之机关员额组织、预算、政风、会 计暨基金收支、保管、使用等手段，实质影响或监督通传会。参以法国最高视听委员会 （CSA）、韩国放送委员会（KB ）及美国联邦传播通讯委员会（FCC）等独立机关，不 论是双首长制或总统制，其成员产生之方式，均非依传统权力分立原则在运作，却未曾 被宣告为违宪，其故安在？盖在此种情形下，基於机关及职务之特性，不仅非藉弹性之 设计及功能之组合，无法达成任务与目的，且必须为弹性之设计及功能之组合，方能显 现多数政党之组合所代表之民主正当性基础与避免行政独断、垄断或迫害所不能不采取 之组织功能。姑不论我国宪法之设计，原有偏修正内阁制之精神，即便宪法增修条文之 规定，有谓已朝总统制之方向修正，但基於宪法第五十三条行政院为国家最高行政机关 及宪法增修条文第三条第二项行政院对立法院负责之规定言之，我国现行宪法之基本架 构非如美国之为双元民主之体制，何可认为纵使像通传会如此特殊与多元、专业、公正 、超然之机关成员，仍然必须由行政院掌握全部与独占人事提名权始为合宪，否则，纵 使行政院院长拥有部分成员之提名权，均属侵害与剥夺行政权之核心，违背权力分立之 原则而违宪。如前所述，从宪法无法导出行政一体之原则以及通传会委员之提名权与任 命权，为行政权之核心领域，多数意见不免误会权力分立原则及政党政治之时代意义， 亦罔顾国际社会在相同性质之机关在功能法上所以采取之突破权力分立之传统意义而改 采弹性设计及功能组合之精神所在，难怪乎有学者认为不应完全以总统制实践下之权力 分立理论来解释我国宪法，更何况在完全实施总统制之国家，类似我国通传会组织，早 已经由不同宪法机关提名产生，以及权力分立本身不是目的，维护自由和某种程度的政 府分工才是关键，与其不假思索地引用抽象的权力分立理论，不如更应不能忘却理论所 要达成的效果，如果立法或设计未威胁权力分立所想要达成之目的，不应轻易以理论否 定实际之需要。从而，权力分立原则之运用，不应刻版式或机械式的操作，否则，即失 去权力分立原则作为宪政主义手段之根本意义。再者，权力分立原则固属作为宪法存立 基础之基本原则之一（本院释字第四九九号解释参照），但并非唯一原则，在诸多基本 原则之中，权力分立亦非具有高於其他基本原则之地位，从而，解释宪法时不宜以权力 分立原则作为无限上纲而不考虑其余之宪法原则，况宪法上各种基本原则包括权力分立 原则在内，皆属达成立宪主义目的之手段性原则而已。宪法上任何原则之贯彻与人民基 本权利相抵触者，均不能认为具有优先性。多数意见亦指出：宪法基本原则之一之权力 分立原则，其意义要亦在於权力制衡，即权力之相互牵制与抑制，以避免权力因无限制 之滥用，而致侵害人民之权利，谅系本於相同旨趣。是宪法於其价值体系之决定上，人 民基本权之保障应优先於权力分立原则之机械式坚持。通传会组织法既为执行通讯传播 基本法而制定，其成员之产生方式，又系针对戒严时期以迄最近公权力干预通讯传播自 由之实际经验而设计，立法者在协商之政治过程中，认为非如此不足保障宪法第十一条 之通讯传播自由，此种设计有其特殊之宪法意义，岂可以违背权力分立而予以指摘。况 宪法关於人民基本权利之规定，不仅系对个人主观权利之确认，同时亦为客观之价值体 系之树立。在价值体系中，位阶越高之价值，国家应克尽职责以实践其保障义务。就民 主政治而言，言论及媒体之自由，实属首要之地位，本院释字第四四五号解释开宗明义 宣称：宪法第十一条之言论、讲学等表现自由为实施民主政治最重要之基本人权，其意 义在此。立法机关基於过去之经验，为贯彻此一高位阶价值之保障，设计能反映多元社 会、各种不同世界观之通讯传播主管机关，以避免新闻言论及传播媒体遭受公权力之箝 制，并保障其享有充分自由而不致沦为执政者之工具，此种基本权之保障，正是权力分 立之手段所应达成之目的，岂能藉口系争组织法规定与权力分立原则不符而否定其合宪 性。 七、系争规定并无政治力之不当介入 关於「各政党（团）依其在立法院所占席次比例推荐通传会委员候选人，与依其在 立法院所占席次比例推荐学者、专家组成审查委员审查通传会委员候选人」之规定违宪 ，多数意见系基於两项理由，其一是该规定已实质上剥夺行政院之人事决定权，此部分 理由不可采，已如前述，不再赘叙；其二是认为「系争规定却反其道而行，邀来政党之 积极介入，赋予其依席次比例推荐及导致实质提名通传会委员之特殊地位，影响人民对 通传会超越政治之公正性信赖。是系争规定违背通传会设计为独立机关之建制目的，亦 与宪法所保障通讯传播自由之意旨不符」。惟按通传会组织法第四条第二项规定：「本 会委员依电信、资讯、传播、法律或财经等专业学识或实务经验等领域，由各政党（团 ）接受各界举荐，并依其在立法院所占席次比例共推荐十五名……」，可知通传会委员 候选人仅系由各政党（团）依其在立法院所占席次比例接受各界举荐，此与各政党（团 ）依其在立法院所占席次比例推荐各该政党（团）所属党员为候选人者迥然有异，故不 得以政党比例代表制同视。抑有进者，系争规定已明定通传会委员候选人被推荐之资格 ，限於具有「电信、资讯、传播、法律或财经等专业学识或实务经验等领域」之资格者 ，而非必为某政党（团）之党员，是於法定资格之限制与接受各界举荐之程序後，通传 会委员候选人已难谓必具浓厚之政党色彩。多数意见忽视上开资格限制及受各界荐举之 程序规定，而迳以系争规定与政党比例代表制等量齐观，据以推论其违反通传会建制之 目的，自难昭信服。 次按民主政治即系政党政治，而政党具有传达舆情，汇流民意之作用，提供社会各 阶层、各角落之人民得以表达意见之管道等重要功能。又宪法第七条保障政党之平等， 宪法增修条文第四条规定全国不分区立法委员之选举采政党比例代表制，均属宪法对於 政党政治之规范。本院释字第三三一号解释，就选举采政党比例代表制之全国不分区中 央民意代表，其遗缺额之递补，应由法律定之，以维政党政治之正常运作；释字第三四 ０号解释认为政党推荐之候选人缴纳较低之保证金，有助於政党政治之健全发展；释字 第五二０号解释指出，总统候选人於竞选时提出政见，获选民支持而当选，自得推行其 竞选时之承诺，从而总统经由其任命之行政院院长，变更先前存在，与其政见未洽之施 政方针或政策，毋乃政党政治之常态。足见政党於我国宪政体制上已具有一定之地位。 政党参与国家独立机关组成员之决定，是否当然构成政治力之不当介入，亦属未必 。以独立审判机关之德国联邦宪法法院为例，其法官之产生系由联邦众议院与参议院各 选出其中半数，先由联邦众议院各党团、联邦政府及各邦政府提名候选人，由於采取三 分之二特别多数决之规定（德国联邦宪法法院法第六条、第七条），迫使无法掌握超过 三分之二席次之多数党，必须就相关人事与少数党达成妥协，亦即任何政党均须经过他 政党之同意，始得顺利选出自己之候选人。因此，德国在实务运作上即成为政党轮流指 定人选，一旦轮到某政党提名联邦宪法法院法官候选人，其他政党多会一致接受，为了 避免自己所提名之候选人被杯葛，各政党对於否决他政党所提名之候选人皆十分慎重， 以致於国会行使同意权之过程，沦为完全由政党所控制之程序。在实际运作上，各政党 多会提名在宪法问题上大致符合左右两派均能接受之主流人选，避免提名立场过於偏激 之候选人，是德国联邦宪法法院法官之产生，实际上系由政党轮派。在超过五十年之运 作下，此制不但仍能为彼邦各界所接受，且德国联邦宪法法院之独立审判更夙着盛名， 建立举世钦慕之威信，少有政治力不当介入之批评。足见政党参与国家独立机关组成员 之人选决定，与政治力之不当介入无法画上等号。多数意见本於自己之价值取向，遽谓 系争规定邀来政党之积极介入，影响人民对通传会超越政治之公正性信赖云云，似有率 断之嫌。 多数意见既肯认：立法院如何参与行政院对通传会委员之人事决定，立法者有一定 之自由形成空间，继则谓：各政党（团）依其在立法院所占席次比例推荐通传会委员候 选人，与依其在立法院所占席次比例推荐学者、专家组成审查委员审查通传会委员候选 人之规定，是否违宪，端视该参与规定是否对行政院权力之行使造成实质妨碍而定（见 解释理由书第四段第二小段），亦即此项规定并非必然违宪，立法者仍有一定形成空间 。按本院若认某法律规定或制度，立法者有自由形成之空间，则就其审查向采较为宽松 之审查基准，仅须其所采取之手段与所欲实现之目的间具有实质或合理之关连，系合乎 事理且可以支持之判断，即应为合宪之宣告。违宪审查在此为某种程度之退让，不仅是 基於国家权力之互相制衡与尊重，实因政治部门之政策决定，立法者较诸司法者毋宁具 有更宽广之视野，更能全盘盱衡国家社会整体形势，根据立法时所得之各项资料作成最 适当之判断。且因释宪机关调查能力之局限性，欲以司法解释取代立法者之价值判断， 其正当性更有不足。是以在中度甚至低度之审查基准下，通传会委员由政党予以推荐， 其立法目的在於促进多元意见之表达，落实宪法对通讯传播自由之保障，目的应属合宪 。 理想之独立机关组成唯有在诸多最有利条件配合下始有其可能，而各项最有利之条 件却常非单由法律所能成事。监於民主政治下政党不仅具有提供社会各角落之人民得以 表现意见管道之重要功能，且政党在宪政体制上复有一定之地位，政党为获得选民之支 持，其参与通传会委员之产生势必谨慎将事，此较诸其他人民团体之参与（多数意见亦 以多元人民团体参与通传会人事决定权，作为降低行政院对通传会组成之政治影响例示 方法之一），应更能确保多元意见之表达。盖人民团体对人民不负任何责任，微论人民 团体之发展於我国目前状况是否已臻健全，如何由社会多元文化团体参与，其是否已建 立有效之体制，均在浑沌状态，致现实上有其困难。更参佐上述德国联邦宪法法院成功 运作之事例。就此等综合以观，立法者以政党参与推荐通传会委员候选人之方式，使能 藉由多元政党之参与，俾各类不同意见均得以表达，从而凝聚共识，应是贯彻宪法保障 通讯传播自由，促进通讯传播健全发展可行方法，是以，系争规定应足以达成通传会之 建制目的、保障通讯传播自由。至系争规定是否「最少」政党介入，「最有利」建立人 民信赖，乃系争规定是否为最妥适之程度问题，应非释宪机关所能干涉。 八、通传会组织法系特殊个案之立法，不得据为其他独立机关组织之原则性或通则性之 依据 我国历经一党专政、执政党长期控制媒体时期，对民主政治发展伤害颇深，新闻局 前段时日之不当举措更喧腾国际，是各界对於通讯传播自由之保障，期待殷切，通传会 组织法即是在历史教训之反省下，为朝野一致同意所制定。系争规定就通传会委员之产 生方式，强调立法院之参与，减少行政院之人事决定权，凡此种种，或许不是手段上之 最佳选择，但也显示在通讯传播自由之保障上，立法者对於行政机关强烈不信任之历史 反思，此就本通传会个案而言，已有宽容余地。况司法者在从事违宪审查时，就审查密 度应为适当之选择，系争规定立於组织法之地位，违宪审查应采低度至多中度审查基准 ；对於立法者就通传会委员产生方式所选择使用之手段，违宪审查仅能就是否明显违反 宪法规定予以指摘，纵使本件并非立法者得以选择之最佳手段，司法者仍不能干预政治 部门选择手段之当否，而应自持自制。 再者，本意见书仅系针对本件通传会组织法之规定而发，只就系争组织法律规范之 目的、委员会委员提名方式是否合宪，以及所应采取之审查态度暨审查基准加以考量， 并得出通传会组织法第四条合宪之结论，然绝非针对独立机关组织合宪性问题作出原则 性、通则性之阐述，释宪机关嗣後对於有关独立机关之组织等是否合宪之审查，以及立 法机关对於独立机关之立法是否合宪，仍应就各机关设置之目的、特性等，分别判断之 ，不能迳以本意见书作为判断之依据，特此指明。 > -------------------------------------------------------------------------- < 标题: [转录] 释字第 613 号(余雪明协同意见书) (注解请上http://www.judicial.gov.tw/下载) 协同意见书 大法官 余雪明 本案多数意见认国家通讯传播委员会组织法第四条有关通讯传播委员会委员产生之 方式，实质上几近全部剥夺行政院之人事决定权，应於解释公布之日起，至迟於九十七 年十二月三十一日失其效力。同条有关该会正副主任委员由委员互选产生之规定合宪。 同法第十六条第一项规定自通讯传播基本法施行之日起至该会成立之日前，通讯传播相 关法规原主管机关所为若干决定，权利受损者於该会成立起三个月内得提起覆审之规定 合宪等结论，本席敬表同意，谨就本件解释之意义、理由，尤其是独立机关之独立性， 提出补充意见如下。 本件解释之意义 多数意见自行政一体对立法院负责与权力分立立论，认依法成立之独立机关应保留 行政院长对其重要人事之一定之决定权，立法机关虽对其人事有一定之参与与制衡之空 间，但不得实质剥夺行政院之人事决定权，而本件行政院长只保留对委员六分之一之推 荐权，委员实质之人事决定权已转移於立法院各党团及由政党比例推荐之审查会，行政 院长之提名与任命权已流於形式，故通传会委员此种产生方式违宪。从另一角度观察， 只要未达实质剥夺行政院人事决定权之程度，依政党比例推荐委员候选人或依政党比例 推荐学者专家组成审查会或其他立法院参与或制衡之方式（如行使同意权或由立法部门 选出部分委员与行政部门以及其他方式产生之委员共同组成委员会，如韩国、法国或德 国之立法例）本身并不当然违宪，只是立法权之影响力愈大，行政权之影响愈小，其违 宪之风险亦增加。 就权力分立之理论而言，美国制宪期间之联邦论 (The Federalist Papers) 即以 当时英国及美国各州宪法上三权间之某种混合说明其并非绝对，孟德斯鸠的理论，只是 说「当一个拥有某一部门全部权力的机关，同时行使其他一部门的全部权力，自由宪法 的基本原理就被破坏了」。至於独立机关 (administrative agencies) 本来就是行政 、立法、司法三种权力的某种混合，学者有称为第四权者，其到底属於国会或总统，在 美国仍是各说各话。从此角度看，通传会组织法第四条委员产生之规定，本非绝无合宪 之空间，尤其是其架构本来自立法院各党团之协商，得来不易，此所以本案召开说明会 时约有半数学者支持合宪说之故。 在八十六年修宪前，我国宪法原於第五十五条规定行政院长由总统提名，经立法院 同意任命，并依第五十七条向立法院负责，立法院得以决议移请行政院变更其重要政策 ，行政院如不同意可经总统之核可移请立法院覆议，如经出席立法委员三分之二维持原 决议，行政院长即应接受该决议或辞职。反之，如行政院认立法院决议之法律案、预算 案、条约案窒碍难行，得经总统之核可，移请立法院覆议，如经出席立法委员三分之二 维持原案，行政院长即应接受该决议或辞职，并无不信任案或解散立法院之规定。八十 六年修宪采双首长制，取消立法院对行政院长之同意权，改为总统直接任命，并依增修 条文第三条第二项向立法院负责，除覆议改为全体立法委员二分之一以上决议外，并增 加立法院得经全体立法委员二分之一以上连署对行政院长提出不信任案，经全体立法委 员二分之一以上赞成，行政院长应辞职并得同时呈请总统解散立法院。八十九年总统大 选後总统依宪法增修条文第三条第一项前段任命之行政院长均非立法院多数党（除一极 短期之以个人身份出任之多数党员），而居立法院多数之在野党为恐立法院改选纵获多 数，总统仍坚持任命少数党组阁而不愿发动倒阁权。由於该条运作之不顺，造成六年之 宪政僵局，亦为本案发生之根源。反观八十六年修宪所参考之法国，则已发展出总统是 多数党时为总统制，否则即是内阁制之左右共治之宪政惯例。我国如能发展出类似之宪 政惯例，由少数党之总统任命多数党党魁组阁，则此由立法院多数党产生之行政院长， 其依宪法增修条文第三条第二项向立法院负责之规定当更具实质意义，宪政僵局，亦可 迎刃而解。 本解释所以规定较通常为长之过渡期间，除为避免通传会职权行使陷於停顿，亦是 考量在当前政治部门之特殊生态下政党协调不易，修法所须时程恐较通常为长之特殊安 排。本席并认为亦可说是对通传会现任委员表现之一种肯定。 独立机关独立性之意义 多数意见已肯定独立机关之合宪性，其相关之原则，依宪法增修条文第三条第三项 及第四项规定制定之中央行政机关基准法第二十二条及第三十三条及行政院九十四年一 月三日发布之独立机关建制原则，已有相当之规定。国际上独立机关之典范，可说是欧 洲联盟 ( European Union) 依马斯垂克条约 (Maastricht Treaty) 建构之欧洲中央银 行 (European Central Bank)，其所建立之四个独立性之原则为： 一、机构独立 (Institutional Independence)：於涉及职权行使时，政治部门（ 包括行政及立法机构）不得对中央银行决策单位（理事会或其成员）发出指令 ，後者亦不得向前者要求指令。政治部门亦不得试图对中央银行决策单位之成 员行使影响力。政治部门亦不得核准、暂停、废止或延後中央银行之决定。政 治部门亦不得对中央银行行使适法性监督，或派员参与其决策机构行使投票权 ，或明定其事前受谘询之权。但资讯提供或交换意见如不构成中央银行决策单 位成员独立性之干预，中央银行之职权及负责性受到尊重，并遵守保密原则， 则无不可。 二、人员独立 (Personal Independence)：中央银行决策单位之成员（如总裁或理 事）任期不得短於五年，更长之任期甚至不限任期（indefinite term of office，如过去之义大利央行总裁）则不在禁止之列。解职之理由则限於不再 符合原先之任用资格或严重失职 (serious misconduct)。此规定之意义为避 免任命之政治部门将其任意解职。严重失职与否应由欧洲法院 (Court of Justices of the European Committees) 决定。各会员国有针对欧洲中央银 行体系 (European System of Central Banks) 内之国家中央银行 ( National Central Banks) 立法加以更具体之规定者如违反职业规范经法院判 决违反涉及故意之刑事法规，或有与央行职能冲突之兼职等。 三、功能独立 (Functional Independence)：此为中央银行基於稳定价格之最高原 则执行货币政策（如兼具金融监理职责时亦同）独立於政治部门而作成有关价 格稳定之定义，金融稳定之定义，达成目的所采之手段（如提升或降低利率） 或有关货币之规范等。 四、财务独立 (Financial Independence)：为使中央银行有充分资源达成其使命 ，通常由中央银行自主决定其预算及获利之分配（如欧洲央行及美国之联邦储 备会）。如各国央行预算仍受政治部门限制时，则应有适当之保障规定，至於 事後之财务审计则不影响财务独立。 国际货币基金会在 1998 年提出之「中央银行自主性及负责性之要素」 (Elements of Central Bank Autonomy and Accountability) 提出之若干建 议，与上述欧洲中央银行独立性之建构原则大致相同，但有若干补充，如中央 银行总裁之任期应较对其任命之政治部门（如总统或国会）之选举周期为长， 中央银行应有充分之财务自主性以支持其政策自主性，但应有相应之财务负责 性，如货币政策之表现之检讨文件应予公开，经外部审计之年度财务报告应公 开。此外，政府与中央银行冲突解决过程应有规定，如政府有权推翻中央银行 之决定时，其责任应在政府。表现不佳可以构成去职原因如其目标具体明确。 以上述国外标准衡量，通传会在人员独立方面任期显然过短，未达超过一个选举周 期（四年）或上述行政院独立机关建制原则之五年，对其去职原因亦未明确规定，有待 改进。至於涉及须立法或编预算仍受制於行政院或立法院，则未达国际独立机关之高标 准。不过独立机关独立性之程度本可视其任务之不同而有不同之规定，目前规定是否适 当，有待观察。 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc) ◆ From: 59.112.2.102 ※ 编辑: Mitmensch 来自: 59.112.2.102 (07/24 15:28)