※ [本文轉錄自 Geography 看板] 作者: sam1115 (好傻好天真) 看板: Geography 標題: [討論] 從歷史文化與民族性談臺灣政區調整為何不能成功？ (上) 時間: Fri Jun 20 23:59:36 2008 http://0rz.tw/9a4lp 【文／張正田】 幾十年來臺灣各政黨統治當局，說了多少次要推動「縣市合併」、「鄉鎮市區整合」等政 區重新調整之計畫，但每次都因民選官員、民意代表，或當地人民的抗議抵制無疾而終。 譬如臺北市曾屢次想合併臺北縣的深坑、石碇、坪林等鄰近鄉鎮以擴大都市腹地，也遭當 地民意極力反彈。數年前，嘉義市想要調整轄下的里界，也引起民選里長掀桌抗議。戰後 60餘年來政區調整最成功的，勉強可算將近20年前的臺北市全面調整區、里界，但當時市 政府在各地開市民協調會時，卻屢次發生民選里長或民眾聚集叫囂，或要脅要毆打市政府 官員事。為何在臺灣，政區調整如此困難？ 調整政區已是全臺灣的共同問題 我們可舉個歷史上調整大臺北政區區域受到阻力的例子，而且還是發生在中央力量還非常 強的蔣介石時期之例子：1967年，中央政府打算將臺北市升格為直轄市，但在這之前，中 央政府就曾屢次計畫要調整擴大臺北市轄區，打算將現今臺北縣西側人口較多的鄉鎮如板 橋、三重、中和、永和……等；與東南側的汐止、深坑、新店……等都納入臺北市，若當 時真能成功合併，也不會有今日臺北「縣、市」間政區割裂問題，可是因當時這些臺北縣 轄下鄉鎮市的民選首長與民代極力反對，即令蔣介石也不得不買帳，在爭議許久之後，結 果只能將北投、士林、南港、內湖、景美、木柵等6鄉鎮納入臺北市，其餘臺北縣的鄉鎮 都因為地方勢力激烈反對而作罷，縣市空間割裂問題延宕至今。 臺灣現今300多個鄉鎮級政區規模，絕大多數是在1920年時，日本殖民政府依照當時臺灣 各地生活空間規劃而成。此後近90年來，臺灣鄉鎮級政區的大規模調整不大，勉強說來， 曾經較大幅度調整的，僅有上世紀50年代後十餘年間，在大臺北地區陸續增設了南港、木 柵、景美、暖暖、三重、泰山、永和、樹林等幾個鄉鎮級政區，這大概是反映國民政府來 臺初期，為因應大臺北地區人口漸增而增設鄉鎮級政區的歷史過程。但之後，特別是在 1960年代後期蔣經國推動「十大建設」使臺灣經濟大幅起飛後，臺灣各都會區規模急遽快 增，原有城鄉間空間結構也大幅變化，至少在都會區內，現有鄉鎮級政區界線，早已不能 反映其空間合理性。譬如將近20年前臺北市轄下松山區與中山區的舊區界，竟有一段是以 軍方基地圍牆為區界，這在90年前日本時代的當地空間地貌上或許合理，因為當時兩區間 是一大片稻田，軍方基地圍牆是唯一醒目地標，故可用做區界。然隨十大建設經濟起飛後 臺北市區擴張，此地附近大片農田，早已變成大廈林立人口稠密之處，一矮小圍牆豈能再 醒目？所以才有前述臺北市政府推動區、里界之舉，但是，過程卻是抗議紛生。所以鄉鎮 級政區界線在90年間早已演變至如此不合理，更遑論上至縣市級政區、下至村里級政區界 線，都有迫切重劃之需要。 其實並非僅在臺灣的都會區才有必要調整政區，事實上，在非都會區的農業縣，社會變遷 速度雖沒那麼大，但也有許多農業縣與其下各鄉鎮市的轄區，也出現許多空間不合理性。 因為1920年距今也已近90年，很多小鄉鎮同樣也已擴張到彼此街道比鄰，或原本鄉鎮界的 河川已改道，或因高速公路經過該地造成新的空間切割等問題，都需要合併或調整。所以 在今日，調整政區已是全臺灣的共同問題。 日本的市町村合併 不僅臺灣如此，二次大戰結束後，許多新興經濟大國也因為都市迅速膨脹，面臨不得不調 整原有地方政區的情形。東亞鄰國中的日本，大概是能成功合併地方政區最成功之例。日 本的基層政區，戰前是「町村級政區」（相當於我們鄉鎮級政區）。戰後日本則將原本「 郡級政區」的「市」視同為町村級，所以現在日本基層政區是「市町村」這一級。早在日 本明治時代，便曾針對町村級政區推動過一次大整併，稱為「明治大合併」，將當時規模 過小數量多達7萬多個的小町村，成功合併至1萬5千餘個。但當時並非像戰後的民主時代 ，戰前的日本中央政府還有相當程度威信主導地方政區整合。然而戰後日本實行西方式民 主，其中央政府是由民選國會實施內閣制，若日本地方層級跟臺灣一樣存在反對基層政區 合併聲音，他們也會出現跟臺灣同樣的政治反應，但事實上卻沒有。 日本戰後民選代表所反應出的主流民意是：加強並鼓勵市町村的合併。日本在戰後就通過 鼓勵市町村能自發性合併的法律，也就是1953年《町村合併促進法》，於是開啟日本地方 層級主動積極合併的歷史過程。這還約歷經兩次的市町村大合併潮，一次是在戰後初期的 「昭和大合併」，到1965年為止，成功將原本約1萬個左右市町村合併到約3千餘個，此之 後也陸續有市町村繼續合併；另一次合併潮是數年前推行的「平成大合併」，原本還有3 千多個的市町村已經合併到僅剩約1千800個左右，而且目前還持續合併中，所以現在也造 成在人口最少的「村」(等於我們的「鄉」)這一層級已幾乎快消失之情況。不論哪次，日 本的市町村合併都十分成功，他們這方面的歷史經驗，足以讓我們汗顏。 不過話又說回來，現今日本市町村合併風氣可說已推得太過火，許多根本沒有小鎮規模的 數個鄰「村」也想盡辦法推動合併爭取升格為「町」，徒搶小鎮之虛名。同樣也出現根本 沒有明顯都市中心街道的數個町村，因為要使人口到達設市人口門檻，而競相爭取合併， 但實際上若我們到當地看，可能還找不到什麼明顯的小鎮街道，會讓人發出「這是個都市 ？」的訝異。關於此點，只要曾去過日本筑波大學所在的筑波市即可知。也有許多町村， 明明就跟同縣內的某市不是處於同一自然地理區，亦即兩地之間有大山相隔之類情況，但 這些小町村為爭取更多的行政資源，仍想盡法子讓該市合併掉自己，使自己由「鄉民」變 成「市民」，享受市民的虛名跟福利，結果導致該合併後的「大市」之政區膨脹成「空間 怪物」。所以，日本的市町村合併風氣已推得有些浮濫。 然而我們可以問：為什麼同樣是因應現代都會區膨脹而調整政區的歷史過程，日本可說是 成功的過於浮濫，但臺灣卻幾乎一直留在原地踏步，連基本的調整合併都不能成功？事實 上，臺灣不是沒有重整行政區劃的輿論，但多半僅止於學術界和文化界在討論，地方政壇 上則幾乎無人談及。學術文化界約30餘年前即已經有這方面的呼籲，數十年下來，相關地 方政區調整討論文章與學術成果都相當多，可是這些成果都僅止於學術文化界的理想性討 論，在實務上，行政部門每每要推行政區調整，往往都遇到重重困難。 【本文摘自歷史月刊244期】 --

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