農村再生條例（草案）公聽會—2009.04.23 對草案內容之我見 國立政大學地政學系教授 顏愛靜 主席、各位先進：非常榮幸獲邀來談一些對農村再生條例（草案）的淺見。在進入主題之 前，向各位說說最近在新竹縣尖石鄉石磊部落一代看到的現象。第一個現象是，為能防治 石門水庫上游地區土石流洪災導致淤砂從而影響水質，乃在該地區興建許多攔砂壩，宛如 大鋼牙匍匐山區，但據當地原住民告知，這根本是無效的工程，颱風一來，就會毀之一旦 。還有玉峰橋下的河川整治工程失當，將既有地景加以破壞，當地原住民告訴我，根本不 該搬離原已固著的巨石，破壞其穩定性，該作的是，邊坡穩定的工事。第二個現象是，在 該部落裡，有一群熱心的原住民（Watan和其父Dalu），為了踐行Gaga和土地倫理等共享 規範，正為推廣自然農法（不添加任何農藥、肥料）而努力，但是苦無經費，效果有限。 我想說的是，政府往往編列鉅額工程款，但不去問擁有在地知識的居民，意圖片面以科技 知識施作工程。然而，農業發展條例業已規定需編列1500億基金，可是真正需要政府挹注 經費的部分，似乎未見著力，有些遺憾。另外，在區委會審議時，發現經農業空間規劃為 中度或高度發展區，農政單位並未堅持保護留存立場，以致於遭變更為非農業使用。這種 種現象，都是我們在討論農村再生條例（草案）時，必要深思的。 回頭過來審視討論題綱，第一個課題是，農村再生應如何讓農村社區自主規劃和推動？ 從這個題綱來看，似乎是要引導到談論農村社區如何自組組織，從事社區規劃和推動。但 是，這裡面有幾個問題待釐清。 （1） 「農村社區」的範圍是什麼。「農村社區」，指非都市土地（含國家公園地區）既 有一定規模集居聚落及其鄰近因整體發展需要而納入之區域，其範圍包括原住民族地區（ 審查版）。這個範圍，要比農村社區土地重劃條例所稱的「鄉村區」、「農業聚落」、「 原住民聚落」大的很多，何謂「一定規模」？所謂的「鄰近」又是多大？目前的定義似仍 不清晰。而國民黨版雖然標明了「指依區域計畫法劃定之鄉村區或都市計畫農業區人口聚 居達100人以上之農村」，但是這也過於寬鬆。鄉村區指為調和、改善農村居住與生產環 境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。但是都市計畫農業區在定 位上，並不以「農業生產或農村居住為導向」，而屬都市發展的備用地，面積約9萬公頃 ，比起非都市土地鄉村區的2.5萬公頃，可說是超過許多。這樣定義，也不適宜，不如仍 維持農村社區土地重劃條例的定義。 （2） 農村社區如何形成自主組織。草案政院版第9條第1項指出，「農村社區內之在地組 織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表」，既然強調由下而上 的自主提案制度，卻又讓地方組織自行推派，這不僅會產生嚴重的政治後果，因為形塑地 方空間的主體大抵是地方的成長機器，其所指的是地方政府行政官員、地方派系及財團， 在權力及資源不對等的情況之下，所謂的整合恐會變成了整併。換言之，如何建立社區「 良性」整合意見，形成計畫？農村多數決時，村里長是否為意見之惟一整合者？「社區居 民多數決」之程序宜明定，以避免紛爭？何況，這整併出來的農村再生計畫，很可能不是 最佳議案，而是掌控權力和資源者擬出的較差方案。 （3） 農村社區如何由自主組織規劃。農村社區居民或自主組織，對於農村再生計畫的規 劃方式或技術未必熟稔，從而需要外部的團隊予以協助。因此，重要的是，農村居民的真 正需要（如產業發展、產銷平衡、農業收入或休閒農業的推動等）有沒有透過計畫研擬過 程，藉由民眾參與加以落實。但是，這種民眾參與的方式，應該及早開始，並且透過工作 坊的方式，更細緻的循序漸進推動，而不是像第10條規定以公開方式供民眾閱覽及提供意 見，因為龐大的書圖文件，恐怕只有少數人瞭解，大多數人卻無從發表意見。至少，也要 比照都市更新條例第19條（以及細則第6、7條）規定，於擬訂計畫期間，應舉辦公廳會， 聽取民眾意見。 （4） 已核定之農村再生計畫定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。訂定社 區公約，本是自主管理的展現。但是社區組織代表得共同訂定社區公約，只是為了管理、 維護已核定之農村再生計畫之公共設施、建築物及景觀，卻對於農村發展願景、文化保存 或維護等軟體事項並未涉及，相當不足。 第二個課題是，農村社區正面臨一些困難的問題和挑戰，解決方式為何。簡單來說，大家 都體認到農業遭逢蕭條、失衡的困境，農民收入偏低，農村居住環境窳漏、公共設施不足 ，因而需要再生。有關「農村再生」這個概念，不論從日本或英國的定義，都可發現係因 農村人口外流、老化，農業經營人力欠缺，故制定農村「再生」相關法律，著重在「振興 農業產業」。但本條例並不去規範如何協助產業振興，反而是規定以變更農地方式來活化 土地利用（這也就是第三章規定較具爭議之所在）。儘管如此，這裡也有一些問題要釐清 。 （1） 在整個條例中，似乎是要越過現行國土規劃體系，另起爐灶，可說是特異的新規劃 體系；因為從法條中看不出來他和現行國土規劃體系有何關連。其次，「農村再生總體計 畫」、「農村再生計畫」、「農村再生發展區計畫」之間的呈上啟下關係，同樣不清楚。 （2） 從現行相關規劃法制來看，制訂計畫的內容和程序，都是涉及人民權益的重要一環 ，理當規範清楚，如：都市計畫法、都市更新條例等規定皆是如此。上述的這些計畫既屬 行政計畫的一環，理當依行政程序法第164條規定，踐行聽證程序才是，但條例當中未加 以規定。 （3） 從第三章的第24條第2項來看，所謂「得依『法』辦理使用分區或使用地變更」， 應係指現行「區域計畫法」規定；但從第3項有關「容許使用項目、用地變更原則等事項 ，又由中央主管機關即農委會定之」，是見兩者之間因主管機關不同而有衝突存在。如果 由農村規劃發展署來管，則組織條例實須賦予該等權限。又第25條第2項有規定建築用地 範圍擴大，得以「區段徵收、土地重劃、協議價購」，其中的土地重劃是指什麼？就是整 合型農地整備的一環？是由內政部還是農委會辦理？如果是由內政部辦理，不就顯示根據 現有的「農村社區土地重劃條例」來施行已足，另訂整合型農地整備是否畫蛇添足？ （4） 即使是按該條例實施整合型農地整備以擴大建地，興建集村農舍，但是現有的個別 農舍興建所滋生的問題能否解決？倘若農業發展條例第18條規定沒有配合檢討，恐怕難以 形成富麗新農村。 總之，我們認為，今天台灣農村遭逢許多困境，需要政府予以資助，以獲得重生。然而， 農村能否再生端繫於產業發展、農地保護得否實現。參看草案內容，尤其是第二、三章的 規範，仍有許多規範不明、欠缺明確授權之處，誠需仔細考察，再作斟酌，千萬不可躁進 ，以免硬體建設充斥農村，而農民仍將看不見農業的未來！ --

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