农村再生条例（草案）公听会—2009.04.23 对草案内容之我见 国立政大学地政学系教授 颜爱静 主席、各位先进：非常荣幸获邀来谈一些对农村再生条例（草案）的浅见。在进入主题之 前，向各位说说最近在新竹县尖石乡石磊部落一代看到的现象。第一个现象是，为能防治 石门水库上游地区土石流洪灾导致淤砂从而影响水质，乃在该地区兴建许多拦砂坝，宛如 大钢牙匍匐山区，但据当地原住民告知，这根本是无效的工程，台风一来，就会毁之一旦 。还有玉峰桥下的河川整治工程失当，将既有地景加以破坏，当地原住民告诉我，根本不 该搬离原已固着的巨石，破坏其稳定性，该作的是，边坡稳定的工事。第二个现象是，在 该部落里，有一群热心的原住民（Watan和其父Dalu），为了践行Gaga和土地伦理等共享 规范，正为推广自然农法（不添加任何农药、肥料）而努力，但是苦无经费，效果有限。 我想说的是，政府往往编列钜额工程款，但不去问拥有在地知识的居民，意图片面以科技 知识施作工程。然而，农业发展条例业已规定需编列1500亿基金，可是真正需要政府挹注 经费的部分，似乎未见着力，有些遗憾。另外，在区委会审议时，发现经农业空间规划为 中度或高度发展区，农政单位并未坚持保护留存立场，以致於遭变更为非农业使用。这种 种现象，都是我们在讨论农村再生条例（草案）时，必要深思的。 回头过来审视讨论题纲，第一个课题是，农村再生应如何让农村社区自主规划和推动？ 从这个题纲来看，似乎是要引导到谈论农村社区如何自组组织，从事社区规划和推动。但 是，这里面有几个问题待厘清。 （1） 「农村社区」的范围是什麽。「农村社区」，指非都市土地（含国家公园地区）既 有一定规模集居聚落及其邻近因整体发展需要而纳入之区域，其范围包括原住民族地区（ 审查版）。这个范围，要比农村社区土地重划条例所称的「乡村区」、「农业聚落」、「 原住民聚落」大的很多，何谓「一定规模」？所谓的「邻近」又是多大？目前的定义似仍 不清晰。而国民党版虽然标明了「指依区域计画法划定之乡村区或都市计画农业区人口聚 居达100人以上之农村」，但是这也过於宽松。乡村区指为调和、改善农村居住与生产环 境及配合政府兴建住宅社区政策之需要，会同有关机关划定者。但是都市计画农业区在定 位上，并不以「农业生产或农村居住为导向」，而属都市发展的备用地，面积约9万公顷 ，比起非都市土地乡村区的2.5万公顷，可说是超过许多。这样定义，也不适宜，不如仍 维持农村社区土地重划条例的定义。 （2） 农村社区如何形成自主组织。草案政院版第9条第1项指出，「农村社区内之在地组 织及团体应予整合，并互推其中依法立案之单一组织或团体为代表」，既然强调由下而上 的自主提案制度，却又让地方组织自行推派，这不仅会产生严重的政治後果，因为形塑地 方空间的主体大抵是地方的成长机器，其所指的是地方政府行政官员、地方派系及财团， 在权力及资源不对等的情况之下，所谓的整合恐会变成了整并。换言之，如何建立社区「 良性」整合意见，形成计画？农村多数决时，村里长是否为意见之惟一整合者？「社区居 民多数决」之程序宜明定，以避免纷争？何况，这整并出来的农村再生计画，很可能不是 最佳议案，而是掌控权力和资源者拟出的较差方案。 （3） 农村社区如何由自主组织规划。农村社区居民或自主组织，对於农村再生计画的规 划方式或技术未必熟稔，从而需要外部的团队予以协助。因此，重要的是，农村居民的真 正需要（如产业发展、产销平衡、农业收入或休闲农业的推动等）有没有透过计画研拟过 程，藉由民众参与加以落实。但是，这种民众参与的方式，应该及早开始，并且透过工作 坊的方式，更细致的循序渐进推动，而不是像第10条规定以公开方式供民众阅览及提供意 见，因为庞大的书图文件，恐怕只有少数人了解，大多数人却无从发表意见。至少，也要 比照都市更新条例第19条（以及细则第6、7条）规定，於拟订计画期间，应举办公厅会， 听取民众意见。 （4） 已核定之农村再生计画定有第十七条之社区公约者，主管机关应优先补助。订定社 区公约，本是自主管理的展现。但是社区组织代表得共同订定社区公约，只是为了管理、 维护已核定之农村再生计画之公共设施、建筑物及景观，却对於农村发展愿景、文化保存 或维护等软体事项并未涉及，相当不足。 第二个课题是，农村社区正面临一些困难的问题和挑战，解决方式为何。简单来说，大家 都体认到农业遭逢萧条、失衡的困境，农民收入偏低，农村居住环境窳漏、公共设施不足 ，因而需要再生。有关「农村再生」这个概念，不论从日本或英国的定义，都可发现系因 农村人口外流、老化，农业经营人力欠缺，故制定农村「再生」相关法律，着重在「振兴 农业产业」。但本条例并不去规范如何协助产业振兴，反而是规定以变更农地方式来活化 土地利用（这也就是第三章规定较具争议之所在）。尽管如此，这里也有一些问题要厘清 。 （1） 在整个条例中，似乎是要越过现行国土规划体系，另起炉灶，可说是特异的新规划 体系；因为从法条中看不出来他和现行国土规划体系有何关连。其次，「农村再生总体计 画」、「农村再生计画」、「农村再生发展区计画」之间的呈上启下关系，同样不清楚。 （2） 从现行相关规划法制来看，制订计画的内容和程序，都是涉及人民权益的重要一环 ，理当规范清楚，如：都市计画法、都市更新条例等规定皆是如此。上述的这些计画既属 行政计画的一环，理当依行政程序法第164条规定，践行听证程序才是，但条例当中未加 以规定。 （3） 从第三章的第24条第2项来看，所谓「得依『法』办理使用分区或使用地变更」， 应系指现行「区域计画法」规定；但从第3项有关「容许使用项目、用地变更原则等事项 ，又由中央主管机关即农委会定之」，是见两者之间因主管机关不同而有冲突存在。如果 由农村规划发展署来管，则组织条例实须赋予该等权限。又第25条第2项有规定建筑用地 范围扩大，得以「区段徵收、土地重划、协议价购」，其中的土地重划是指什麽？就是整 合型农地整备的一环？是由内政部还是农委会办理？如果是由内政部办理，不就显示根据 现有的「农村社区土地重划条例」来施行已足，另订整合型农地整备是否画蛇添足？ （4） 即使是按该条例实施整合型农地整备以扩大建地，兴建集村农舍，但是现有的个别 农舍兴建所滋生的问题能否解决？倘若农业发展条例第18条规定没有配合检讨，恐怕难以 形成富丽新农村。 总之，我们认为，今天台湾农村遭逢许多困境，需要政府予以资助，以获得重生。然而， 农村能否再生端系於产业发展、农地保护得否实现。参看草案内容，尤其是第二、三章的 规范，仍有许多规范不明、欠缺明确授权之处，诚需仔细考察，再作斟酌，千万不可躁进 ，以免硬体建设充斥农村，而农民仍将看不见农业的未来！ --

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