中國時報 2004.10.08　 宜蘭人的選擇 林德福 自宜蘭縣議會通過「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」後，經過宜蘭非營利 組織與地方人士的反應，縣政府於四日提覆議案，成為自治史上第一次，也是地方制度法頒 行以來全台第一個提覆議案的縣市。 宜蘭之所以一直能在規畫專業界、學界、及行政界裡，被視為是一種特殊案例，甚至常常被 標榜成是某一種模範典型，主要的關鍵之一就在於宜蘭對環境的關注，走了一條有別於台灣 西部的道路。而其中宜蘭採用低容積率非都市發展，更是維持宜蘭城鄉發展有別，不同於台 灣西部農村景致的主要工具。 以台灣西部發展的經驗看，面對台灣快速發展的壓力，並且長期忽略農村環境下，非都市農 村地區的住宅容積比都市計畫區內的容積還要高，以致鄰近都市地區及發展壓力較大的農村 地區，其主要的建築及景觀樣貌與都市地區幾乎沒有兩樣。甚至有些「販厝」（連棟住宅） 蓋的比都市地區內還要高、還要大。所以，若我們沿著主要的省道（尤其是台一線）行走， 台灣西部幾乎無法區分城鄉之別，也很難找到能令人「眼睛一亮」的農村景致。 在學理上，放寬容積率並不是一個絕對不好的規畫手段，如果不會因此而增加人口，那就不 會加增公共服務的負擔；不過以台灣人口和戶口遷徙之自由程度、以及過往發展的經驗來看 ，要放寬容積率而能控制不增加人口幾乎是不可能的。 然而，更為重要的是，在台灣的環境規畫體系中，只有住在所謂都市計畫地區的人口才有相 對應之公共設施的規畫，但住在非都市計畫地區的人口並沒有任何相對應的公共設施規畫。 所以常在都市地區周邊的非都市發展到一定程度後，再將之納入都市計畫地區，重新規畫需 要都市計畫區的人口及相對應之公共設施，因而也造成了西部地區發展壓力大的大都市均有 人口過度擁擠、公共設施服務品質的問題。如此一來，如果只是放寬非都市地區的容積率， 而沒有規畫配套之公共設施，必將導致公共設施服務品質下降，並增加地方政府的財政負擔 。 再看容積率與地價之間的關係。一般的印象中，似乎是容積率就代表著獲利之所在，容積越 大、獲利就越高，而這也是許多贊成放寬容積率的人（尤其是土地所有權人）所關心的。以 台灣當前房地產發展的階段而言，已過了追求容積數量的階段，而進入追求環境品質的年代 ，也就是房地產價值與容積率規模間不再成絕對的正比關係，反而與環境品質的正比關係更 為緊密。換句話說，如果容積率增加規模所換取的價值小於因環境品質下降所損失的價值， 那將會得不償失。 這種現象已在台灣西部很多地區的房地產推案中浮現，如強調其在公園、學校旁，強調其身 處大規模的林野之畔，強調本身擁有大規模的公共服務及空間規模，都已成為增加房地產附 加價值的利器；這也是為什麼同樣位處台北文山地區，在政大及動物園鄰近地區的房價是溪 岸對面舊市區的數倍之多。所以，容積率放寬已不必然是獲利之最主要利器。 台灣的環境規畫界一直為缺乏整體環境規畫，以致台灣西部地區常為城鄉難辨、公共服務品 質惡化及財政負擔加劇等問題所苦，而招致所謂「東亞醜小鴨」的稱呼。因而如何提升環境 規畫、景觀與公共服務品質，即成為新國土計畫法中的當務之急。不過，在草案研討過程中 ，是否將規畫與管制權力下放給地方縣市政府，也常是爭議的焦點。反對的焦點之一即認為 當前台灣的地方政府及議會水平是無法令人信任的，而宜蘭（包括地方政府及議會）十多年 來在環境規畫與品質維護的努力，讓大家看到一絲曙光，讓贊成者以「中央難以瞭解各地需 求的差異」，並以宜蘭作為地方具有提升環境品質的保證案例，為國土計畫法中「地方自我 管理」－即擬定自我縣市國土計畫的條例。 總的來說，不論從環境品質與景觀的維護，在當前台灣發展的現實條件下，若無完整的配套 之前，貿然全面放寬非都市地區容積率，或許少數的土地所有權人可因此獲得些許利益（其 實是否得利仍須更細緻的精算，可能根本沒有獲利可言），反而讓宜蘭整體環境品質與景觀 惡化，受害的將是全體宜蘭的人民。更關鍵的是，若因此讓規畫界對台灣地方喪失既有一絲 的信心，考慮將已下放給地方的權限重新交還給中央，那麼損失的將是台灣地方自治發展的 未來。 在此，衷心地期待，宜蘭贊成放寬非都市地區容積率者三思而後行，切勿因小－部分、個人 之利而失大－宜蘭環境、甚至全台的地方自治。我至今仍相信宜蘭人是有此智慧與雄心。 （作者為台大建築與城鄉研究所博士後研究員） --

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