中国时报 2004.10.08　 宜兰人的选择 林德福 自宜兰县议会通过「宜兰县非都市土地建蔽率、容积率奖励自治条例」後，经过宜兰非营利 组织与地方人士的反应，县政府於四日提覆议案，成为自治史上第一次，也是地方制度法颁 行以来全台第一个提覆议案的县市。 宜兰之所以一直能在规画专业界、学界、及行政界里，被视为是一种特殊案例，甚至常常被 标榜成是某一种模范典型，主要的关键之一就在於宜兰对环境的关注，走了一条有别於台湾 西部的道路。而其中宜兰采用低容积率非都市发展，更是维持宜兰城乡发展有别，不同於台 湾西部农村景致的主要工具。 以台湾西部发展的经验看，面对台湾快速发展的压力，并且长期忽略农村环境下，非都市农 村地区的住宅容积比都市计画区内的容积还要高，以致邻近都市地区及发展压力较大的农村 地区，其主要的建筑及景观样貌与都市地区几乎没有两样。甚至有些「贩厝」（连栋住宅） 盖的比都市地区内还要高、还要大。所以，若我们沿着主要的省道（尤其是台一线）行走， 台湾西部几乎无法区分城乡之别，也很难找到能令人「眼睛一亮」的农村景致。 在学理上，放宽容积率并不是一个绝对不好的规画手段，如果不会因此而增加人口，那就不 会加增公共服务的负担；不过以台湾人口和户口迁徙之自由程度、以及过往发展的经验来看 ，要放宽容积率而能控制不增加人口几乎是不可能的。 然而，更为重要的是，在台湾的环境规画体系中，只有住在所谓都市计画地区的人口才有相 对应之公共设施的规画，但住在非都市计画地区的人口并没有任何相对应的公共设施规画。 所以常在都市地区周边的非都市发展到一定程度後，再将之纳入都市计画地区，重新规画需 要都市计画区的人口及相对应之公共设施，因而也造成了西部地区发展压力大的大都市均有 人口过度拥挤、公共设施服务品质的问题。如此一来，如果只是放宽非都市地区的容积率， 而没有规画配套之公共设施，必将导致公共设施服务品质下降，并增加地方政府的财政负担 。 再看容积率与地价之间的关系。一般的印象中，似乎是容积率就代表着获利之所在，容积越 大、获利就越高，而这也是许多赞成放宽容积率的人（尤其是土地所有权人）所关心的。以 台湾当前房地产发展的阶段而言，已过了追求容积数量的阶段，而进入追求环境品质的年代 ，也就是房地产价值与容积率规模间不再成绝对的正比关系，反而与环境品质的正比关系更 为紧密。换句话说，如果容积率增加规模所换取的价值小於因环境品质下降所损失的价值， 那将会得不偿失。 这种现象已在台湾西部很多地区的房地产推案中浮现，如强调其在公园、学校旁，强调其身 处大规模的林野之畔，强调本身拥有大规模的公共服务及空间规模，都已成为增加房地产附 加价值的利器；这也是为什麽同样位处台北文山地区，在政大及动物园邻近地区的房价是溪 岸对面旧市区的数倍之多。所以，容积率放宽已不必然是获利之最主要利器。 台湾的环境规画界一直为缺乏整体环境规画，以致台湾西部地区常为城乡难辨、公共服务品 质恶化及财政负担加剧等问题所苦，而招致所谓「东亚丑小鸭」的称呼。因而如何提升环境 规画、景观与公共服务品质，即成为新国土计画法中的当务之急。不过，在草案研讨过程中 ，是否将规画与管制权力下放给地方县市政府，也常是争议的焦点。反对的焦点之一即认为 当前台湾的地方政府及议会水平是无法令人信任的，而宜兰（包括地方政府及议会）十多年 来在环境规画与品质维护的努力，让大家看到一丝曙光，让赞成者以「中央难以了解各地需 求的差异」，并以宜兰作为地方具有提升环境品质的保证案例，为国土计画法中「地方自我 管理」－即拟定自我县市国土计画的条例。 总的来说，不论从环境品质与景观的维护，在当前台湾发展的现实条件下，若无完整的配套 之前，贸然全面放宽非都市地区容积率，或许少数的土地所有权人可因此获得些许利益（其 实是否得利仍须更细致的精算，可能根本没有获利可言），反而让宜兰整体环境品质与景观 恶化，受害的将是全体宜兰的人民。更关键的是，若因此让规画界对台湾地方丧失既有一丝 的信心，考虑将已下放给地方的权限重新交还给中央，那麽损失的将是台湾地方自治发展的 未来。 在此，衷心地期待，宜兰赞成放宽非都市地区容积率者三思而後行，切勿因小－部分、个人 之利而失大－宜兰环境、甚至全台的地方自治。我至今仍相信宜兰人是有此智慧与雄心。 （作者为台大建筑与城乡研究所博士後研究员） --

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