人口老化與財政赤字 全球台商e焦點電子報 第21期 2005年3月8日 　 　 　 吳惠林 　 中華經濟研究院研究員 　 　 　 　 這幾年來，「高齡化、少子化、生育率低」一直是臺灣社會沸沸揚 揚的熱門話題。我們關心的重點似乎都在「如何提升生育？」這個課 題；另一方面，財政赤字，甚至是財政危機，至少在1980年代已備受 關注，而「以債養債」、「債留子孫」、「公債亡國」等等名詞和討 論也早就司空見慣。這兩個問題個別出現都很惱人，如果一起來到會 很嚇人，釀成大風暴也不足為怪！那麼，臺灣會不會有「人口老化和 財政危機緊密掛?」的危機呢？ 這一陣子「全民健保」吵翻了天，新閣揆也已強調老人福利，而「國 民年金」更討論多年，以及新的勞退金制度將於今年7月開始實施， 加上我國的財政赤字早已經隱藏著重大危機，我們應及早正視這個課 題，或能未雨綢繆、防範未然。而美國的經驗應該是我們寶貴的「他 山之石」，新出爐的《世代風暴－人口老化即將引爆新經濟危機？》 這本書就在描繪美國的這種情況，並提出辦法，值得參考，尤其有關 決策者和國會議員們更應該正視。 「從嬰兒車到拐杖車」已清楚的點出人口問題已從小孩過多轉為老人 過多，同樣的都是青壯年勞動人口相對不足，於是「依賴率」升高。 小孩和老人雖說都屬於依賴人口，問題卻大不相同，即使是食衣住行 育樂這些基本生活需求也迥異，最大的差別就在「小孩子有明天」， 會成為生產性人口，但老年人卻只是消費人口，而且不論是照護、醫 療，不但耗費資源多，需求也複雜，因為這類人口經過人生歷程，意 見和脾氣都難以捉摸。關於高齡化社會課題，2000年8月在臺灣出版的 《老年潮》這本翻譯書已有精闢分析。該書生動地描述了面臨高齡社 會的心悸場景，列出一長串問題，諸如人口老化後經濟會衰落嗎？年 輕一代會因即將支付的龐大稅賦，引發兩代間大戰嗎？醫療科技的進 步讓生命得以延續，是人類值得支付成本的福祉嗎？誰較值得活存？ 誰又該被放棄？誰能作決定？針對這些頭痛課題，作者提出六大解決 辦法：一是拉長工作年齡；二是增加勞動力（如移民）；三是培養品 質高的下一代以提升資源；四是喚回孝道；五是老人只求基本津貼就 好；六是早些儲蓄防老。 《老年潮》的這些內容，在《世代風暴》書中幾乎全部涵括在內，而 後者不只提供詳實數據來提醒超高齡化社會景象，也建議因應之道， 對於即將邁入年老的這一代，作者們除了建議需有完美的先見之明 （如調整目前生活水準，為未來多存一點；了解社會安全並不可靠）、 延後退休、換小一點房子、與兒女同住，以及搬到低成本地方居住外， 更重要的是及時重視人力資本，尤其是一向較受忽視的「健康資本」， 不但在個人習慣方面可改善健康和財務狀況，更能改善醫療保健體系 的健康和財務狀況。 高齡化之所以成為大問題，癥結就在老人既無足夠儲蓄，也缺乏健康 和照顧自己的能力，否則老人可以擔負看顧孫子女任務，也可顧家， 更因壯年積累金融及實物（如房子）資本，不但不會成為兒女或下一 世代的累贅、負擔，而且會幫忙下一代更為茁壯，致世世代代、永續 生存發展，而且一代強過一代生生不息。可是，眼前的事實是，這一 代的不負責任，竟形成下一世代的危機源頭，赤裸裸的在財 政赤字、 向後代舉債上呈現。作者們使用「世代會計」新方法來測量，發現當 前的美國是：除非現在的美國成年人馬上做出重大的犧牲，否則下一 代所面對的終身淨稅率將是這一代的兩倍。也就是說，為了達到世代 平衡，必須立即且永久提高個人和公司所得稅，而且該稅率應適合現 代及未來的所有世代，提高的幅度高達69%。值得注意的是，這些數字 是美國的政府算出來的，但在美國總統的2004財政年度預算公布前兩 個禮拜，這個資料被緊急的從預算報告書中抽掉，原因是怕影響小布 希總統即將提出的第三次大規模減稅方案。在民主社會裏，減稅總是 受到選民歡迎的，尤其在稅負重的國家更是如此，而美國共和黨的減 稅政策可追溯至雷根總統，他接受「供給面經濟學派」的說法，以簡 單的「拉佛曲線」表示減稅不一定會減少稅收，因為稅率已超過最適 點。雖然不少專家學者對此說法不以為然，且認為減稅只會造福大企 業家，甚至讓貧富懸殊擴大，但很難提出確切數據，何況減稅是選戰 獲勝的利器，小布希2004年連任就是一大佐證。 其實，小布希也沒有否認「財政危機」的存在，他在2005年2月2日發 表的第二任首次國情咨文演說中，表示社會福利制度不改革的話，將 走向破產，這項在美國實施長達70年之久，並被視為神聖不可侵犯的 國家退休（養老）金制度，規定勞動人口必須將可課稅收入的6.2%（ 薪資稅）交給社會福利，雇主也須提撥同額稅金來維持退休制度，布 希的新構想是：55歲及其以下年齡的勞動人口可把稅金的一部份（最 多為薪水的4%）轉入個人投資帳戶，可用於投資股票和債券，但在退 休後才能提領。不過，此種改革並沒有消弭人口老化帶來的巨額支出 問題，據華府智庫「國際戰略研究中心」全球老化研究計畫主任傑克 森指出，美國在1950年代，每位退休者的退休金由16位納稅人分攤， 如今已變為每3.3位納稅人共同負擔一位退休者津貼，且比例還在持續 降低中，據美國智庫「布魯金斯研究所」與國會預算辦公室的估計， 美國未來十年用於老人的預算將逼近1.8兆美元，幾占聯邦政府預算的 一半，遠超過1990年的29%和2000年的35%，而老人福利經費大增的部 份均用於專為65歲以上老人而設的聯邦醫療保險和醫療補助計畫。這 兩項美國大規模的健保計畫在2004年共支出約4,730億美元，預計十年 內會成長一倍以上，在2015年達到1.2兆美元，而社福支出在同一時間 內，將由4,920億美元增加到8,880億美元。 這些智庫的分析與《世代風暴》之內容是一致的，而書中詮釋得更詳 盡，而且還告訴讀者，在政府財政收支嚴重失衡下，答允的退休金不 太可能悉數拿到，除了通貨膨脹等因素會導致收入縮水外，納稅人減 少，退休者急速增加更是主因。在布希提出整頓社福制度財務危機計 畫中，關於健保支出急遽成長這個問題，除表示希望醫療保險的新處 方藥能減少住院與手術的支出外，並未提出任何方案。 面對早已浮現的財務危機和人口老化問題，美國浮現出的預算赤字和 貿易赤字即所謂的「雙赤字」，受到舉世關切。聯合國在2005年元月 25日公布的「2005年全球經濟形勢及展望報告」指出，美國的經常帳 和貿易雙赤字問題，已造成全球經濟失衡，聯合國強調這將是全球 2005年亟待解決的重大挑戰之一，這份報告也呼應前不久國際貨幣基 金（IMF）和其他經濟組織對美國提出的警告：美國不該繼續以債養債 。不過，其他國家表示願意與美國合作，減少美國雙赤字。其實，美 國雙赤字並非新鮮事務，至少在雷根主政時期就被炒作過，也曾引起 一場論戰。不論如何，這二十年來並未出現由美國雙赤字引起的危機 ，原因何在？雷根曾改革社會福利並與當時英國首相柴契爾夫人共同 攜手倡導經濟自由化，甚至到民主黨的柯林頓主政時，也曾由共和黨 挑起府會預算之爭，對於所謂「應該的年代」，亦即美國人不但要求 有無限的個人自由和自我實現，而且認為所有勞動者的收入都增加、 工作都要穩定，貧窮和種族歧視及犯罪都要遠颺，富同情心的政府將 保護窮人、老弱鰥寡和孤獨者，換以臺灣人民熟悉的字眼就是「只要 我喜歡，有什麼不可以」的現象有過檢討。 雖然美國雙赤字是老問題，而且曾受到警示但都平安度過，但現在加 上人口老化，情況應有所不同，尤以「財政赤字」中醫療照護，特別 是老人醫療所引發的財政赤字危機更要正視。麻省理工學院佘羅 （Lester C. Thurow）教授早在1980年初就寫出《財政赤字：多龐大 ？多長久？多危險？》的報告，提出警示說醫療保險基金有21%花在只 剩下六個月壽命的病人身上，且只要幫助活到最後一年病人中的一半 病人裝置人工心臟，需耗費國民產出的三分之一。值得深思的是，為 了延長病人的生命，必須創造更先進的醫療設備和技術，如此再將生 命延長。於是又再研發延壽及治療病症的技術及藥物，周而復始的循 環，所「耗費的資源」有如無底洞。到底應不應該講求「成本效益」 的計算？這牽涉「生命價值」是否可以衡量課題，而社會道德是個無 解棘手難題。 掀開道德爭議的底牌後，我們再回到現實社會來看問題。如上文所述 被認為將對全世界造成大衝擊的當前美國雙赤字問題，主要關鍵在於 龐大的財政赤字，而造成這個關鍵問題的主因中，醫療保險支出的膨 脹是最主要因素。而佘羅教授早在1980年代初的精闢分析中就提出解 決之道。說穿了，不外乎削減政府支出與提高稅收，此亦即「開源」 與「節流」。在社會福利制度上，除了醫療保險方面的見解特別值得 一讀外，對老人福利也有非常深入的分析，這些都涉及成本效益的衡 量問題，難免與社會道德有所衝突。 對照1980年代的美國雙赤字課題，與當前其實並無大差異，只是現在 的問題更為棘手，主因就在人口老化已到嚴重程度，「老、病、死」 課題夾雜著倫理道德，以及世代之間權利義務關係，不論是老人福利 或老人醫療都已面臨引爆點，代間的資源分配在「消費至上」、「先 享受後付款」風氣瀰漫下，愈見凸顯。到底「家有一老如有一寶」或 「老而不死謂之賊」較為妥切呢？恐怕每一個「活人」都需嚴肅思考。 《世代風暴》這本書適時提供思考的重點、方向，不但點出問題所在 ，也提出善意警訊，最可貴的是提供解決方案。不過，最有效的方案 恐怕不太容易獲得當世崇尚所謂「社會正義」、「社會福利」 的政府 以及必須負起這些責任的專家學者、政客，甚至一般社會人士的認同 。然而，本書談的對象是經濟強權美國，而連經濟強權都已因觀念的 偏差而陷入困境，相對低度發展的臺灣，豈不更糟糕？本書強調的「 個人責任」、「自願儲蓄的重要」，以及隱含的「家庭倫理之重要」 和「自助、互助、天助」的道理，更值得刻正為全民健保焦頭爛額的 我國之借鏡，而社會福利制度的如何拿捏也是應思量的大課題。希望 本書能發揮警鐘的作用，敲醒陷於迷夢中的世人，讓「人心得以回升 」，將「自私」轉向「無私」，並早日尋回迷失已久的「倫理道德」！ 原文出處 http://twbusiness.nat.gov.tw/paper/y05/03/21-102.htm -- 曾經滄海難為水 除卻巫山不是雲 取次花叢懶回顧 半緣修道半緣君 --

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