人口老化与财政赤字 全球台商e焦点电子报 第21期 2005年3月8日 　 　 　 吴惠林 　 中华经济研究院研究员 　 　 　 　 这几年来，「高龄化、少子化、生育率低」一直是台湾社会沸沸扬 扬的热门话题。我们关心的重点似乎都在「如何提升生育？」这个课 题；另一方面，财政赤字，甚至是财政危机，至少在1980年代已备受 关注，而「以债养债」、「债留子孙」、「公债亡国」等等名词和讨 论也早就司空见惯。这两个问题个别出现都很恼人，如果一起来到会 很吓人，酿成大风暴也不足为怪！那麽，台湾会不会有「人口老化和 财政危机紧密挂?」的危机呢？ 这一阵子「全民健保」吵翻了天，新阁揆也已强调老人福利，而「国 民年金」更讨论多年，以及新的劳退金制度将於今年7月开始实施， 加上我国的财政赤字早已经隐藏着重大危机，我们应及早正视这个课 题，或能未雨绸缪、防范未然。而美国的经验应该是我们宝贵的「他 山之石」，新出炉的《世代风暴－人口老化即将引爆新经济危机？》 这本书就在描绘美国的这种情况，并提出办法，值得参考，尤其有关 决策者和国会议员们更应该正视。 「从婴儿车到拐杖车」已清楚的点出人口问题已从小孩过多转为老人 过多，同样的都是青壮年劳动人口相对不足，於是「依赖率」升高。 小孩和老人虽说都属於依赖人口，问题却大不相同，即使是食衣住行 育乐这些基本生活需求也迥异，最大的差别就在「小孩子有明天」， 会成为生产性人口，但老年人却只是消费人口，而且不论是照护、医 疗，不但耗费资源多，需求也复杂，因为这类人口经过人生历程，意 见和脾气都难以捉摸。关於高龄化社会课题，2000年8月在台湾出版的 《老年潮》这本翻译书已有精辟分析。该书生动地描述了面临高龄社 会的心悸场景，列出一长串问题，诸如人口老化後经济会衰落吗？年 轻一代会因即将支付的庞大税赋，引发两代间大战吗？医疗科技的进 步让生命得以延续，是人类值得支付成本的福祉吗？谁较值得活存？ 谁又该被放弃？谁能作决定？针对这些头痛课题，作者提出六大解决 办法：一是拉长工作年龄；二是增加劳动力（如移民）；三是培养品 质高的下一代以提升资源；四是唤回孝道；五是老人只求基本津贴就 好；六是早些储蓄防老。 《老年潮》的这些内容，在《世代风暴》书中几乎全部涵括在内，而 後者不只提供详实数据来提醒超高龄化社会景象，也建议因应之道， 对於即将迈入年老的这一代，作者们除了建议需有完美的先见之明 （如调整目前生活水准，为未来多存一点；了解社会安全并不可靠）、 延後退休、换小一点房子、与儿女同住，以及搬到低成本地方居住外， 更重要的是及时重视人力资本，尤其是一向较受忽视的「健康资本」， 不但在个人习惯方面可改善健康和财务状况，更能改善医疗保健体系 的健康和财务状况。 高龄化之所以成为大问题，症结就在老人既无足够储蓄，也缺乏健康 和照顾自己的能力，否则老人可以担负看顾孙子女任务，也可顾家， 更因壮年积累金融及实物（如房子）资本，不但不会成为儿女或下一 世代的累赘、负担，而且会帮忙下一代更为茁壮，致世世代代、永续 生存发展，而且一代强过一代生生不息。可是，眼前的事实是，这一 代的不负责任，竟形成下一世代的危机源头，赤裸裸的在财 政赤字、 向後代举债上呈现。作者们使用「世代会计」新方法来测量，发现当 前的美国是：除非现在的美国成年人马上做出重大的牺牲，否则下一 代所面对的终身净税率将是这一代的两倍。也就是说，为了达到世代 平衡，必须立即且永久提高个人和公司所得税，而且该税率应适合现 代及未来的所有世代，提高的幅度高达69%。值得注意的是，这些数字 是美国的政府算出来的，但在美国总统的2004财政年度预算公布前两 个礼拜，这个资料被紧急的从预算报告书中抽掉，原因是怕影响小布 希总统即将提出的第三次大规模减税方案。在民主社会里，减税总是 受到选民欢迎的，尤其在税负重的国家更是如此，而美国共和党的减 税政策可追溯至雷根总统，他接受「供给面经济学派」的说法，以简 单的「拉佛曲线」表示减税不一定会减少税收，因为税率已超过最适 点。虽然不少专家学者对此说法不以为然，且认为减税只会造福大企 业家，甚至让贫富悬殊扩大，但很难提出确切数据，何况减税是选战 获胜的利器，小布希2004年连任就是一大佐证。 其实，小布希也没有否认「财政危机」的存在，他在2005年2月2日发 表的第二任首次国情咨文演说中，表示社会福利制度不改革的话，将 走向破产，这项在美国实施长达70年之久，并被视为神圣不可侵犯的 国家退休（养老）金制度，规定劳动人口必须将可课税收入的6.2%（ 薪资税）交给社会福利，雇主也须提拨同额税金来维持退休制度，布 希的新构想是：55岁及其以下年龄的劳动人口可把税金的一部份（最 多为薪水的4%）转入个人投资帐户，可用於投资股票和债券，但在退 休後才能提领。不过，此种改革并没有消弭人口老化带来的巨额支出 问题，据华府智库「国际战略研究中心」全球老化研究计画主任杰克 森指出，美国在1950年代，每位退休者的退休金由16位纳税人分摊， 如今已变为每3.3位纳税人共同负担一位退休者津贴，且比例还在持续 降低中，据美国智库「布鲁金斯研究所」与国会预算办公室的估计， 美国未来十年用於老人的预算将逼近1.8兆美元，几占联邦政府预算的 一半，远超过1990年的29%和2000年的35%，而老人福利经费大增的部 份均用於专为65岁以上老人而设的联邦医疗保险和医疗补助计画。这 两项美国大规模的健保计画在2004年共支出约4,730亿美元，预计十年 内会成长一倍以上，在2015年达到1.2兆美元，而社福支出在同一时间 内，将由4,920亿美元增加到8,880亿美元。 这些智库的分析与《世代风暴》之内容是一致的，而书中诠释得更详 尽，而且还告诉读者，在政府财政收支严重失衡下，答允的退休金不 太可能悉数拿到，除了通货膨胀等因素会导致收入缩水外，纳税人减 少，退休者急速增加更是主因。在布希提出整顿社福制度财务危机计 画中，关於健保支出急遽成长这个问题，除表示希望医疗保险的新处 方药能减少住院与手术的支出外，并未提出任何方案。 面对早已浮现的财务危机和人口老化问题，美国浮现出的预算赤字和 贸易赤字即所谓的「双赤字」，受到举世关切。联合国在2005年元月 25日公布的「2005年全球经济形势及展望报告」指出，美国的经常帐 和贸易双赤字问题，已造成全球经济失衡，联合国强调这将是全球 2005年亟待解决的重大挑战之一，这份报告也呼应前不久国际货币基 金（IMF）和其他经济组织对美国提出的警告：美国不该继续以债养债 。不过，其他国家表示愿意与美国合作，减少美国双赤字。其实，美 国双赤字并非新鲜事务，至少在雷根主政时期就被炒作过，也曾引起 一场论战。不论如何，这二十年来并未出现由美国双赤字引起的危机 ，原因何在？雷根曾改革社会福利并与当时英国首相柴契尔夫人共同 携手倡导经济自由化，甚至到民主党的柯林顿主政时，也曾由共和党 挑起府会预算之争，对於所谓「应该的年代」，亦即美国人不但要求 有无限的个人自由和自我实现，而且认为所有劳动者的收入都增加、 工作都要稳定，贫穷和种族歧视及犯罪都要远扬，富同情心的政府将 保护穷人、老弱鳏寡和孤独者，换以台湾人民熟悉的字眼就是「只要 我喜欢，有什麽不可以」的现象有过检讨。 虽然美国双赤字是老问题，而且曾受到警示但都平安度过，但现在加 上人口老化，情况应有所不同，尤以「财政赤字」中医疗照护，特别 是老人医疗所引发的财政赤字危机更要正视。麻省理工学院佘罗 （Lester C. Thurow）教授早在1980年初就写出《财政赤字：多庞大 ？多长久？多危险？》的报告，提出警示说医疗保险基金有21%花在只 剩下六个月寿命的病人身上，且只要帮助活到最後一年病人中的一半 病人装置人工心脏，需耗费国民产出的三分之一。值得深思的是，为 了延长病人的生命，必须创造更先进的医疗设备和技术，如此再将生 命延长。於是又再研发延寿及治疗病症的技术及药物，周而复始的循 环，所「耗费的资源」有如无底洞。到底应不应该讲求「成本效益」 的计算？这牵涉「生命价值」是否可以衡量课题，而社会道德是个无 解棘手难题。 掀开道德争议的底牌後，我们再回到现实社会来看问题。如上文所述 被认为将对全世界造成大冲击的当前美国双赤字问题，主要关键在於 庞大的财政赤字，而造成这个关键问题的主因中，医疗保险支出的膨 胀是最主要因素。而佘罗教授早在1980年代初的精辟分析中就提出解 决之道。说穿了，不外乎削减政府支出与提高税收，此亦即「开源」 与「节流」。在社会福利制度上，除了医疗保险方面的见解特别值得 一读外，对老人福利也有非常深入的分析，这些都涉及成本效益的衡 量问题，难免与社会道德有所冲突。 对照1980年代的美国双赤字课题，与当前其实并无大差异，只是现在 的问题更为棘手，主因就在人口老化已到严重程度，「老、病、死」 课题夹杂着伦理道德，以及世代之间权利义务关系，不论是老人福利 或老人医疗都已面临引爆点，代间的资源分配在「消费至上」、「先 享受後付款」风气弥漫下，愈见凸显。到底「家有一老如有一宝」或 「老而不死谓之贼」较为妥切呢？恐怕每一个「活人」都需严肃思考。 《世代风暴》这本书适时提供思考的重点、方向，不但点出问题所在 ，也提出善意警讯，最可贵的是提供解决方案。不过，最有效的方案 恐怕不太容易获得当世崇尚所谓「社会正义」、「社会福利」 的政府 以及必须负起这些责任的专家学者、政客，甚至一般社会人士的认同 。然而，本书谈的对象是经济强权美国，而连经济强权都已因观念的 偏差而陷入困境，相对低度发展的台湾，岂不更糟糕？本书强调的「 个人责任」、「自愿储蓄的重要」，以及隐含的「家庭伦理之重要」 和「自助、互助、天助」的道理，更值得刻正为全民健保焦头烂额的 我国之借镜，而社会福利制度的如何拿捏也是应思量的大课题。希望 本书能发挥警钟的作用，敲醒陷於迷梦中的世人，让「人心得以回升 」，将「自私」转向「无私」，并早日寻回迷失已久的「伦理道德」！ 原文出处 http://twbusiness.nat.gov.tw/paper/y05/03/21-102.htm -- 曾经沧海难为水 除却巫山不是云 取次花丛懒回顾 半缘修道半缘君 --

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