http://www.taiwansig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=2252& Itemid=117 http://tinyurl.com/omytsai 自從歐巴馬（Barack Obama）總統在去（2009）年11月訪問中國後，各界都在猜測美國究 竟會在何時宣佈擱置已久的對台軍售案？而軍售案的內容又會包括哪些軍備項目？今（ 2010）年1月29日，歐巴馬政府總算通知國會第一筆對台軍售案，價值64億美金，項目包 括：60架黑鷹直升機、114枚愛國者三型飛彈系統、2艘鶚級（Osprey class）獵雷艦、12 枚魚叉（Harpoon）反艦飛彈以及用於提升指管系統的裝備。 美國對台軍售一直是個敏感的議題，牽涉到華府對台海兩岸的政治承諾：一是對北 京有關「一個中國」的承諾；另一是對台灣有關維護台海安全的承諾。而這兩項承諾之間 最具有連動性、矛盾性與爭議性的，莫過於美國對台軍售問題。在過去，美台軍售問題一 直是觀察台美中關係變化的重要指標，不僅軍售內容反映出台美中關係的變動趨勢，而且 台美中三方對軍售的態度與反應，也會反過來影響三邊關係的後續發展。 這次美方宣佈對台軍售，在時機上，選擇在歐巴馬去年11月訪問中國之後、今年4 月胡錦濤前往華府出席全球核子安全高峰會之前；在內容上，則未包括具有爭議性的 F-16C/D戰機與潛艦評估案。初步觀察這次的軍售案，可將歐巴馬政府的對台軍售決策， 歸納出幾項主要特點： 一、決策過程冗長謹慎 2008年10月，小布希（George W. Bush）政府在下台前，宣佈價值65億美金的7 項 對台軍售案，並且留給歐巴馬政府一些當時未處理、且具有爭議性的軍售項目，包括 F-16C/D 戰機與潛艦評估案。歐巴馬政府上台後，對於是否出售台灣先進戰機與潛艦，一 直沒有正式表態，引發外界對歐巴馬政府對台軍售立場的猜測。 各界關注美台軍售的原因，在於兩岸關係整體來說有所改善，而且美中關係在歐巴 馬上台後也大致平穩，歐巴馬與胡錦濤在2009 年的兩次會面中，宣佈兩國將發展所謂「 21世紀積極合作全面的中美關係」與「應對共同挑戰的夥伴關係」。在歐巴馬高度重視美 中合作的情況下，美方該如何處理美台關係，尤其是敏感的軍售問題，成為各界關注焦點 。 在美國，不少人主張應該加強對台軍售，其主要立論在於目前兩岸關係雖已改善， 但台海軍力卻快速失衡。不少美國智庫近期紛紛發表研究報告，表達對中國軍力擴張與台 海軍力失衡的關切，包括：戰略與預算評估中心（Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA）在今年1月11日發表《長期國防計畫：情勢、作戰概念與 未來安全環境》（Defense Planning for the Long Haul: Scenarios, Operational Concepts, and the Future Security Environment）研究報告，評估未來十年國武力犯 台的可能性；另外，尼克森中心（The Nixon Center）也在今年1月12日發表一篇名為《 槍砲為和平》（Guns for Peace）的分析，認為對台軍售是美國不必捲入兩岸衝突的最佳 辦法，唯有強化台灣防衛能力，才能確保台海問題和平解決。 但另一方面，歐巴馬政府相當希望加強美中在國際議題上的合作。在去年11月歐巴 馬訪問中國後，胡錦濤計劃親自出席今年4月在華府召開的全球核子安全高峰會，並在今 年內前往美國進行正式訪問。北京方面相當瞭解歐巴馬對於美中雙邊合作的期待，因此在 美台軍售問題上，中方自去年底以來，便一再透過媒體塑造一種中國堅決反對美國對台軍 售的強硬立場。中國的外交系統多次警告，美國宣佈對台軍售將會嚴重衝擊美中雙邊關係 。同時，解放軍系統也透過各種管道對外宣稱，一旦美國宣佈對台軍售，中方將對美國施 以制裁和報復，包括暫緩美中軍事交流、制裁美國國防工業、或向美國潛在對手出售武器 。 在北京的壓力下，歐巴馬政府的官員雖多次強調將持續遵守《台灣關係法》、維持 對台軍售，但是對於何時宣佈軍售以及出售哪些武器給台灣，卻一直無法做成最後決定。 如何在推展美中雙邊合作的同時，維持對台軍售承諾，讓歐巴馬政府宣佈軍售案的時間一 再拖延，此一冗長的決策過程顯示，美方在評估美台軍售案時，相當在意來自北京的反應 ，考量因素也越來越複雜。 二、宣佈時機顧及美中互動 歐巴馬政府對軍售案的正式表態，出現在歐巴馬總統去年11月中國行之後。去年12 月9日，美國國務院負責國防交易的代理副助理國務卿柯瓦奇（Robert Kovac）首度向路 透社（Reuters）透露，美國政府有意提供新的軍售給台灣，其中包括柴油動力潛艦評估 案與黑鷹直升機。美國國務院發言人克勞裡（Philip Crowley）更在2010年1月5日對外表 示，美國政府將根據《台灣關係法》，繼續提供台灣自我防衛所需的防禦物資與服務。1 月6日深夜美國國防部宣佈，同意出售愛國者三型飛彈給台灣，價值9.68億美金。1月29日 ，歐巴馬政府進一步通知國會總額達64億美金的5項對台軍售案。 美方會選擇在此時機宣佈對台軍售，至少有兩方面的考量： 首先，歐巴馬在去年11 月訪問中國時，向中方提出一系列的合作清單，當時便被 美國主流媒體批評，歐巴馬對中國的期待太多。尤其美中領導人雖表達對諸多國際問題的 合作意願，但雙方的合作卻一直沒有具體成果。在去年12月召開的哥本哈根氣候變化會議 中，中國結合新興工業國家，反對達成具體的氣候變化協議，立場與美國截然不同。在伊 朗核武問題上，美國希望聯合國安理會對伊朗實施進一步制裁的提案，也未獲中國支持。 美國官員認為目前安理會無法通過伊朗制裁案的主要障礙，不再是俄國，而是中國。 美國選在此時宣佈對台軍售，應有向中方表達不滿與不耐的用意，目的在讓北京瞭 解如果中方不支持美方關切的利益，美國對中方關切的利益如美台軍售問題，也不會全然 讓步。 此外，美方決定在今年1月宣佈對台軍售，除了考量國會會期之外，應該也在為北 京「推遲」美中雙邊軍事交流預作準備。美國與中國原本預計在今年展開雙邊軍事高層互 訪，包括解放軍總參謀長陳炳德將訪問美國、美國國防部長蓋茨（Robert Gates）、美軍 參謀長聯席會議主席穆倫（Mike Mullen）也將訪問中國。在歐巴馬政府宣佈對台軍售案 後，北京隨即在1月30日宣佈四項反制措施，包括：一、「暫停」兩軍計劃內有關互訪安 排；二、「推遲」中美兩軍部分交往專案；三、「推遲」雙方擬於近期舉行的中美副部長 級戰略安全、軍控與防擴散等磋商；四、將對參與售台武器美國公司實施制裁。 既然是「暫停」與「推遲」，意謂北京應該會在數個月之內恢復美中軍事交流。以 2008年10月小布希政府宣佈對台軍售案為例，中國雖然宣佈暫停美中軍事交流，但在經過 數月後，雙方仍在2009年2月下旬恢復兩國間的防務磋商機制。依照此一前例判斷，歐巴 馬政府在今年1月29日宣佈對台軍售案，美中雙方仍有機會在今年內重新恢復兩軍交往， 如此一來，兩國之間的軍事交流應不至於在2010年留下空白。 截至目前為止，中國對美國提出的四項反制措施，主要仍限定在「軍事層面」，並 沒有嚴重地衝擊雙方在經貿或外交領域的互動。接下來的觀察指標，就要看胡錦濤是否會 拒絕出席4月在華府召開的全球核子安全高峰會，或是「推遲」原訂今年內對美國進行正 式訪問的計畫。 三、軍售內容排除爭議性項目 美國不論由誰擔任總統，應該都不會全面停止對台軍售，因為這樣的作法會造成兩 方面的嚴重後果： 在政治上，終止對台軍售意謂美國不再遵守《台灣關係法》，並且放棄協助台灣防 範中國軍事攻擊的承諾。 在戰略上，終止對台軍售代表美國向中國示弱，一旦美國在中國的外交壓力下，放 棄對民主台灣的承諾，美國在東亞地區的領導地位勢必受到嚴重衝擊。 既然美國不會全面停止對台軍售，接下來的問題是：美國應該賣什麼武器給台灣？ 這次歐巴馬政府宣佈的對台軍售案，金額雖高達64億美金，但仔細觀察軍售內容，可發現 這次的軍售案宛如2008年10月軍售案的延伸版，並未有令人「意外」的武器項目。 在飛彈防禦部分，這次歐巴馬政府宣佈提供台灣愛國者三型飛彈，原已包括在2008 年10月小布希政府所宣佈的7項對台售案之中。當時小布希便宣佈將出售台灣330枚愛國者 三型防空飛彈及4套發射平台與相關設備，價值31億美金。歐巴馬政府將愛國者三型飛彈 列入此次的對台軍售清單，只是宣佈「舊」案的新進度。 另外，歐巴馬政府同意出售台灣的黑鷹直昇機，則是屬於後勤支援裝備，在去年8 月台灣發生莫拉克風災後，美方便已表達出售意願。至於其他軍售項目，大多為過去曾經 賣給台灣的武器（如魚叉飛彈、指管系統），或是不具爭議性的裝備（如掃雷艦）。 歐巴馬政府的對台軍售案，反映出美方的折衷考量，一方面必須依照《台灣關係法 》，維持對台軍售的政治承諾，另一方面又不能過度刺激北京。因此，歐巴馬政府在拖延 許久之後，雖然宣佈任內第一筆對台軍售案，維持美方協助對台灣防衛的承諾，但也排除 F-16C/D戰機與潛艦銷售案，避免宣佈任何具有「爭議性」的裝備給台灣，防止過度刺激 北京，以便讓軍售案的後續效應控制在可管理的範圍之內。 四、美中已建立防止軍售爭議升高的互動模式？ 美國在兩岸問題上，一來要遵循「一個中國」政策，二來要根據《台灣關係法》， 提供台灣防衛性武器。隨著中國國力與影響力的提升，美國必須提出一套能在兩岸關係中 維持平衡的作法。長期以來，美台軍售問題一直是美中關係的主要爭議之一，美中雙方為 了管理這項爭議，似乎已經發展出一種防止爭議升高的「互動」模式。 例如：歐巴馬政府在軍售案中，並未同意出售台灣F-16C/D與潛艦這類具有爭議性 的武器，而北京目前宣佈的反制動作，也僅止於「暫緩」和「推遲」雙邊軍事交流，並未 波及美中雙方在其他領域的合作。不論歐巴馬政府在事前有無針對軍售問題和北京方面進 行溝通，截至目前為止，北京的反應大多在華府的預料之內。 早在軍售案宣佈之前，美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）便指出：「美中關 係將進入成熟的階段，會更為積極、互助以及全面。儘管在一些議題上兩國存在不同的意 見，但不至於另雙邊關係發展脫離軌道。」美國國防部長蓋茨（Robert Gates）也在今年 2月2日表示，希望未來美中兩軍關係可以免受兩國政治關係起伏的影響，即便兩軍關係真 的出現低潮，應該也是暫時的，雙方應能很快恢復並且加強關係。根據美國學者葛來儀（ Bonnie S. Glaser）在今年1月12日提出的分析，北京因美台軍售問題取消美中軍事交流 與對話，時間應該不會超過6個月。 不論華府與北京，都以相當謹慎的態度，在看待並處理美台軍售問題。值得台灣注 意的是，在美中設法防止軍售爭議升高的情況下，美台軍售是否不再是影響美中整體關係 發展的重大議題，也不再是美國在中國與台灣之間做出戰略選擇的指標性議題？在美國不 出售所謂「爭議性」武器給台灣的情況下，未來的美台軍事合作關係是否徒具象徵意義， 不具實質意義？相關問題或許是接下來台灣在評估美台軍售關係時，必須思考的重點。 作者蔡明彥為中興大學國際政治研究所教授兼所長 （本文僅代表作者個人意見，不代表本智庫之立場） -- Safety and Peace, my friend. http://godjack0709.blogspot.com/ --

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