http://www.taiwansig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=2252& Itemid=117 http://tinyurl.com/omytsai 自从欧巴马（Barack Obama）总统在去（2009）年11月访问中国後，各界都在猜测美国究 竟会在何时宣布搁置已久的对台军售案？而军售案的内容又会包括哪些军备项目？今（ 2010）年1月29日，欧巴马政府总算通知国会第一笔对台军售案，价值64亿美金，项目包 括：60架黑鹰直升机、114枚爱国者三型飞弹系统、2艘鹗级（Osprey class）猎雷舰、12 枚鱼叉（Harpoon）反舰飞弹以及用於提升指管系统的装备。 美国对台军售一直是个敏感的议题，牵涉到华府对台海两岸的政治承诺：一是对北 京有关「一个中国」的承诺；另一是对台湾有关维护台海安全的承诺。而这两项承诺之间 最具有连动性、矛盾性与争议性的，莫过於美国对台军售问题。在过去，美台军售问题一 直是观察台美中关系变化的重要指标，不仅军售内容反映出台美中关系的变动趋势，而且 台美中三方对军售的态度与反应，也会反过来影响三边关系的後续发展。 这次美方宣布对台军售，在时机上，选择在欧巴马去年11月访问中国之後、今年4 月胡锦涛前往华府出席全球核子安全高峰会之前；在内容上，则未包括具有争议性的 F-16C/D战机与潜舰评估案。初步观察这次的军售案，可将欧巴马政府的对台军售决策， 归纳出几项主要特点： 一、决策过程冗长谨慎 2008年10月，小布希（George W. Bush）政府在下台前，宣布价值65亿美金的7 项 对台军售案，并且留给欧巴马政府一些当时未处理、且具有争议性的军售项目，包括 F-16C/D 战机与潜舰评估案。欧巴马政府上台後，对於是否出售台湾先进战机与潜舰，一 直没有正式表态，引发外界对欧巴马政府对台军售立场的猜测。 各界关注美台军售的原因，在於两岸关系整体来说有所改善，而且美中关系在欧巴 马上台後也大致平稳，欧巴马与胡锦涛在2009 年的两次会面中，宣布两国将发展所谓「 21世纪积极合作全面的中美关系」与「应对共同挑战的夥伴关系」。在欧巴马高度重视美 中合作的情况下，美方该如何处理美台关系，尤其是敏感的军售问题，成为各界关注焦点 。 在美国，不少人主张应该加强对台军售，其主要立论在於目前两岸关系虽已改善， 但台海军力却快速失衡。不少美国智库近期纷纷发表研究报告，表达对中国军力扩张与台 海军力失衡的关切，包括：战略与预算评估中心（Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA）在今年1月11日发表《长期国防计画：情势、作战概念与 未来安全环境》（Defense Planning for the Long Haul: Scenarios, Operational Concepts, and the Future Security Environment）研究报告，评估未来十年国武力犯 台的可能性；另外，尼克森中心（The Nixon Center）也在今年1月12日发表一篇名为《 枪炮为和平》（Guns for Peace）的分析，认为对台军售是美国不必卷入两岸冲突的最佳 办法，唯有强化台湾防卫能力，才能确保台海问题和平解决。 但另一方面，欧巴马政府相当希望加强美中在国际议题上的合作。在去年11月欧巴 马访问中国後，胡锦涛计划亲自出席今年4月在华府召开的全球核子安全高峰会，并在今 年内前往美国进行正式访问。北京方面相当了解欧巴马对於美中双边合作的期待，因此在 美台军售问题上，中方自去年底以来，便一再透过媒体塑造一种中国坚决反对美国对台军 售的强硬立场。中国的外交系统多次警告，美国宣布对台军售将会严重冲击美中双边关系 。同时，解放军系统也透过各种管道对外宣称，一旦美国宣布对台军售，中方将对美国施 以制裁和报复，包括暂缓美中军事交流、制裁美国国防工业、或向美国潜在对手出售武器 。 在北京的压力下，欧巴马政府的官员虽多次强调将持续遵守《台湾关系法》、维持 对台军售，但是对於何时宣布军售以及出售哪些武器给台湾，却一直无法做成最後决定。 如何在推展美中双边合作的同时，维持对台军售承诺，让欧巴马政府宣布军售案的时间一 再拖延，此一冗长的决策过程显示，美方在评估美台军售案时，相当在意来自北京的反应 ，考量因素也越来越复杂。 二、宣布时机顾及美中互动 欧巴马政府对军售案的正式表态，出现在欧巴马总统去年11月中国行之後。去年12 月9日，美国国务院负责国防交易的代理副助理国务卿柯瓦奇（Robert Kovac）首度向路 透社（Reuters）透露，美国政府有意提供新的军售给台湾，其中包括柴油动力潜舰评估 案与黑鹰直升机。美国国务院发言人克劳里（Philip Crowley）更在2010年1月5日对外表 示，美国政府将根据《台湾关系法》，继续提供台湾自我防卫所需的防御物资与服务。1 月6日深夜美国国防部宣布，同意出售爱国者三型飞弹给台湾，价值9.68亿美金。1月29日 ，欧巴马政府进一步通知国会总额达64亿美金的5项对台军售案。 美方会选择在此时机宣布对台军售，至少有两方面的考量： 首先，欧巴马在去年11 月访问中国时，向中方提出一系列的合作清单，当时便被 美国主流媒体批评，欧巴马对中国的期待太多。尤其美中领导人虽表达对诸多国际问题的 合作意愿，但双方的合作却一直没有具体成果。在去年12月召开的哥本哈根气候变化会议 中，中国结合新兴工业国家，反对达成具体的气候变化协议，立场与美国截然不同。在伊 朗核武问题上，美国希望联合国安理会对伊朗实施进一步制裁的提案，也未获中国支持。 美国官员认为目前安理会无法通过伊朗制裁案的主要障碍，不再是俄国，而是中国。 美国选在此时宣布对台军售，应有向中方表达不满与不耐的用意，目的在让北京了 解如果中方不支持美方关切的利益，美国对中方关切的利益如美台军售问题，也不会全然 让步。 此外，美方决定在今年1月宣布对台军售，除了考量国会会期之外，应该也在为北 京「推迟」美中双边军事交流预作准备。美国与中国原本预计在今年展开双边军事高层互 访，包括解放军总参谋长陈炳德将访问美国、美国国防部长盖茨（Robert Gates）、美军 参谋长联席会议主席穆伦（Mike Mullen）也将访问中国。在欧巴马政府宣布对台军售案 後，北京随即在1月30日宣布四项反制措施，包括：一、「暂停」两军计划内有关互访安 排；二、「推迟」中美两军部分交往专案；三、「推迟」双方拟於近期举行的中美副部长 级战略安全、军控与防扩散等磋商；四、将对参与售台武器美国公司实施制裁。 既然是「暂停」与「推迟」，意谓北京应该会在数个月之内恢复美中军事交流。以 2008年10月小布希政府宣布对台军售案为例，中国虽然宣布暂停美中军事交流，但在经过 数月後，双方仍在2009年2月下旬恢复两国间的防务磋商机制。依照此一前例判断，欧巴 马政府在今年1月29日宣布对台军售案，美中双方仍有机会在今年内重新恢复两军交往， 如此一来，两国之间的军事交流应不至於在2010年留下空白。 截至目前为止，中国对美国提出的四项反制措施，主要仍限定在「军事层面」，并 没有严重地冲击双方在经贸或外交领域的互动。接下来的观察指标，就要看胡锦涛是否会 拒绝出席4月在华府召开的全球核子安全高峰会，或是「推迟」原订今年内对美国进行正 式访问的计画。 三、军售内容排除争议性项目 美国不论由谁担任总统，应该都不会全面停止对台军售，因为这样的作法会造成两 方面的严重後果： 在政治上，终止对台军售意谓美国不再遵守《台湾关系法》，并且放弃协助台湾防 范中国军事攻击的承诺。 在战略上，终止对台军售代表美国向中国示弱，一旦美国在中国的外交压力下，放 弃对民主台湾的承诺，美国在东亚地区的领导地位势必受到严重冲击。 既然美国不会全面停止对台军售，接下来的问题是：美国应该卖什麽武器给台湾？ 这次欧巴马政府宣布的对台军售案，金额虽高达64亿美金，但仔细观察军售内容，可发现 这次的军售案宛如2008年10月军售案的延伸版，并未有令人「意外」的武器项目。 在飞弹防御部分，这次欧巴马政府宣布提供台湾爱国者三型飞弹，原已包括在2008 年10月小布希政府所宣布的7项对台售案之中。当时小布希便宣布将出售台湾330枚爱国者 三型防空飞弹及4套发射平台与相关设备，价值31亿美金。欧巴马政府将爱国者三型飞弹 列入此次的对台军售清单，只是宣布「旧」案的新进度。 另外，欧巴马政府同意出售台湾的黑鹰直昇机，则是属於後勤支援装备，在去年8 月台湾发生莫拉克风灾後，美方便已表达出售意愿。至於其他军售项目，大多为过去曾经 卖给台湾的武器（如鱼叉飞弹、指管系统），或是不具争议性的装备（如扫雷舰）。 欧巴马政府的对台军售案，反映出美方的折衷考量，一方面必须依照《台湾关系法 》，维持对台军售的政治承诺，另一方面又不能过度刺激北京。因此，欧巴马政府在拖延 许久之後，虽然宣布任内第一笔对台军售案，维持美方协助对台湾防卫的承诺，但也排除 F-16C/D战机与潜舰销售案，避免宣布任何具有「争议性」的装备给台湾，防止过度刺激 北京，以便让军售案的後续效应控制在可管理的范围之内。 四、美中已建立防止军售争议升高的互动模式？ 美国在两岸问题上，一来要遵循「一个中国」政策，二来要根据《台湾关系法》， 提供台湾防卫性武器。随着中国国力与影响力的提升，美国必须提出一套能在两岸关系中 维持平衡的作法。长期以来，美台军售问题一直是美中关系的主要争议之一，美中双方为 了管理这项争议，似乎已经发展出一种防止争议升高的「互动」模式。 例如：欧巴马政府在军售案中，并未同意出售台湾F-16C/D与潜舰这类具有争议性 的武器，而北京目前宣布的反制动作，也仅止於「暂缓」和「推迟」双边军事交流，并未 波及美中双方在其他领域的合作。不论欧巴马政府在事前有无针对军售问题和北京方面进 行沟通，截至目前为止，北京的反应大多在华府的预料之内。 早在军售案宣布之前，美国国务卿希拉蕊（Hillary Clinton）便指出：「美中关 系将进入成熟的阶段，会更为积极、互助以及全面。尽管在一些议题上两国存在不同的意 见，但不至於另双边关系发展脱离轨道。」美国国防部长盖茨（Robert Gates）也在今年 2月2日表示，希望未来美中两军关系可以免受两国政治关系起伏的影响，即便两军关系真 的出现低潮，应该也是暂时的，双方应能很快恢复并且加强关系。根据美国学者葛来仪（ Bonnie S. Glaser）在今年1月12日提出的分析，北京因美台军售问题取消美中军事交流 与对话，时间应该不会超过6个月。 不论华府与北京，都以相当谨慎的态度，在看待并处理美台军售问题。值得台湾注 意的是，在美中设法防止军售争议升高的情况下，美台军售是否不再是影响美中整体关系 发展的重大议题，也不再是美国在中国与台湾之间做出战略选择的指标性议题？在美国不 出售所谓「争议性」武器给台湾的情况下，未来的美台军事合作关系是否徒具象徵意义， 不具实质意义？相关问题或许是接下来台湾在评估美台军售关系时，必须思考的重点。 作者蔡明彦为中兴大学国际政治研究所教授兼所长 （本文仅代表作者个人意见，不代表本智库之立场） -- Safety and Peace, my friend. http://godjack0709.blogspot.com/ --

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