為避免環境問題日漸增加，「國土綜合開發計畫」中將國土之經營管理區 分為「限制發展地區」與「可發展地區」，冀望藉由「限制發展地區」之劃設，將 重要資源用地以及極易因開發而產生災害損失的地區，適當地保護起來。 限制發展地區管制行為應否補償之判斷流程與原則 在考量限制發展地區之管制行為是否應予補償時，應掌握以下幾個原則： 1． 限制發生的時間點 應以限制發生的時間為基準，考量管制前後土地使用型態與強度規定的變化，做為 補償與否判斷的依據。管制時間點前之土地所有權人在原本的管制的規定下有其合 理回收的預期，且其購買之土地價格很可能亦是因土地之發展潛力而定。當新的管制 規定剝削奪其原先預期收益的一部分或全部時，則應進一步考量是否予以補償。 2． 管制目的 一般而言，法令管制之目的不外乎是為了人民安全、健康及福利著想。然而，為不 同目的所生之管制，應有不同程度警察權的行使上限。為人民安全與健康所立之 法，是對人民基本權利的保障，警察權行使上限應高於為人民福利所立之法，在研 判順位上也較優先。例如：對潛在地質危害程度高的山坡地限制開發，是保障人 民居住安全，法令的規範是限制土地利用程度於合理狀態，使不致超限利用，若管 制行為未剝奪居民基本生計權，則不須補償。但限制特殊景觀地區之開發型態與 強度，提供遊憩機會以增進生活品質，則不屬於保障居民安全、健康範疇，而是屬 於提昇福利，因此若其限制是符合土地本身可開發程度，則再考量其他準則繼續研判。 3． 土地本身的條件 若土地利用超過該筆土地自然條件下可發展的使用類別或強度，容易產生危害， 屬於超限使用，管制只是令其恢復至其合理的使用方式與強度，則不需予以補償； 但若因此而使人民之生計遭受威脅，則基於人道考量，宜另當別論。如何判斷土地 是否為超限使用，理論上可由「環境容受力」的觀念出發。在土地規劃上，容受力 的概念：「環境體系在不遭嚴重破壞之條件下，所能承受之人口極限或實質開發 程度」，即自然環境在不對人民之健康、安全與福利產生威脅的情況下，所能承受 的開發活動是有限的，若人口規模或開發程度超越了此極限(即超限使用)，極可能 對環境體系造成嚴重的破壞。 4． 特別犧牲 依特別犧牲說判斷人民損失程度是否超過其應負之社會義務範圍，其判定方式可由 「是可為特定人」、「有無責任」、及「有無損失」等三方面進行探討。所謂「特 定人」可依「受限」與「受益」對象來予以認定。亦即將管制的受益對象視為母體 ，若受限對象不等於受益對象時，即產生由特定人承受限制的情況。再者，特定人 所受的管制是否是為特定人所應承受的？則可由法律所管制行為的性質，加以考量 ，例如若是管制公害行為(如水污染、空氣污染、噪音污染等)之發生，則此種管 制應是該受管制之人有責任承受的負擔，無需補償。最後，對有無損失進行探討， 判斷損失與否可由對土地使用的影響以及預期效益的減損二方面思量。 補償方式 當確定限制發展地區之管制行為所導致之財產權損失狀況須予以補償時，「如何補 償」是繼之而來的問題。大抵而言，目前國內外已運用的補償方式，本文將其歸類 為「權利取得」、「權利移轉」、「權利彌補」等三種類型。權利取得包括「徵收 」、「協議價購」、「土地儲備」、「以地易地」、「設定地役權」等方式，即 政府以金錢或土地換取土地所有人之全部或部分權利；權利移轉主要是「發展權 移轉」，土地所有權人經由政府建立之發展權市場，使其土地本身原可發展的權利 因管制而無法於原地實現時，轉移至其他基地發展，或在發展權市場交易取得價款 ；權利彌補則有「現金補償」、「賦稅減免」、「幫助區內建設」等方式。由於各種補償方式之 特質不同，其較適合應用的管制狀況有所不同，以適用補償地區面積大小考量為例 ，主要是考慮政府財力以及公權力執行難易等因素，因此對於有關權利取得類別 的補償方式中考量徵收、協議價購二種方式政府財務負擔較重，以地易地因宜配 合相鄰區位關係難度較高，建議適用於小面積；至於土地儲備與設定地役權，國內 目前尚未實施，係參考國外經驗在面積上並無特別限制，提出建議。因此依據各種 補償方式的相對特質提供原則性建議，在實際執行時，除對補償方式有所瞭解外，應 充分掌握補償地區的實際狀況，做適當的調整。 --

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