羅鈞禧：巴西「聯盟總統制」，是否還有出路？ https://theinitium.com/article/20160720-opinion-michaellaw-brazil/ 還有兩個多星期，南美洲的首個奧運會就要在巴西里約熱內盧舉行。但過去幾個月，巴西 吸引世界媒體目光的，卻是一堆負面新聞：百年來最嚴峻的經濟蕭條、寨卡病毒（Zika virus，茲卡病毒）肆虐、少女遭輪姦──當然，還有一場政治危機。 5月12號，巴西參議院通過計對女總統羅塞夫（Dilma Rousseff，羅賽芙）的彈劾案，工 黨（Partido dos Trabalhadores, PT）的羅塞夫即日被強制停職最多180天接受調查，其 間由屬於巴西民主運動黨（Partido do Movimento Democrático Brasileiro, PMDB）的 副總統特梅爾（Michel Temer，泰梅爾）代理總統職務，結束了PT在這個拉美洲超級大國 長達13年的統治。 若以國際標準來看，巴西算是新興國家典範。上世紀30至80年代中期，巴西經濟蓬勃發展 。儘管她之後經歷了十年的衰退，但到了20世紀末，巴西已成為世界上最舉足輕重的新興 國家之一。受惠於21世紀初原材料價格高企，巴西經濟即使在全球金融危機後亦能迅速復 原，2010年的經濟增長達7.5%。這些年的經濟成就，使巴西成功幫助接近4,000萬人口脫 貧、縮小財富差距，也把失業率維持在低位。 2009年首個「金磚四國」峰會召開，更使巴西與中國、俄羅斯和印度三個大國並駕齊驅。 巴西相繼取得2014年世界盃及下月奧運會的主辦權，更曾使不少巴西人憧憬「大國崛起」 的來臨。 總統彈劾是拉美政治常態 羅塞夫遭彈劾的正式原因，是她於2014年10月競選連任前違反預算法，隱藏日益增加的財 政赤字。國營巴西石油公司（Petrobras）的大規模貪腐醜聞，也是事件的催化劑。雖然 沒有證據顯示羅塞夫涉及貪污案，但事件令民眾對羅塞夫政府的施政滿意度，從2013年3 月的最高峰79%，重挫至今年3月的10%左右。 不過，巴西政治制度設計，其實早已為危機埋下了伏筆。 事實上，總統遭彈劾下台的例子，在拉美屢見不鮮。自1985年以來，羅塞夫已經是拉美第 18位被迫下台的民選總統。匹茲堡大學 Aníbal Pérez-Liñán 所寫的 Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America 一書，直指拉美 自上世紀80年代回復到民主制度後，雖然軍事政變已幾近絕跡，但取以代之的卻是不斷發 生的總統彈劾議案。彈劾案雖然是民主程序容許的，但卻往往導致政治危機。 拉美國家向來奉行總統制（presidentialism），即總統和立法機關都是各自選舉出來的 ，也各自有固定的任期。在總統制下，若執政黨沒有在國會裡取得多數議席，行政和立法 機關便很容易出現政治僵局。而在議會制（parliamentarism）下，行政機關由議會中的 多數黨產生，總理並沒有固定任期；如果執政黨在議會失去多數議席，這個政府就會倒台 。因此，行政和立法機關間的矛盾相對要小得多。議會制更能產生相對穩定的政治環境， 是學界裡的基本共識。 有學者統計，自1970年代末，拉美各國的執政黨有七成時間，都未能在國會獲得多數議席 ，而巴西更是其中的最佳例子。在過去20多年，沒有一個執政黨在巴西國會擁有多數議席 。2014年巴西國會選舉後，國會的政黨數目由23個進一步增加至28個，就算是最大政黨PT ，在下議院的531席中也只有70席，即約13%的議席。 同樣奉行總統制的美國只有兩個政黨，尚且經常出現政治僵局；巴西這種所謂的「多黨總 統制」（multiparty presidentialism）產生的矛盾，顯然只會更加嚴重。因應多黨總統 制的弊端，巴西曾經於2006年立法，要求政黨須於全國得到最少5%的選票，才能在國會裡 註冊成為政黨。但小政黨馬上向最高法院提出司法覆核，結果門檻被指違憲。若門檻能實 施的話，2007年的國會選舉，就只會有7個政黨，而不是最終的20個政黨。 中間派政黨　擁有最大談判籌碼 其實早在1993年，巴西就舉行過公投，表決應否把國家政制改為議會制。公投最終沒有通 過，但為了防止多黨總統制導致的問題，巴西的政客卻開始學會組織執政聯盟，使總統可 在國會裡取得多數議席，讓施政得以順暢。學界稱這種政治結構為「聯盟總統制」（ coalitional presidentialism），而巴西已經是拉美國家中，實行聯盟總統制比較成功 的例子。 這與議會制裡出現「懸峙國會」（hung parliament）時，少數派政府一般須籌組聯合政 府的情況十分相似。但不同的是，巴西總統並沒有憲政責任籌組聯盟政府。理論上，他們 可以以少數黨政府姿態單獨執政，而為了不與其他政黨分享政治權力，不少總統確曾嘗試 一意孤行。1990年，巴西軍政府獨裁統治結束後的首位民選總統科洛爾（Fernando Collor de Mello）上任後，就選擇獨自執政，但這顯然是一個高風險的做法，而政治成 本也相當巨大。最後科洛爾兩年後就被彈劾下台，亦促成了1993年的公投。 自從科洛爾被彈劾下台後，組織執政聯盟慢慢發展成不成文的機制。科洛爾之後的三位民 選總統──卡多佐（Fernando Henrique Cardoso，卡多索）、盧拉 （Luiz Inacio Lula da Silva，魯拉）及羅塞夫──都有籌組聯盟聯府。在今日的巴西，總統須建立一 個執政聯盟，已成為政治共識。而合作的代價，就是讓其他聯盟政黨分享政治權力，例如 給予某些部長或國家機關主管的職位。 這使一些中間派政黨──特別是特梅爾所屬的 PMDB ──能成為一股重要的政治力量，也 可以盡攬政治好處。PMDB是一個務實的專業政黨，沒有很明確的政治理念。自1994年， PMDB 都不曾派人參與總統選舉，但因為它們在每屆國會選舉都贏得不少議席，使他們有 很大的談判籌碼。 無論是 PT 或主要反對黨巴西社會民主黨（Partido da Social Democracia Brasileira, PSDB）執政，它們都必須與 PMDB 合作。所以，巴西自1985年重新民主化後 的每一屆政府，幾乎都有 PMDB 的蹤影，包括羅塞夫政府裡的副總統特梅爾及多名部長。 由於 PMDB 並不服從於某一指定執政聯盟，它會對公眾的反應作出相應政策改變。而當羅 塞夫失去民眾支持，PMDB 就抛棄了她，並且選擇退出聯盟。特梅爾則留任副總統，等待 羅塞夫下台後，接任成為總統。 聯盟總統制容易滋生腐敗 然而，籌組聯盟政府容易滋生腐敗。籌組聯盟政府須要總統與其他政黨作出妥協。有些妥 協當然是關乎政治理念，例如經濟、社會、環境政策等，但更多時候，這些妥協都只是關 於權力和金錢。今天，侍從主義（clientelism）已成為巴西政治的標誌；以類似於「蛇 齋餅糭」的服務與恩惠，交換政治支持和選票，是政治常態。這些活動都需要龐大的金錢 支持，亦容易滋生腐敗問題。 因此，巴西石油的貪腐風暴和政治危機，並沒有──也不會──隨著特梅爾上台而有所緩 解。特梅爾上台才兩個星期，就已經有兩名部長，因涉嫌阻撓貪腐案的調查工作而辭職， 其中包括反貪腐部長西爾韋拉（Fabiano Silveira）。很多其他政治領袖，包括下議院議 長和參議院主席，則仍然身陷貪腐風暴中。此外，特梅爾既然曾為羅塞夫的副手，亦難以 完全對針對羅塞夫的指控置身事外。可以預見，里約奧運會舉行期間，巴西政治將會繼續 動盪。歸根究柢，多黨總統制是一個脆弱的政治體制，如果巴西一日不根治這政制結構， 政治危機還是會反覆再現。 （羅鈞禧，香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士，曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政 府學院講師，研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等） -- 台灣果然有兩個太陽，一個照台灣，一個照內地......。 兩個太陽自然過熱，不論哪個，非射落一個不可。 ──賀川豐彥，日本社會改革家。 --

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