罗钧禧：巴西「联盟总统制」，是否还有出路？ https://theinitium.com/article/20160720-opinion-michaellaw-brazil/ 还有两个多星期，南美洲的首个奥运会就要在巴西里约热内卢举行。但过去几个月，巴西 吸引世界媒体目光的，却是一堆负面新闻：百年来最严峻的经济萧条、寨卡病毒（Zika virus，兹卡病毒）肆虐、少女遭轮奸──当然，还有一场政治危机。 5月12号，巴西参议院通过计对女总统罗塞夫（Dilma Rousseff，罗赛芙）的弹劾案，工 党（Partido dos Trabalhadores, PT）的罗塞夫即日被强制停职最多180天接受调查，其 间由属於巴西民主运动党（Partido do Movimento Democrático Brasileiro, PMDB）的 副总统特梅尔（Michel Temer，泰梅尔）代理总统职务，结束了PT在这个拉美洲超级大国 长达13年的统治。 若以国际标准来看，巴西算是新兴国家典范。上世纪30至80年代中期，巴西经济蓬勃发展 。尽管她之後经历了十年的衰退，但到了20世纪末，巴西已成为世界上最举足轻重的新兴 国家之一。受惠於21世纪初原材料价格高企，巴西经济即使在全球金融危机後亦能迅速复 原，2010年的经济增长达7.5%。这些年的经济成就，使巴西成功帮助接近4,000万人口脱 贫、缩小财富差距，也把失业率维持在低位。 2009年首个「金砖四国」峰会召开，更使巴西与中国、俄罗斯和印度三个大国并驾齐驱。 巴西相继取得2014年世界盃及下月奥运会的主办权，更曾使不少巴西人憧憬「大国崛起」 的来临。 总统弹劾是拉美政治常态 罗塞夫遭弹劾的正式原因，是她於2014年10月竞选连任前违反预算法，隐藏日益增加的财 政赤字。国营巴西石油公司（Petrobras）的大规模贪腐丑闻，也是事件的催化剂。虽然 没有证据显示罗塞夫涉及贪污案，但事件令民众对罗塞夫政府的施政满意度，从2013年3 月的最高峰79%，重挫至今年3月的10%左右。 不过，巴西政治制度设计，其实早已为危机埋下了伏笔。 事实上，总统遭弹劾下台的例子，在拉美屡见不鲜。自1985年以来，罗塞夫已经是拉美第 18位被迫下台的民选总统。匹兹堡大学 Aníbal Pérez-Liñán 所写的 Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America 一书，直指拉美 自上世纪80年代回复到民主制度後，虽然军事政变已几近绝迹，但取以代之的却是不断发 生的总统弹劾议案。弹劾案虽然是民主程序容许的，但却往往导致政治危机。 拉美国家向来奉行总统制（presidentialism），即总统和立法机关都是各自选举出来的 ，也各自有固定的任期。在总统制下，若执政党没有在国会里取得多数议席，行政和立法 机关便很容易出现政治僵局。而在议会制（parliamentarism）下，行政机关由议会中的 多数党产生，总理并没有固定任期；如果执政党在议会失去多数议席，这个政府就会倒台 。因此，行政和立法机关间的矛盾相对要小得多。议会制更能产生相对稳定的政治环境， 是学界里的基本共识。 有学者统计，自1970年代末，拉美各国的执政党有七成时间，都未能在国会获得多数议席 ，而巴西更是其中的最佳例子。在过去20多年，没有一个执政党在巴西国会拥有多数议席 。2014年巴西国会选举後，国会的政党数目由23个进一步增加至28个，就算是最大政党PT ，在下议院的531席中也只有70席，即约13%的议席。 同样奉行总统制的美国只有两个政党，尚且经常出现政治僵局；巴西这种所谓的「多党总 统制」（multiparty presidentialism）产生的矛盾，显然只会更加严重。因应多党总统 制的弊端，巴西曾经於2006年立法，要求政党须於全国得到最少5%的选票，才能在国会里 注册成为政党。但小政党马上向最高法院提出司法覆核，结果门槛被指违宪。若门槛能实 施的话，2007年的国会选举，就只会有7个政党，而不是最终的20个政党。 中间派政党　拥有最大谈判筹码 其实早在1993年，巴西就举行过公投，表决应否把国家政制改为议会制。公投最终没有通 过，但为了防止多党总统制导致的问题，巴西的政客却开始学会组织执政联盟，使总统可 在国会里取得多数议席，让施政得以顺畅。学界称这种政治结构为「联盟总统制」（ coalitional presidentialism），而巴西已经是拉美国家中，实行联盟总统制比较成功 的例子。 这与议会制里出现「悬峙国会」（hung parliament）时，少数派政府一般须筹组联合政 府的情况十分相似。但不同的是，巴西总统并没有宪政责任筹组联盟政府。理论上，他们 可以以少数党政府姿态单独执政，而为了不与其他政党分享政治权力，不少总统确曾尝试 一意孤行。1990年，巴西军政府独裁统治结束後的首位民选总统科洛尔（Fernando Collor de Mello）上任後，就选择独自执政，但这显然是一个高风险的做法，而政治成 本也相当巨大。最後科洛尔两年後就被弹劾下台，亦促成了1993年的公投。 自从科洛尔被弹劾下台後，组织执政联盟慢慢发展成不成文的机制。科洛尔之後的三位民 选总统──卡多佐（Fernando Henrique Cardoso，卡多索）、卢拉 （Luiz Inacio Lula da Silva，鲁拉）及罗塞夫──都有筹组联盟联府。在今日的巴西，总统须建立一 个执政联盟，已成为政治共识。而合作的代价，就是让其他联盟政党分享政治权力，例如 给予某些部长或国家机关主管的职位。 这使一些中间派政党──特别是特梅尔所属的 PMDB ──能成为一股重要的政治力量，也 可以尽揽政治好处。PMDB是一个务实的专业政党，没有很明确的政治理念。自1994年， PMDB 都不曾派人参与总统选举，但因为它们在每届国会选举都赢得不少议席，使他们有 很大的谈判筹码。 无论是 PT 或主要反对党巴西社会民主党（Partido da Social Democracia Brasileira, PSDB）执政，它们都必须与 PMDB 合作。所以，巴西自1985年重新民主化後 的每一届政府，几乎都有 PMDB 的踪影，包括罗塞夫政府里的副总统特梅尔及多名部长。 由於 PMDB 并不服从於某一指定执政联盟，它会对公众的反应作出相应政策改变。而当罗 塞夫失去民众支持，PMDB 就抛弃了她，并且选择退出联盟。特梅尔则留任副总统，等待 罗塞夫下台後，接任成为总统。 联盟总统制容易滋生腐败 然而，筹组联盟政府容易滋生腐败。筹组联盟政府须要总统与其他政党作出妥协。有些妥 协当然是关乎政治理念，例如经济、社会、环境政策等，但更多时候，这些妥协都只是关 於权力和金钱。今天，侍从主义（clientelism）已成为巴西政治的标志；以类似於「蛇 斋饼糭」的服务与恩惠，交换政治支持和选票，是政治常态。这些活动都需要庞大的金钱 支持，亦容易滋生腐败问题。 因此，巴西石油的贪腐风暴和政治危机，并没有──也不会──随着特梅尔上台而有所缓 解。特梅尔上台才两个星期，就已经有两名部长，因涉嫌阻挠贪腐案的调查工作而辞职， 其中包括反贪腐部长西尔韦拉（Fabiano Silveira）。很多其他政治领袖，包括下议院议 长和参议院主席，则仍然身陷贪腐风暴中。此外，特梅尔既然曾为罗塞夫的副手，亦难以 完全对针对罗塞夫的指控置身事外。可以预见，里约奥运会举行期间，巴西政治将会继续 动荡。归根究柢，多党总统制是一个脆弱的政治体制，如果巴西一日不根治这政制结构， 政治危机还是会反覆再现。 （罗钧禧，香港大学亚洲国际金融法研究院荣誉院士，曾任哈佛大学经济学系及甘乃迪政 府学院讲师，研究领域包括国际政治经济学及拉美政治等） -- 台湾果然有两个太阳，一个照台湾，一个照内地......。 两个太阳自然过热，不论哪个，非射落一个不可。 ──贺川丰彦，日本社会改革家。 --

※ 发信站: 批踢踢实业坊(ptt.cc), 来自: 140.112.77.5 ※ 文章网址: https://webptt.com/cn.aspx?n=bbs/IA/M.1469004340.A.7EE.html