國際談判案例分享 一. 英國與冰島的鱈魚戰爭 (The Anglo-Iceland Cod Wars) 1958年到1976年間，冰島成功的拓寬其漁域範圍，從4哩到200哩。每一次的拓寬 都遭到英國方面激烈的反對。1901年丹麥英國公約期滿後，冰島在1952年單方面拓展 漁域4哩而1901年的協定漁域限制為3哩。打從1944年冰島成為獨立的共和國之後，便 開始表現拓展漁域的興趣。雖然1951年英國接受了挪威漁域拓展的要求，但當冰島在 1952年單方實施之時，英國憤怒的反對，且英國的拖網漁船在英國港口對冰島的拖網 漁船發出登陸禁令。 此爭端在1956年解決，歐洲議會諮詢會議的裁定有利於冰島。英國解除對冰島拖 網漁船的登陸禁令，且英國的拖網漁船開始遵守4哩範圍。 第一次鱈魚戰爭，1958~1961 1958年5月25日冰島宣佈單方拓展其漁域範圍為12哩，同年9月1日生效， 期後英 國與其他外國漁船將被禁止在冰島沿海地區12哩內捕釣。冰島的目的非常簡單而且直 接了當，他要儘可能為他的漁民維護周圍的漁獲蓄積。據統計，冰島的捕撈業約佔該 國國民生產毛額15到20個百分點，也是該國街頭小店交易經濟的來源。1951至1952年 魚與魚產品幾乎佔了冰島總出口的95個百分比，因此也提供了外國匯兌以支付冰島內 地所須之能源、機器設備、運載工具與其他所有非魚產品；冰島本身幾乎沒有什麼原 物料的蘊藏，因此冰島希望依據近海的漁域來限定外國漁隊的捕獲量。1905年到1955 年間，當英國與其他歐洲國家忙於戰事的時候，冰島在其近海的漁獲量就增加了五成 。近幾十年，在捕撈技術上更有顯著的進步。 此外，冰島發出漁域過度捕撈的警告，食物鍊底端的魚之總捕獲量在1954到1957 年間降低了近16個百分點，儘管在捕獲成果上是增加的。冰島試圖維護看似縮減的漁 獲量，且認為其漁民應該要獲得與過去時期同樣的獲利。 冰島的目的被證明不僅是經濟需求，他也認為國際法應該朝向承認較寬鬆漁域範 圍來進步。1958年，17個國家擴展他們海岸的管轄權範圍至12哩甚至更多；海洋法會 議於1958年春天在日內瓦召開，決定出一國領海不得超出12哩，而12哩擴張已經是最 高極限，12哩之內的延伸都是合法的。 英國立即挑戰冰島的單邊擴張漁域限制，英國政府發佈聲明「無法接受這種被提 議的判決(the proposed decree) ……包括法律的效力，」並發出警告將「制止任何 不合法的公海上干預英國捕魚隊的企圖。」雖然英國提議談判，但其初始的立場為12 哩範圍是違法且無法接受的，英國的目標是維持4哩界線。 英國的目標也是大部分源於其經濟來源。雖然漁業佔英國國民生產毛額不到一個 百分點，但漁業對某些社區仍然有至為重要，尤其像是漢柏塞(Humberside)這樣的漁 域港口。據統計，英國在所有海域總漁獲量之中的13個百分比來自於「被提議的12哩 範圍。」儘管這個數量無法顯示英國對漁業有重大的依賴，但也說明了這對英國拖網 漁船與英國港口的工作量是有一定影響的。 The Issue Power Balance (議題權力平衡) 冰島有幾種選擇以達到其所想望維護漁獲量和增加漁獲的目的，冰島可以藉著擴 展以及現代化他的拖網漁船隊來達第二個目的，也可以選擇在捕獲範圍進行對抗，但 對一個只有20萬人口的國家來說這個選擇的代價太高了。冰島也可以試著發展其他產 業來取代捕撈業，但對冰島這個結構權力太弱的國家來說也是非常困難的。故，冰島 唯一的選擇就是說服英國接受與遵守12哩界線。 以某個層面來說，冰島的選項缺乏顯示了議題權力的弱勢，因為這意味著冰島無 法自外其與英國的關係而成達目標。但換個角度來看，選項的缺乏也可以是一種強度 的來源，因為這種情況支持冰島的保證(commitment)。如前所述，冰島經濟幾乎完全 依賴捕撈業，自1944的獨立開始，冰島所有的政治勸說都與維護漁獲量以及拓展其漁 場司法管轄權的要求一致。如同巴拿馬政府對巴拿馬運河的議題般，冰島對漁域始終 有其堅持。冰島對漁域的強烈態勢可以從該國首相在1958年對冰島行動的解釋來了解 ，「冰島無法再等待了……漁域對冰島的重要程度遠高於其他任何國家，因此，我們 在此一範疇應該要被授與最有利的情勢。」或者，一個較傾向冰島的英國觀察家的文 句中透露的：「如果捕撈業對英國來說是重要的，那對冰島而言則是致關生存的，冰 島的問題不僅是嚴重的，而是不容置疑的。如果冰島問題是不容置疑的，那冰島的態 度也是。」 冰島保證達成目標的另一種根源是先前曾經約略提過的，正義的意義與原則。當 許多國家拓展其漁域的時候，冰島比起這些國家更依賴捕撈業，因此冰島對此一要求 有正當理由立場。 冰島想要單邊達成成果的能力是受限的，至少在紙上談兵來說是如此。冰島的沿 海防衛隊是單薄的，而且12哩的範圍覆蓋了將近45000平方公哩海洋面積。 但接下來 我們可以見到，冰島運用了成功的策略，即使冰島無法掌握其所想望的結果，但至少 也讓英國為忽視冰島的需求而付出巨大的代價。 然而，英國確實有其他潛在的選項。但如同冰島對於選項的缺乏可能是弱勢也或 許是助益那般，英國擁有其他選項是一個好壞半參的情況。英國依賴冰島的漁獲程度 很低，因此英國的對維護權利的保證(commitment)缺乏像冰島一樣的信度。不過，英 國某些團體對政府的態度非常堅持，" 英國拖網漁船所有者聯盟 ( BTOF, British Trawler Owners' Federation)"誓言捍衛他們在冰島水域的捕撈權利，這些團體遊說 政府，當冰島開始執行策略時，可以運用皇家海軍維護權利。但是英國官方的宣示有 所保留與限制，如前所說，整個漁獲業佔 GNP的比例連一個百分點都不到，甚至，從 爭議水域獲得的漁獲還只佔全部的13%。 英國在結果(outcomes)的控制類似於他的選項：理論上堅實，實務上受限；皇家 海軍比起帝國時期差了點，但還是比他的對手冰島海岸防衛隊來得強些。但就像進行 選項一樣，運用控制力必須付出代價。英國可以輕易的在冰島水域防衛他的拖網捕魚 船隊，而且，英國也確實在有限度的範圍內進行防衛，但是，在不提升冰島漁獲的邊 際成本之下進行。此外，冰島也實行策略以保證英國控制的企圖將非常可能付出昂貴 的代價，到最後，英國將必須去決定是否值得去防衛其在冰島海域的捕撈權力。 簡言之，一開始的時候議題權力平衡顯示出有利於冰島的情況，因為冰島異乎尋 常的宣示保證與英國掌控的限制性。當情節緩慢的進行，冰島的策略將針對提高英國 的控制成本和強調冰島本身對於漁域宣示態度的堅定不移。另一方面，英國會採取破 壞冰島宣示態度的策略，同時開拓英國在議題權力上控制要素的優勢。 Diagnostic Phase (診斷期) 診斷期實質上是在 1956年的協議之後，因為冰島清楚的表態4哩的擴大只是延展 其領海的第一步驟，英國大使Sir Andrew Gilchrist (安德魯 吉爾克萊斯特爵士)在 雷克亞維克 (譯按:冰島首都Reykjavik) 說服冰島人延緩任何更進一步的單邊拓展直 到1958年在日內瓦的海洋法會議之後。 此外，英國開始考慮開放選項，假如日內瓦會議無法對水域達成合意並且冰島繼 續單方擴張。吉爾克萊斯特爵士記述，他與他的外交事務上級權衡使用皇家海軍防衛 英國拖網漁船，「除非英國軍艦被允許發動 "有效的海軍行動 "，」「很難看出我們 能贏。」但使用軍力壓制是被認可的。然而世界輿論甚至是英國輿論都不可能贊同激 烈的手段。英國也了解，以NATO為基礎來面對冰島是高風險的，也不能被考慮。 英國在三次鱈魚戰爭中都面對同樣的困境，吉爾克萊斯特爵士說的很好，「堅決 的海軍行動被排出在這個問題之外，」但是，「溫和的海軍行動可以延緩挫敗。」 日內瓦會議沒有簽署批准 "正式的改變"，除了默示最大限度的12哩海域範圍。 在會議的最後一天，情況明顯到這次會議不會達成任何結果之時，冰島的外交部長在 全國廣播電台宣佈「會議結束後冰島會立即採取行動以擴展更進一步的漁域領海….. 情況很明顯的是，與會的大部分都相當支持漁域應該比現在的更寬廣些。」 但即使會後，冰島卻沒有即刻行動，因此，在略短的時間內，談判的機會繼續存 在。可是，英國拖網漁船被冰島的宣示行動給惹毛了，他們開始尋求海軍行動、登陸 禁止令以及其他強硬路線的回擊。不管吉爾克萊斯特爵士向英國政府建議的做法，英 國政府採取和漁民一致的態度，並且拒絕任何雙邊談判的嚐試。 1958年五月初，倫敦把議題提到在哥本哈根的NATO會議上，英國希望在NATO內對 冰島施以外交壓力，儘管大部分的NATO成員都反對冰島單方的漁域拓展，但他們也同 樣反對英國採取任何可能損害到NATO團結的行動手段。尤其是美國擔心英國與冰島的 對抗會導致冰島關閉NATO在凱夫拉維克(Keflavik)的機場，儘管冰島政府並未做出這 樣的威脅，雖然不難想像與英國的激烈衝突可能會使得冰島政府採取此一做法。必然 的結果，NATO回絕了英國召開會議的要求，五月底，冰島正式宣佈他的單邊擴展12哩 漁域。 事實上，這是一個失敗的「診斷期」，因為雙邊並未達成談判的決定。但是，如 Zartman和Berman寫的，就算雙方還在診斷中，同時開始尋找一個方案了也是可行的。 The Search for a Formula (尋求方案) 英國與冰島雙方最初都祭出「極端方案(maximalist formula)」，一個零和關係 交易。冰島的極端方案是: 沒有任何具體的交換 ( with nothing specified in ex- change)就讓英國承認整個12哩範圍。同樣地，英國最先的方案是希望:沒有任何具體 的交換就可使冰島維持4哩限制。 顯然地，如果想達成協議，兩方或其中一方必須從 零和想法的方案向前推進。 英國率先動作。在1958年夏天，冰島宣佈其意圖但還未執行之前，英國政府提供 兩個解決方案以試圖解決爭端，第一個方案是獲益限制替代領海的限制的概念；英國 保證冰島可從漁域獲得一定的漁獲量以交換英國漁船在冰島沿岸漁域不受阻擾的進行 捕撈。第二個選擇方案是英國同意冰島漁域延展至六哩，超過六哩的區域雙方達成管 理方法的共識。冰島拒絕了兩個選擇方案，並堅持12哩漁域是無法商談的。 同時間，BTOF宣佈其成員在9月1日後仍持續在冰島12哩漁域內捕撈漁獲，並尋求 倫敦提供皇家海軍的保護以防止冰島的反抗。冰島以如下聲明回覆: 9月1日起，皇家 海軍突破12哩界線將被視為是對冰島的攻擊。 藉著回絕英國的妥協方案與強硬的態度回覆來自英國漁民的威脅，冰島此時此刻 明確地證明了其強烈的保證(commitment)。1958年夏，冰島也進行一個策略提昇他的 選項；八月時分，冰島的漁業部長Ludvik Josepsson至莫斯科協商一筆兩千五百萬的 貸款，將以漁獲出口償還蘇聯此款項，Ludvik Josepsson表明冰島將會對英國有類似 1952~1954年登陸禁令的回應。(譯者按:英國港口曾對冰島漁船發出登陸禁令) 1958年9月1日，冰島新漁域範圍產生效力，如同英國拖網捕魚業者已經鄭重宣告 的，他們在皇家海軍的護衛下穿越了12哩界線，英國漁船集中為三組，每一組都由皇 家海軍驅逐艦保護。冰島海岸防衛隊的船艦嘗試登上英國拖網漁船並逮捕船員，英國 驅逐艦試著阻擋甚至撞擊冰島的船隻。 9月26日，冰島宣佈，英國的船艦不再被允許 靠近冰島港口，即使是醫療緊急情況亦同。這個結果提高了英國控制面的成本。 整個1958年和1959年，雙方的對抗每一週都在進行著，期間，冰島拒絕從事正式 對談，宣稱冰島不可能在被壓迫的狀況下進行協商。然而雙方其實都在期待著預定在 1960年3月17日召開的第二次海洋法國際會議； 大家都期望這個會議能針對領海法定 界線達成最後的決定。當然，冰島寄望該會議能宣佈12哩領海是合法的; 英國則希望 領海少於該數目。不過，即使會議的結果是支持冰島的立場，對英國來說，也還至少 提供了保住面子的台階可下。 第二次海洋法國際會議還是無法達成決議，英國立刻採取行動提高協商解決的試 探。 1960年4月28日，英國宣佈皇家海軍艦隊將暫時從12哩範圍撤回，也倉促地補充 說明該行動只為了鼓勵和平解決衝突，不代表英國接受12哩範圍。 為什麼英國突然間樂意為了促進協商談判而做出讓步? 在某種程度上是因為海洋 會議的失敗。情勢已經很明顯，只有等待再一次的會議召開，否則兩造只有靠他們自 己來解決問題了。但還有另一個因素是重要動力，即英國進行鱈魚戰爭的代價持續攀 升。 光是鱈魚戰爭開始的頭十個月，英國就派遣了5000名海軍人員和37艘艦隊偵防冰 島領海，雖然始終沒有揭露這樣的支出帶給英國財政多大的負擔。但無庸置疑的是， 這個支出應該多於爭議 8哩區域的漁獲收益。並且，英國漁船在海軍的保護區內捕撈 是非常不便，也經濟上缺乏效能；冰島沿岸防衛隊也還是能擾亂船隻作業。如同外交 官Andrew Gilchrist寫道，「這不是一個戰勝冰島的方法，」「這是一個無法戰勝冰 島的且非常昂貴的方法。」 英國做出讓步之後，冰島仍然拒絕進行協商談判， 於是，1960年5月英國再次做 出了讓步。受到政府敦促，BTOF同意了為期三個月的休戰，且該期間船艦將撤回超過 12哩範圍。但再一次，英國堅持休戰不代表接受冰島的立場。 1960年8月10日，休戰屆滿兩日前，冰島同意舉行正式對談。 這似乎是個讓步， 同意舉行正式對談意味著冰島的極端方案也許不如表象那樣，可以更有彈性一點。冰 島同意舉行正式對談後，便得到英國方面的保證: 只要協商持續，英國將配合延展休 戰期限。也就是說，只要尋求解決方案仍舊進行著，英國事實上已經承認了冰島12哩 漁域的權利。 1960年秋天和1961年早冬，對談進行著。就這個時點來說，12哩漁域的爭議，英 國和冰島都不會打退堂鼓了。對英國來說，已經變成是否接受冰島以零和關係處理12 哩漁域爭議的方案；還是說另外創造新方案，以提供英國至少能以某些條件與冰島的 12哩漁域進行交換。然事實上，英國毫無選擇，他們能做的只是，去創造一個「保留 面子」的方案。兩年的昂貴對抗之後，再來接受冰島最初始的方案已經是個再清楚不 過的挫敗。英國漁民也許可以忽視這類協議，但這只會把英國政府逼上一個非常窘的 情勢之中。 議題權力平衡對冰島仍有較為有利，冰島已經展現了其保證(commitment)的效力 與使得英國為控制企圖付出昂貴代價的能力。尤其，假若協議並未很快達成，漁域休 戰將停止，整個情勢會再回到對峙。但沒有任何證據顯示，繼續對抗會使冰島善罷甘 休，事實上，過去兩年顯示的證據恰恰相反。 正因如此，1960年12月21日，英國外交部長Alec Douglas-Home 捎信給冰島部長 ，提供了新的方案以解決爭議: 英國將同意冰島12哩領海權，但冰島必須同意未來任 何超過12哩的領海司法管轄權的擴張都必須提交國際法庭裁決。英國提供願意承認冰 島12哩漁域範圍的方案以交換冰島答應未來不會做出任何類似的單邊擴張行動。 冰島遲遲不肯回覆Alec Douglas-Home 的新方案，他們只回答了將慎重考慮此一 提議。約莫過了一個多月冰島還是沒有任何回應，Alec Douglas-Home 透過在雷克亞 維克的英國外交官再次去函，信中，Alec Douglas-Home 表明，「在可預見的未來雙 方無法達成解決共識這個可能性嚴重地困擾他，」他警告兩週內若未達成協議，「一 危機的且危險的情勢將再次升起。」這個「危險的情勢」當然是指英國海軍船艦會以 一種更積極防衛英國漁船的態度回到冰島領海。Alec Douglas-Home 第二封信上的語 氣暗示英國無法接受比這個新方案更差的的後果，只要冰島能同意未來不再挑起第二 次鱈魚戰爭，倫敦將就此收手。 當此一新方案對冰島來說是有利時，冰島政府內有了激烈的辯論。某些人認為， 冰島的漁域拓展完全合乎國際法範圍內，因此根本不需要與英國有任何的協議。總之 ，最後冰島國會表決通過，冰島政府接受英國的方案。 英國的威脅顯然達成目的，英國在鱈魚戰爭付出了昂貴的代價，但同樣的來說， 冰島也是。冰島海岸防衛隊只有六艘小船艦，一些因為英國皇家海軍的撞擊而受損。 雖然說萬一英國願意負擔軍艦損失，冰島則無法完全防止英國漁船動作，但冰島的確 也使得英國漁船捕撈進行困難。而Alec Douglas-Home 的威脅透露，倘若沒有達成所 要的協議，英國願意繼續負擔損失。 The Outcome (成果) 一旦方案被接受了，協議便會緊接在後。因為，談判唯一的爭議點只有一個原則 :冰島有無單邊擴展其漁域的權力?所以幾個細節處有了結果。由於原則屬於方案的範 圍，故方案本身可以被當作最終協議執行。 1961年2月27日，協議正式宣佈，其包含如下幾點: 1.大英帝國不再反對冰島四周的12哩漁域範圍主權。 2.在三年的過渡期中，英國拖網漁船被允許在每年的特定季節至冰島沿岸地區最 大6到12哩漁域進行捕撈，隨著季節更替，獲准的沿岸地區也隨之不同。 3.酌量捕撈範圍的基本界線可依冰島的利益進行修正。 4.冰島同意未來任何新的漁域範圍拓展計劃都需要提前六個月預先通知，並且， 由這些計劃引起的爭議，兩造之一可將之交付國際法庭審理。 這些成果是冰島的一次勝利，因為成果比較類似冰島最初的立場，即使冰島最主 要的讓步--同意未來的拓展計劃交付國際法庭審理，也不如表面看起來那般意義重大 ；許多人都相信，未來幾年內國際法將會承認大於12哩的領海範圍。如果這樣，冰島 未來的義務只是一道正式手續罷了。 冰島進展如此成功是因為，其允許本身承擔與英國漁隊對抗產生損失的重大承諾 (commitment)，當18個月的對抗過去了，冰島仍然堅持最初的要求--甚至不同意正式 協商談判，在英國被迫提出讓步之前，冰島唯一面臨的問題是"時間"。 對英國而言，問題始終只是:願意支付多大的代價去維護8哩海域的捕撈權利。面 對冰島惱人的策略，英國最後終於願意接受保留面子的方案，但即使這個方案仍然伴 隨著威脅。冰島的保證多麼有力呀(So great was Iceland's commitment)! 第一次鱈魚戰爭全文完 文本: William Mark Habeeb, Power and tactics in international negotiation -- How weak nations bargain with strong nations (The Johns Hopkins University Press, 1988), 100-110. -- 不知影 有這久沒想到伊 行到這條斷橋才知有這多年 村旋藤 路發草 溪還有水 橋上伊的形影煞這袸來浮起 ~ 白鷺鷥 --

※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) ◆ From: 61.229.17.150 ※ 編輯: SusanStrange 來自: 61.229.17.150 (11/23 04:10) ※ 編輯: SusanStrange 來自: 61.223.192.229 (11/23 22:49)