※ 引述《tsaotsaogh (Advantage)》之銘言： : 記者林莞茜／綜合報導 : 一名男駕駛日前在紅燈靜止狀態下查看手機，遭員警當場舉發「以手持方式使用行動電話 : 」，並裁處3000元罰鍰和記違規點數1點，男子不服提起行政訴訟，主張是在車輛完全靜 : 止下，僅短暫低頭查看手機通知，未手持操作，也未影響行車安全，近日法院審理後認為 : ，舉發與裁決機關未能證明其行為確實「有礙駕駛安全」，且取締程序未盡周延，因此撤 : 銷原裁罰，並認為於實務上，此舉長期存在執法偏誤，恐有違比例原則，甚至引發違憲疑 : 慮，更有「積非成是」的狀況。 對照了判決文書（臺北高等行政法院地方庭一一四年度交字第一三九七號），還援引了一 大堆立法院議事記錄或其他政府文書，來質疑舉發機關 說法如下： (二)又員警取締實務，常不管車輛是行進中或停等紅燈等非行進狀態，只要無使用手機架 而使用手機，不論使用內容與使用時間，即予舉發；有使用手機架的，縱使駕駛有以手操 作使用手機，一般並不會舉發。另若干司法判決前例認為：顯見立法者認為駕駛人於行駛 道路以手持方式使用手機進行撥接、通話、數據通訊等行為，無論時間久暫，亦不論行駛 或暫時停等狀態，均會造成注意力分散，降低行車操控能力，一旦遭遇緊急狀況，難以迅 速反應，對於駕駛人本身及其他用路人均具有高度危險性，有於具體危險發生前即予管制 之必要等語。但本院詳查立法資料，及數度函詢交通部，認為上開作法或看法，應該酌作 調整，始更符合相關法律原則，茲說明如下： 1、立法院101年3月2日、16日會議，立法委員黃偉哲等29人、葉宜津等22人、李鴻鈞等27 人分別提案修正道交條例第31條之1規定（提案內容均非最後三讀通過內容。見立法院第8 屆第1會期第2次會議議案關係文書左上角頁碼第139至141頁，第8屆第1會期第4次會議議 案關係文書左上角頁碼第87、97、98、107至109頁，資料來源：立法院法律系統，以下同 ）。嗣於101年4月5日委員會審查上開各提案時，葉宜津、李鴻鈞、黃偉哲等原各提案委 員經與交通部協商後，再共同提出修正動議（下稱系爭修正動議，即為後來101年5月30日 修正公布之內容），其修正理由說明：「1.隨著時代進步，電子產品發展日新月異，尤其 智慧型手機、平板電腦之普及化，原有僅規範行動電話之使用，造成危險駕駛之條文，已 不敷使用。2.惟對於新的電子產品，是否應一律加以禁止使用，容有討論餘地，尤其部分 電子產品及應用程式係為輔助行車安全所發展，完成（按，為「全」之誤繕）禁止其使用 並不合理。3.本條規範方式，參考外國立法例及文獻，其重點應在於駕駛人之使用行為上 ，一般均認駕駛人若以手持方式使用該類電子產品，即可能產生危險性，而具有可罰性， 爰修正本條一、二項規定。」（立法院公報第101卷第20期委員會紀錄第131、132頁）。 2、又系爭修正動議規定禁止使用手機「進行撥接、通話、數據通訊或其他有礙駕駛安全 之行為」，其中增加舊道交條例第31條之1第1、2項規定所無之「其他有礙駕駛安全之行 為」部分，乃源於葉宜津等22位委員之原提案第1項規定禁止「使用有礙安全駕駛之電子 產品或其程式」；上開修正理由說明第2點，亦係源於葉宜津等22位委員之原提案說明第2 點：「許多電子產品或其應用程式之使用，並不影響駕駛安全性，甚有輔助性功能，一律 禁止使用電子產品或應用程式亦不合時代需求，因此限縮至有礙安全駕駛之電子產品或應 用程式」（立法院第8屆第1會期第4次會議議案關係文書左上角頁碼第97頁）。葉宜津委 員並就系爭修正動議提出書面意見略謂：隨著科技發展，這類產品「不當然」會對駕駛行 為造成危險性，裡面的應用程式也有很多在輔助行車的，例如導航、路況回報系統，一律 限制民眾使用也不合理……又外國立法例和文獻上都是認為駕駛的雙手要用來掌控方向盤 ，所以禁止以手持方式來使用這些產品等語（立法院公報第101卷第20期委員會紀錄第149 頁）。由上開系爭修正動議及相關修正理由，可知立法者的意思是： (1) 禁止以手持方式使用手機，係為要求駕駛「雙手要掌控方向盤」，以此而觀，縱使有 使用手機架，但仍以手操控手機功能而未雙手掌控方向盤（或機車把手）者，仍應該當「 以手持方式」之要件，不是使用手機架即可任意以手操控手機； (2) 非一律禁止使用手機，而是禁止使用手機為有礙駕駛安全之行為，應要考量使用手機 的目的與功能（例如是否是使用輔助行車的導航、路況回報等功能），評估使用手機的合 理性，判斷是否屬於有礙駕駛安全的使用手機態樣方予禁止。 3、嗣管碧玲委員就系爭修正動議再提案將「行駛道路」之要件修改為「行進道路」，亦 即只處罰行進過程使用手機，一律不處罰在停等紅燈等各種非行進狀態使用手機，並說明 其提案理由略為：如果利用停等紅燈的時間看導航，或像很多媽媽利用等紅燈時打電話聯 絡事情（但如果紅燈已經轉為綠燈了還在操作則為例外），會比要求他們切到路邊再操作 更安全。對此，與會人員意見不一，時任交通部次長葉匡時表示：例如高速公路上塞車而 停下來，打電話通知朋友，從安全角度來說是可以的，但其中一些議題可能要跟警政署作 詳細的規定；警政署交通組組長則認為對執法會有很大的困難而建議不要如此修正。葉宜 津委員則提議請交通部將管碧玲委員的意見納入實施及宣導辦法中考量；時任交通部路政 司司長陳彥伯亦表示：法律規定的「行駛」是最大範圍，管碧玲委員的意見可以在宣導辦 法中作一些處理。後來，委員會主席裁示，讓交通部研究停等紅燈等情形使用手機之安全 性有多少、危險性有多少，葉宜津委員並建議作附帶決議將管碧玲委員的意見納入而獲致 共識。最終，委員會即依系爭修正動議通過修正案，但作成附帶決議（下稱系爭附帶決議 ）：「對於第31條之1之行駛道路，交通部應考量實際各種狀況，對於非屬行進間之情況 ，是否得以手持方式使用行動電話、電腦或其他相類功能裝置。」（以上經過，詳見立法 院公報第101卷第20期委員會紀錄第145至149頁）。後來，立法院院會亦依委員會審查結 果，於101年5月8日二、三讀通過系爭修正動議及作成系爭附帶決議（立法院公報第101卷 第28期院會紀錄第122、126、127頁）。是依上開修法經過可知，立法者雖仍以「行駛道 路」之較廣義概念（包含行進、非行進狀態）予以規範，而沒有一律排除各類「非行進」 狀態使用手機之處罰，但也作成系爭附帶決議，要求交通部納入管碧玲委員之意見進行研 究，了解各種非行進狀態使用手機的安全性、危險性如何，於道交條例第31條之1第3項（ 現行法改列為第5項）授權訂定之實施及宣導辦法中規定允許非行進狀態中使用手機之各 種情況。 4、經本院發函向交通部索取其依系爭附帶決議辦理之相關研究資料及修訂實施及宣導辦 法等資料，交通部以114年3月31日交運字第1140005356號函回覆本院。依其回覆資料可知 ，交通部並無就各種非行進狀態使用手機的安全性、危險性進行實證研究（交通部所屬運 輸研究所《下稱運研所》曾於88年間與逢甲大學建都研究所合作，作實證研究報告「駕駛 人使用行動電話對行車安全影響之研究」，嗣於92年間另自行作「道路交通事故中人為肇 事因素之分析－以使用行動電話為例」研究報告。惟前者主要是針對「行進中」使用手機 增加之反應時間為研究，後者主要是針對手持與使用免持聽筒的差異性作研究，均無針對 非行進狀態使用手機之安全性與危險性作研究。資料來源：運研所網站），而係逕交由運 研所研擬實施及宣導辦法修正草案，並召開二次會議。 5、第一次會議於101年6月27日召開，有交通部所屬路政司、道安委員會、公路總局、運 研所及內政部警政署、臺北市政府交通局及警察局、新北市政府交通局及警察局代表出席 ，就修正草案表示意見，意見包含「手持手機看時間算不算違規？」、「建議可將以手持 方式的定義解釋加入『以手握持』或『以手觸碰』」、「建議停等紅燈及道路擁擠時不開 放為宜」、「支持行駛道路之修正方向，但臨時停車的定義需考量現況」、「贊同第2條 第1項第2款（按，應即後述第一版修正草案規定內容）之條文內容，限縮相關設備或裝置 僅允許於停車及臨時停車時使用」、「行駛道路遇號誌短暫停的認定及時間需釐清」等， 可謂意見不一，嗣作成會議結論：請交通部提供修法方向，以利運研所針對各單位意見再 做修正，陳報交通部。嗣運研所於101年9月12日正式提出第一版修正草案，其中第2條第1 項第2款規定：「行駛道路：指汽車在行進中，或因號誌、壅塞、事故等暫時靜止，而非 屬本條例第3條第1項第9款所定義『臨時停車』及第10款所定義『停車』之狀態」。亦即 只有當時道交條例第3條第1項第9款：「臨時停車：指車輛因上、下人、客，裝卸物品， 其引擎未熄火，停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀態」、第10款：「停車：指車輛 停放於道路兩側或停車場所，而不立即行駛」（現行道交條例改列為第3條第1項第10、11 款，規定內容相同）規定之情形並非「行駛道路」，其他非行進狀態包含停等紅燈、塞車 、事故而暫停仍屬「行駛道路」而有道交條例第31條之1適用。草案理由並說明如此規定 係為「養成駕駛人的安全駕駛習慣」、「參照英國、澳洲及美國紐約州規定，均針對停等 紅燈、交通壅塞時，禁止使用手持式行動電話」。並未採納管碧玲委員之意見，也與前述 交通部次長提及高速公路塞車而基於安全因素打電話通知朋友似可允許的意見有所不同。 6、第二次會議於101年9月18日召開，有交通部所屬道安委員會、法規委員會、公路總局 、運研所及內政部警政署、臺北市政府交通局、新北市政府交通局及數個地區之監理所代 表出席，交通部並提出第二版修正草案，於第2條第2項改為規定：「汽車駕駛人之車輛， 於道路已停車或臨時停車穩妥靜止時，得不適用前項規定。」，未若第一版修正草案明確 規定「停車」、「臨時停車」之定義，而係隱藏於第二版草案理由說明：「所稱臨時停車 或停車，係指道路交通管理處罰條例第3條第9款或第10款規定之情形」。惟會議紀錄並無 記載與會人員討論意見，僅記載會議結論：與會單位會後如有修正意見，文到後1周內提 送路政司參辦（本院卷第126至136頁），是否有經實質討論不得而知。之後，交通部即通 過第二版修正草案，於101年10月13日修正發布施行「汽車駕駛人行駛道路禁止以手持方 式使用行動電話相關裝置實施及宣導辦法」（下稱系爭實施宣導辦法）。但本院查詢本院 法學資料檢索系統、法務部全國法規資料庫、交通部網站法規查詢系統，均未能查得系爭 實施宣導辦法第2條第2項規定之修正理由，而難為一般人明瞭第2條第2項所規定「停車或 臨時停車」，僅限於現行道交條例第3條第10、11款規定所指情形，不包含其他因停等紅 燈、塞車、事故等因素而停車、臨時停車之情形。 7、交通部並未交待何以不採納第一版修正草案直接明白於條文中規定「停車或臨時停車 」之定義，而隱藏於修正理由中。觀察交通部召開之上開第一次會議，與會代表雖有支持 第一版修正草案第2條第1項第2款之規定，但也有持保留態度而認為「臨時停車的定義需 考量現況」等，或許因此，交通部才不於條文中明定，以保留個案彈性解釋空間。另外， 第一版修正草案之理由說明雖提到參考英國、澳洲及美國紐約州規定，似曾有搜尋外國立 法例，但經本院函索其外國立法例相關研究資料（包含有無其他國家之相關規定，本院卷 第157、159、161頁），交通部回覆表示上開系爭實施宣導辦法規定乃召會獲有共識後所 訂定；運研所回覆英國、澳洲及美國紐約州規定乃「政策形成過程」中所蒐集之參考資料 ，並未留存（本院卷第163至165頁）。實則，各國道路交通情狀不一，外國立法例的研究 ，本不是國外有此規定，即表示我國當然可作相同規定。況且，上開第一次會議之會議結 論是「請交通部提供修法方向」，運研所復表示係為交通部之「政策形成」而搜集若干禁 止停等紅燈、交通壅塞時使用手機的立法例，不免令人懷疑是已先決定政策方向，才再找 部分有類似規定的外國立法例作為參考資料，而有先射箭再畫靶之嫌。紮實之比較法研究 ，本應一併搜集有作、未作如此限制規範之外國立法例，並作比較分析了解其差異與優缺 點；且應一併研究各國立法例在其整體交通法規之定位、與其他處罰規範間是否衡平等問 題（我國道交條例第31條之1規定即有與其他處罰規定不衡平之問題，詳後述），以及司 法實務之看法等，方足作為參考，然後再據以決定政策方向，交通部未如此作為，反其道 而行，其所為政策決定（系爭實施宣導辦法第2條第2項規定內容）不應逕作為司法判決之 準據。 8、綜上可知，立法者在修正道交條例第31條之1時，已注意到一律禁止使用電子產品或應 用程式不合時代需求，而加入「有礙駕駛安全」之要件，並作成系爭附帶決議。如果吾人 一律認為只要使用手機，不論行進中或非行進中、不論使用時間久暫及使用手機的目的與 功能均屬「有礙駕駛安全」，將使「有礙駕駛安全」之要件淪為具文而與立法意旨有悖。 交通部沒有充份依循立法院系爭附帶決議意旨，就各種非行進狀態使用手機的安全性、危 險性進行相關研究，只邀集相關交通舉發、裁決等單位經過二次的內部會議（未邀外部專 家參與），即稱召會獲致共識而規定只有符合道交條例第3條第10、11款規定之「停車或 臨時停車」才不受第31條之1規範，這或許是為了執法便利所作之政策決定，但此既關乎 行政處罰而涉及人民基本權利，在此政策決定沒有堅實的民主正當性（與立法者意思有悖 ）、亦無專業實證基礎支持的情形下，本院認為司法應該從嚴就非行進狀態使用手機之處 罰進行審查。 9、道交條例第31條之1並未就行進、非行進狀態使用手機區分不同程度的罰則，惟兩者的 客觀危險性多有不同（例如停等紅燈，駕駛主要是需要注意號誌何時會轉變為綠燈，有無 警備、消防、救護車通過而須避讓，一般沒有主動招致危害的問題發生；不若行進狀態中 之交通狀況瞬息萬變，且駕駛隨時可能主動招致危害，需要無時不刻加以注意、避免害及 交通安全），實務上不管非行進狀態的使用手機態樣而一律與行進時使用手機為相同之裁 罰，已有失衡平。尤其是第31條之1第1項之法定罰鍰一律為3000元，比同條例第44條第1 項、第45至51條、第53條第2項、第58條等具有更具體明確危險的行為（包含逆向行駛、 不依標誌、標線、號誌指示行駛、紅燈右轉、未保持安全距離等）的處罰還重，造成個案 於非行進中合理使用手機而危險甚微的情形，所受處罰卻更加嚴重，輕重失衡更為明顯。 本院認為，若要基於養成駕駛人的安全駕駛習慣或風險預防等原因，固然不是不可以處罰 非行進狀態使用手機，但不得輕重失衡而違反比例原則。道交條例第31條之1第1、2項僅 規定單一法定罰鍰，如果依立法者原本意思，考量個案「有礙駕駛安全」情狀決定是否處 罰非行進狀態使用手機，尚可適當避免失衡問題，但如依實務作法一律處罰，恐有「適用 」第31條之1規定違憲的問題。 10、本院綜衡上述，並考量取締實務之執行層面，認為道交條例第31條之1第1、2項應作 如下之合憲性操作： (1) 手拿手機，或雖使用手機架但以手觸碰、操作手機，均該當「以手持方式」之要件。 (2) 行進狀態中使用手機，因為行進中交通狀況瞬息萬變，需隨時注意、迅速反應，只要 駕駛有以手持方式使用手機任何功能，無論使用時間久暫，均可認為有礙駕駛安全，該當 第31條之1第1、2項規定。 (3) 非行進狀態中使用手機，舉發、裁決機關若要為舉發、作與行進中使用手機相同之裁 罰，應踐行更周延之程序（以正當程序控管），司法對於個案處罰要件是否該當並應進行 較嚴格之審查以為制衡。員警為取締時，原則應採證到駕駛以手持方式使用手機之畫面作 為證據（現階段員警取締標準有上述偏誤，在未確認改變取締標準前，原則不應僅以其職 務報告或證詞作為證據即認為駕駛該當第31條之1第1、2項規定之四項要件）。且基於行 政程序法第9條對當事人有利不利情形一律注意及正當法律程序之要求，員警應當場就駕 駛以手持方式使用手機「是否有礙駕駛安全」進行調查：員警應當場告知駕駛其看到駕駛 以手持方式使用手機的具體情況（例如是否以手滑動螢幕、使用持續時間等），並詢問駕 駛是使用手機何等功能、使用目的為何及是否同意當場出示、操作手機畫面，以為員警以 密錄器存證，要求駕駛當場表示意見，如駕駛不表示意見或不同意出示、操作手機畫面， 則告知將來如欲爭執，應就使用功能、目的、持續時間及是否無礙駕駛安全提出證據，否 則可能會受不利判斷（下稱系爭調查作為）。如員警取締時未對駕駛進行系爭調查作為， 致駕駛不知而隨時間經過證據滅失，除非存在之相關證據已足佐證有礙駕駛安全，否則不 能證明的不利益，原則應由負舉證責任之舉發、裁決機關承擔，而得認舉發、裁決機關未 能證明符合第31條之1第1、2項規定要件，不得裁罰；如果員警取締時有對駕駛進行系爭 調查作為，但駕駛無正當理由不為說明及提出相關證據，考量該等證據資料僅掌握在駕駛 手中，其無正當理由不為提出，即可斟酌認為舉發、裁決機關主張駕駛該當第31條之1第1 、2項之要件事實為真（行政訴訟法第135條規定參照），而得裁罰。另，舉發、裁決機關 在判斷個案是否有礙駕駛安全時（第31條之1規定「進行撥接、通話、數據通訊或其他有 礙駕駛安全之行為」，所指進行撥接、通話、數據通訊仍須判斷是否有礙駕駛安全，非謂 只要是進行撥接、通話、數據通訊即一律屬有礙駕駛安全之行為，如此解釋方符前述立法 者意思），應斟酌個案使用手機之客觀環境、使用手機功能、目的及持續時間等綜合判斷 。例如，停等紅燈時使用手機，如只是短暫看時間或使用導航等輔助行車功能等而無影響 其注意交通者（但必須在紅燈轉變為綠燈前使用完畢），原則可以不用處罰；道路壅塞時 使用手機，併須注意壅塞之時間長短，壅塞時間愈長，以手機作必要之聯繫或查詢交通狀 況愈有容許而無庸處罰之空間。 (4) 以上，是針對目前法規狀態所作解釋，如果將來道交條例第31條之1第1、2項修法， 不再以單一額度罰鍰處罰，而是就行進中、非行進中使用手機的不同危險態樣，規定不同 程度的處罰（或規定一定區間之處罰，再由主管機關以裁罰基準具體化不同程度處罰）， 而符合比例原則，則關於非行進中使用手機之取締與司法審查標準，或即不用再與行進中 使用手機者作上述區別，並予說明。 （中略） (五)我國對於非行進中使用手機之取締，有上述偏誤，長期以來，衍然積非成是，實應導 正。其實，本件執勤員警取締當時，如有為系爭調查作為，即有機會當場將相關構成要件 事實確定下來，至少完備調查，也有利司法的事後審查。由此益見取締程序嚴謹化之重要 性，望舉發機關日後能予注意，精進取締程序，避免日後爭議發生。 讀起來的意思大概就是，立法方面有問題的話，不能隨便轉嫁給用路人 「積極」用錯了地方，就是濫用裁罰權限 而且在言詞辯論過程中，被告傳喚的員警也沒辦法確認到底是怎樣握住手機的，所以自然 就構成「矯枉過正」的質疑了... -- 常羨人間琢玉郎，天教分付點酥娘。 盡道清歌傳皓齒、風起，雪飛炎海變清涼。 萬里歸來顏愈少、微笑，笑時猶帶嶺梅香。 試問嶺南應不好，卻道：此心安處是吾鄉。 　　　　　　　　　　　　　　——【北宋】蘇軾《定風波・南海歸贈王定國侍人寓娘》 --

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