※ 引述《tsaotsaogh (Advantage)》之铭言： : 记者林莞茜／综合报导 : 一名男驾驶日前在红灯静止状态下查看手机，遭员警当场举发「以手持方式使用行动电话 : 」，并裁处3000元罚锾和记违规点数1点，男子不服提起行政诉讼，主张是在车辆完全静 : 止下，仅短暂低头查看手机通知，未手持操作，也未影响行车安全，近日法院审理後认为 : ，举发与裁决机关未能证明其行为确实「有碍驾驶安全」，且取缔程序未尽周延，因此撤 : 销原裁罚，并认为於实务上，此举长期存在执法偏误，恐有违比例原则，甚至引发违宪疑 : 虑，更有「积非成是」的状况。 对照了判决文书（台北高等行政法院地方庭一一四年度交字第一三九七号），还援引了一 大堆立法院议事记录或其他政府文书，来质疑举发机关 说法如下： (二)又员警取缔实务，常不管车辆是行进中或停等红灯等非行进状态，只要无使用手机架 而使用手机，不论使用内容与使用时间，即予举发；有使用手机架的，纵使驾驶有以手操 作使用手机，一般并不会举发。另若干司法判决前例认为：显见立法者认为驾驶人於行驶 道路以手持方式使用手机进行拨接、通话、数据通讯等行为，无论时间久暂，亦不论行驶 或暂时停等状态，均会造成注意力分散，降低行车操控能力，一旦遭遇紧急状况，难以迅 速反应，对於驾驶人本身及其他用路人均具有高度危险性，有於具体危险发生前即予管制 之必要等语。但本院详查立法资料，及数度函询交通部，认为上开作法或看法，应该酌作 调整，始更符合相关法律原则，兹说明如下： 1、立法院101年3月2日、16日会议，立法委员黄伟哲等29人、叶宜津等22人、李鸿钧等27 人分别提案修正道交条例第31条之1规定（提案内容均非最後三读通过内容。见立法院第8 届第1会期第2次会议议案关系文书左上角页码第139至141页，第8届第1会期第4次会议议 案关系文书左上角页码第87、97、98、107至109页，资料来源：立法院法律系统，以下同 ）。嗣於101年4月5日委员会审查上开各提案时，叶宜津、李鸿钧、黄伟哲等原各提案委 员经与交通部协商後，再共同提出修正动议（下称系争修正动议，即为後来101年5月30日 修正公布之内容），其修正理由说明：「1.随着时代进步，电子产品发展日新月异，尤其 智慧型手机、平板电脑之普及化，原有仅规范行动电话之使用，造成危险驾驶之条文，已 不敷使用。2.惟对於新的电子产品，是否应一律加以禁止使用，容有讨论余地，尤其部分 电子产品及应用程式系为辅助行车安全所发展，完成（按，为「全」之误缮）禁止其使用 并不合理。3.本条规范方式，参考外国立法例及文献，其重点应在於驾驶人之使用行为上 ，一般均认驾驶人若以手持方式使用该类电子产品，即可能产生危险性，而具有可罚性， 爰修正本条一、二项规定。」（立法院公报第101卷第20期委员会纪录第131、132页）。 2、又系争修正动议规定禁止使用手机「进行拨接、通话、数据通讯或其他有碍驾驶安全 之行为」，其中增加旧道交条例第31条之1第1、2项规定所无之「其他有碍驾驶安全之行 为」部分，乃源於叶宜津等22位委员之原提案第1项规定禁止「使用有碍安全驾驶之电子 产品或其程式」；上开修正理由说明第2点，亦系源於叶宜津等22位委员之原提案说明第2 点：「许多电子产品或其应用程式之使用，并不影响驾驶安全性，甚有辅助性功能，一律 禁止使用电子产品或应用程式亦不合时代需求，因此限缩至有碍安全驾驶之电子产品或应 用程式」（立法院第8届第1会期第4次会议议案关系文书左上角页码第97页）。叶宜津委 员并就系争修正动议提出书面意见略谓：随着科技发展，这类产品「不当然」会对驾驶行 为造成危险性，里面的应用程式也有很多在辅助行车的，例如导航、路况回报系统，一律 限制民众使用也不合理……又外国立法例和文献上都是认为驾驶的双手要用来掌控方向盘 ，所以禁止以手持方式来使用这些产品等语（立法院公报第101卷第20期委员会纪录第149 页）。由上开系争修正动议及相关修正理由，可知立法者的意思是： (1) 禁止以手持方式使用手机，系为要求驾驶「双手要掌控方向盘」，以此而观，纵使有 使用手机架，但仍以手操控手机功能而未双手掌控方向盘（或机车把手）者，仍应该当「 以手持方式」之要件，不是使用手机架即可任意以手操控手机； (2) 非一律禁止使用手机，而是禁止使用手机为有碍驾驶安全之行为，应要考量使用手机 的目的与功能（例如是否是使用辅助行车的导航、路况回报等功能），评估使用手机的合 理性，判断是否属於有碍驾驶安全的使用手机态样方予禁止。 3、嗣管碧玲委员就系争修正动议再提案将「行驶道路」之要件修改为「行进道路」，亦 即只处罚行进过程使用手机，一律不处罚在停等红灯等各种非行进状态使用手机，并说明 其提案理由略为：如果利用停等红灯的时间看导航，或像很多妈妈利用等红灯时打电话联 络事情（但如果红灯已经转为绿灯了还在操作则为例外），会比要求他们切到路边再操作 更安全。对此，与会人员意见不一，时任交通部次长叶匡时表示：例如高速公路上塞车而 停下来，打电话通知朋友，从安全角度来说是可以的，但其中一些议题可能要跟警政署作 详细的规定；警政署交通组组长则认为对执法会有很大的困难而建议不要如此修正。叶宜 津委员则提议请交通部将管碧玲委员的意见纳入实施及宣导办法中考量；时任交通部路政 司司长陈彦伯亦表示：法律规定的「行驶」是最大范围，管碧玲委员的意见可以在宣导办 法中作一些处理。後来，委员会主席裁示，让交通部研究停等红灯等情形使用手机之安全 性有多少、危险性有多少，叶宜津委员并建议作附带决议将管碧玲委员的意见纳入而获致 共识。最终，委员会即依系争修正动议通过修正案，但作成附带决议（下称系争附带决议 ）：「对於第31条之1之行驶道路，交通部应考量实际各种状况，对於非属行进间之情况 ，是否得以手持方式使用行动电话、电脑或其他相类功能装置。」（以上经过，详见立法 院公报第101卷第20期委员会纪录第145至149页）。後来，立法院院会亦依委员会审查结 果，於101年5月8日二、三读通过系争修正动议及作成系争附带决议（立法院公报第101卷 第28期院会纪录第122、126、127页）。是依上开修法经过可知，立法者虽仍以「行驶道 路」之较广义概念（包含行进、非行进状态）予以规范，而没有一律排除各类「非行进」 状态使用手机之处罚，但也作成系争附带决议，要求交通部纳入管碧玲委员之意见进行研 究，了解各种非行进状态使用手机的安全性、危险性如何，於道交条例第31条之1第3项（ 现行法改列为第5项）授权订定之实施及宣导办法中规定允许非行进状态中使用手机之各 种情况。 4、经本院发函向交通部索取其依系争附带决议办理之相关研究资料及修订实施及宣导办 法等资料，交通部以114年3月31日交运字第1140005356号函回覆本院。依其回覆资料可知 ，交通部并无就各种非行进状态使用手机的安全性、危险性进行实证研究（交通部所属运 输研究所《下称运研所》曾於88年间与逢甲大学建都研究所合作，作实证研究报告「驾驶 人使用行动电话对行车安全影响之研究」，嗣於92年间另自行作「道路交通事故中人为肇 事因素之分析－以使用行动电话为例」研究报告。惟前者主要是针对「行进中」使用手机 增加之反应时间为研究，後者主要是针对手持与使用免持听筒的差异性作研究，均无针对 非行进状态使用手机之安全性与危险性作研究。资料来源：运研所网站），而系迳交由运 研所研拟实施及宣导办法修正草案，并召开二次会议。 5、第一次会议於101年6月27日召开，有交通部所属路政司、道安委员会、公路总局、运 研所及内政部警政署、台北市政府交通局及警察局、新北市政府交通局及警察局代表出席 ，就修正草案表示意见，意见包含「手持手机看时间算不算违规？」、「建议可将以手持 方式的定义解释加入『以手握持』或『以手触碰』」、「建议停等红灯及道路拥挤时不开 放为宜」、「支持行驶道路之修正方向，但临时停车的定义需考量现况」、「赞同第2条 第1项第2款（按，应即後述第一版修正草案规定内容）之条文内容，限缩相关设备或装置 仅允许於停车及临时停车时使用」、「行驶道路遇号志短暂停的认定及时间需厘清」等， 可谓意见不一，嗣作成会议结论：请交通部提供修法方向，以利运研所针对各单位意见再 做修正，陈报交通部。嗣运研所於101年9月12日正式提出第一版修正草案，其中第2条第1 项第2款规定：「行驶道路：指汽车在行进中，或因号志、壅塞、事故等暂时静止，而非 属本条例第3条第1项第9款所定义『临时停车』及第10款所定义『停车』之状态」。亦即 只有当时道交条例第3条第1项第9款：「临时停车：指车辆因上、下人、客，装卸物品， 其引擎未熄火，停止时间未满三分钟，保持立即行驶之状态」、第10款：「停车：指车辆 停放於道路两侧或停车场所，而不立即行驶」（现行道交条例改列为第3条第1项第10、11 款，规定内容相同）规定之情形并非「行驶道路」，其他非行进状态包含停等红灯、塞车 、事故而暂停仍属「行驶道路」而有道交条例第31条之1适用。草案理由并说明如此规定 系为「养成驾驶人的安全驾驶习惯」、「参照英国、澳洲及美国纽约州规定，均针对停等 红灯、交通壅塞时，禁止使用手持式行动电话」。并未采纳管碧玲委员之意见，也与前述 交通部次长提及高速公路塞车而基於安全因素打电话通知朋友似可允许的意见有所不同。 6、第二次会议於101年9月18日召开，有交通部所属道安委员会、法规委员会、公路总局 、运研所及内政部警政署、台北市政府交通局、新北市政府交通局及数个地区之监理所代 表出席，交通部并提出第二版修正草案，於第2条第2项改为规定：「汽车驾驶人之车辆， 於道路已停车或临时停车稳妥静止时，得不适用前项规定。」，未若第一版修正草案明确 规定「停车」、「临时停车」之定义，而系隐藏於第二版草案理由说明：「所称临时停车 或停车，系指道路交通管理处罚条例第3条第9款或第10款规定之情形」。惟会议纪录并无 记载与会人员讨论意见，仅记载会议结论：与会单位会後如有修正意见，文到後1周内提 送路政司参办（本院卷第126至136页），是否有经实质讨论不得而知。之後，交通部即通 过第二版修正草案，於101年10月13日修正发布施行「汽车驾驶人行驶道路禁止以手持方 式使用行动电话相关装置实施及宣导办法」（下称系争实施宣导办法）。但本院查询本院 法学资料检索系统、法务部全国法规资料库、交通部网站法规查询系统，均未能查得系争 实施宣导办法第2条第2项规定之修正理由，而难为一般人明了第2条第2项所规定「停车或 临时停车」，仅限於现行道交条例第3条第10、11款规定所指情形，不包含其他因停等红 灯、塞车、事故等因素而停车、临时停车之情形。 7、交通部并未交待何以不采纳第一版修正草案直接明白於条文中规定「停车或临时停车 」之定义，而隐藏於修正理由中。观察交通部召开之上开第一次会议，与会代表虽有支持 第一版修正草案第2条第1项第2款之规定，但也有持保留态度而认为「临时停车的定义需 考量现况」等，或许因此，交通部才不於条文中明定，以保留个案弹性解释空间。另外， 第一版修正草案之理由说明虽提到参考英国、澳洲及美国纽约州规定，似曾有搜寻外国立 法例，但经本院函索其外国立法例相关研究资料（包含有无其他国家之相关规定，本院卷 第157、159、161页），交通部回覆表示上开系争实施宣导办法规定乃召会获有共识後所 订定；运研所回覆英国、澳洲及美国纽约州规定乃「政策形成过程」中所蒐集之参考资料 ，并未留存（本院卷第163至165页）。实则，各国道路交通情状不一，外国立法例的研究 ，本不是国外有此规定，即表示我国当然可作相同规定。况且，上开第一次会议之会议结 论是「请交通部提供修法方向」，运研所复表示系为交通部之「政策形成」而搜集若干禁 止停等红灯、交通壅塞时使用手机的立法例，不免令人怀疑是已先决定政策方向，才再找 部分有类似规定的外国立法例作为参考资料，而有先射箭再画靶之嫌。紮实之比较法研究 ，本应一并搜集有作、未作如此限制规范之外国立法例，并作比较分析了解其差异与优缺 点；且应一并研究各国立法例在其整体交通法规之定位、与其他处罚规范间是否衡平等问 题（我国道交条例第31条之1规定即有与其他处罚规定不衡平之问题，详後述），以及司 法实务之看法等，方足作为参考，然後再据以决定政策方向，交通部未如此作为，反其道 而行，其所为政策决定（系争实施宣导办法第2条第2项规定内容）不应迳作为司法判决之 准据。 8、综上可知，立法者在修正道交条例第31条之1时，已注意到一律禁止使用电子产品或应 用程式不合时代需求，而加入「有碍驾驶安全」之要件，并作成系争附带决议。如果吾人 一律认为只要使用手机，不论行进中或非行进中、不论使用时间久暂及使用手机的目的与 功能均属「有碍驾驶安全」，将使「有碍驾驶安全」之要件沦为具文而与立法意旨有悖。 交通部没有充份依循立法院系争附带决议意旨，就各种非行进状态使用手机的安全性、危 险性进行相关研究，只邀集相关交通举发、裁决等单位经过二次的内部会议（未邀外部专 家参与），即称召会获致共识而规定只有符合道交条例第3条第10、11款规定之「停车或 临时停车」才不受第31条之1规范，这或许是为了执法便利所作之政策决定，但此既关乎 行政处罚而涉及人民基本权利，在此政策决定没有坚实的民主正当性（与立法者意思有悖 ）、亦无专业实证基础支持的情形下，本院认为司法应该从严就非行进状态使用手机之处 罚进行审查。 9、道交条例第31条之1并未就行进、非行进状态使用手机区分不同程度的罚则，惟两者的 客观危险性多有不同（例如停等红灯，驾驶主要是需要注意号志何时会转变为绿灯，有无 警备、消防、救护车通过而须避让，一般没有主动招致危害的问题发生；不若行进状态中 之交通状况瞬息万变，且驾驶随时可能主动招致危害，需要无时不刻加以注意、避免害及 交通安全），实务上不管非行进状态的使用手机态样而一律与行进时使用手机为相同之裁 罚，已有失衡平。尤其是第31条之1第1项之法定罚锾一律为3000元，比同条例第44条第1 项、第45至51条、第53条第2项、第58条等具有更具体明确危险的行为（包含逆向行驶、 不依标志、标线、号志指示行驶、红灯右转、未保持安全距离等）的处罚还重，造成个案 於非行进中合理使用手机而危险甚微的情形，所受处罚却更加严重，轻重失衡更为明显。 本院认为，若要基於养成驾驶人的安全驾驶习惯或风险预防等原因，固然不是不可以处罚 非行进状态使用手机，但不得轻重失衡而违反比例原则。道交条例第31条之1第1、2项仅 规定单一法定罚锾，如果依立法者原本意思，考量个案「有碍驾驶安全」情状决定是否处 罚非行进状态使用手机，尚可适当避免失衡问题，但如依实务作法一律处罚，恐有「适用 」第31条之1规定违宪的问题。 10、本院综衡上述，并考量取缔实务之执行层面，认为道交条例第31条之1第1、2项应作 如下之合宪性操作： (1) 手拿手机，或虽使用手机架但以手触碰、操作手机，均该当「以手持方式」之要件。 (2) 行进状态中使用手机，因为行进中交通状况瞬息万变，需随时注意、迅速反应，只要 驾驶有以手持方式使用手机任何功能，无论使用时间久暂，均可认为有碍驾驶安全，该当 第31条之1第1、2项规定。 (3) 非行进状态中使用手机，举发、裁决机关若要为举发、作与行进中使用手机相同之裁 罚，应践行更周延之程序（以正当程序控管），司法对於个案处罚要件是否该当并应进行 较严格之审查以为制衡。员警为取缔时，原则应采证到驾驶以手持方式使用手机之画面作 为证据（现阶段员警取缔标准有上述偏误，在未确认改变取缔标准前，原则不应仅以其职 务报告或证词作为证据即认为驾驶该当第31条之1第1、2项规定之四项要件）。且基於行 政程序法第9条对当事人有利不利情形一律注意及正当法律程序之要求，员警应当场就驾 驶以手持方式使用手机「是否有碍驾驶安全」进行调查：员警应当场告知驾驶其看到驾驶 以手持方式使用手机的具体情况（例如是否以手滑动萤幕、使用持续时间等），并询问驾 驶是使用手机何等功能、使用目的为何及是否同意当场出示、操作手机画面，以为员警以 密录器存证，要求驾驶当场表示意见，如驾驶不表示意见或不同意出示、操作手机画面， 则告知将来如欲争执，应就使用功能、目的、持续时间及是否无碍驾驶安全提出证据，否 则可能会受不利判断（下称系争调查作为）。如员警取缔时未对驾驶进行系争调查作为， 致驾驶不知而随时间经过证据灭失，除非存在之相关证据已足佐证有碍驾驶安全，否则不 能证明的不利益，原则应由负举证责任之举发、裁决机关承担，而得认举发、裁决机关未 能证明符合第31条之1第1、2项规定要件，不得裁罚；如果员警取缔时有对驾驶进行系争 调查作为，但驾驶无正当理由不为说明及提出相关证据，考量该等证据资料仅掌握在驾驶 手中，其无正当理由不为提出，即可斟酌认为举发、裁决机关主张驾驶该当第31条之1第1 、2项之要件事实为真（行政诉讼法第135条规定参照），而得裁罚。另，举发、裁决机关 在判断个案是否有碍驾驶安全时（第31条之1规定「进行拨接、通话、数据通讯或其他有 碍驾驶安全之行为」，所指进行拨接、通话、数据通讯仍须判断是否有碍驾驶安全，非谓 只要是进行拨接、通话、数据通讯即一律属有碍驾驶安全之行为，如此解释方符前述立法 者意思），应斟酌个案使用手机之客观环境、使用手机功能、目的及持续时间等综合判断 。例如，停等红灯时使用手机，如只是短暂看时间或使用导航等辅助行车功能等而无影响 其注意交通者（但必须在红灯转变为绿灯前使用完毕），原则可以不用处罚；道路壅塞时 使用手机，并须注意壅塞之时间长短，壅塞时间愈长，以手机作必要之联系或查询交通状 况愈有容许而无庸处罚之空间。 (4) 以上，是针对目前法规状态所作解释，如果将来道交条例第31条之1第1、2项修法， 不再以单一额度罚锾处罚，而是就行进中、非行进中使用手机的不同危险态样，规定不同 程度的处罚（或规定一定区间之处罚，再由主管机关以裁罚基准具体化不同程度处罚）， 而符合比例原则，则关於非行进中使用手机之取缔与司法审查标准，或即不用再与行进中 使用手机者作上述区别，并予说明。 （中略） (五)我国对於非行进中使用手机之取缔，有上述偏误，长期以来，衍然积非成是，实应导 正。其实，本件执勤员警取缔当时，如有为系争调查作为，即有机会当场将相关构成要件 事实确定下来，至少完备调查，也有利司法的事後审查。由此益见取缔程序严谨化之重要 性，望举发机关日後能予注意，精进取缔程序，避免日後争议发生。 读起来的意思大概就是，立法方面有问题的话，不能随便转嫁给用路人 「积极」用错了地方，就是滥用裁罚权限 而且在言词辩论过程中，被告传唤的员警也没办法确认到底是怎样握住手机的，所以自然 就构成「矫枉过正」的质疑了... -- 常羡人间琢玉郎，天教分付点酥娘。 尽道清歌传皓齿、风起，雪飞炎海变清凉。 万里归来颜愈少、微笑，笑时犹带岭梅香。 试问岭南应不好，却道：此心安处是吾乡。 　　　　　　　　　　　　　　——【北宋】苏轼《定风波・南海归赠王定国侍人寓娘》 --

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