http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/103/article/1145 作者: 黃丞儀 2014/03/23 自從 3 月 18 日晚上，反對服貿協議的學生和公民團體佔領立法院以來， 很多公共評論都認為台灣面臨了嚴重的「憲政危機」。 但是，到底「佔領立法院」運動所創造的狀態算不算是「憲政危機」？ 公民不服從，其實是民主社會所容許的狀態， 不見得每一次公民不服從都是「憲政危機」。 立法院議事草率恣意，可以透過立法程序來彌補。 總統的角色混亂，源自憲法定位不清，相關條文未能修改前， 某種程度上算是台灣獨有的「憲政常態」。 那麼，到底現在是什麼情形？ 這是一個憲法時刻（constitutional moment）。 「佔領立法院」運動可以迅速地號召出成千上萬的公民自主走上街頭， 聲援立法院場內的學生和公民團體。 除了因為大多數民眾憎惡國民黨立委以嚴重程序瑕疵的方式通過服貿協議外， 許多公民其實更擔憂服貿協議將引發的種種衝擊。 講得更直接一點，是對於目前兩岸談判、締約模式有著嚴重的不信任感。 TVBS 昨天發布民調指出，高達 70% 的民眾認為服貿協議應該逐條審議； 相反地，認同整份協議可以包裹表决的，只有 8%。 民調結果相當程度反映了人民認為兩岸就經濟事務締結的協議 （還先不說更敏感的政治協議），需要高密度的國會參與。 這也顯示了大多數人民對於行政部門的高度不信任。 正是因為這種高度的不信任，才能迅速動員如此廣大的群眾站出來， 加入「佔領立法院」運動。 但是，我們不禁想問： 為什麼會產生這麼嚴重的信任危機？ 病灶可能在於目前憲法增修條文和「兩岸人民關係條例」所提供的兩岸交往架構， 已經不足以讓我們的民主制度在面對中國時，還能夠有效地運作下去。 憲法增修條文第九條對於兩岸事務只有極為簡略的規定， 「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理， 得以法律為特別之規定。」 就這樣，沒了。 然而，和二十三年前（1991年）通過增修條文時相比，目前兩岸交往極為密切， 人才物流、商業貿易、文化教育等關係，有如千絲萬縷，根本不可能阻絕。 而民主開放的台灣面對的是一黨專政的中國，彼此經濟規模差異甚大， 這當中有太多複雜的議題需要謹慎小心，以免未來付出龐大的代價。 但是，憲法只有空白授權，由國會自己制定法律去規範。 而國會又通過「兩岸人民關係條例」，大量授權行政部門自己決定。 行政部門再用許多行政命令來處理兩岸事務， 這一大批行政命令的制定過程相當不透明，公共參與的程度也極低。 談判過程以外交或國家安全的名義不予公開，談判完了卻要全民買單。 這種過程縱然符合現行法律、符合現行憲法，但與國民主權原則有所衝突， 使得憲法正當性產生動搖。 雖然政府一再宣稱目前沒有觸及敏感的政治談判，但是馬克思早就提醒世人， 這世界上沒有什麼單純的經濟問題，所有的經濟問題都和政治密不可分。 更何況，按照目前執政黨的計劃，政治談判終究要抬到桌面上。 以現在的憲法架構，實在難以肆應未來龐大的挑戰。 更何況，大家都知道真正主導兩岸政策的是總統， 而總統的權力在我國憲法底下是極度不受約制。 他可以任命行政院院長，他可以提名司法院大法官、監察委員、考試委員， 如果他又領導國會多數黨，五院全部都是他的。 幾乎可以說，他想要做什麼就可以做什麼，除非人民能夠像這次一樣站出來抵抗。 但能有幾次這種規模的公民運動？ 對於許多聲援「佔領立法院」行動的公民而言，他們可能一點都不恐中， 甚至希望台灣和中國有更良性的互動。 但是，他們擔心目前憲法所提供的兩岸交往架構太容易成為權力濫用的溫床。 他們實在不知道在什麼樣不知情的狀況下，會被莫名其妙地「代表」了，被犧牲了。 他們甚至不相信熱衷於往來兩岸的藍綠中央及地方民意代表能夠為大家做到什麼 「民主把關」，好好審議法案，看好台灣人的利益。 事實上，沒有良好的制度，只會造成擁有資源的政治行動者競逐自己的利益極大化， 導致公共利益完全被拋諸腦後。 要將兩岸協議交由國會來作風險控管，恐怕只是一種善意的期待而已。 如果我們可以跳出這些法案爭議，這次「佔領立法院」行動帶出來的深層意涵就是： 台灣人民想要有一個更清楚透明、更審慎周延、更能有效確保台灣權益的兩岸交往架構。 而這套架構必須確保「目前民主制度仍可有效運作下去」。 因此，立憲主義是重要的： 權力分立需要更進一步的廓清， 對中談判的架構必須超越「國會保留」而進入到「憲法保留」的層次， 國會授權或監督方式也必須更緊密周延， 行政權的談判前置作業必須提升公共參與，廣納意見。 這場運動不僅僅是在抗議服貿審議程序的草率， 而是誠實地把台灣人最深沈的憂慮及渴望展現出來，藍綠政黨都必須正視這項挑戰： 二十三年前制定的舊增修條文體制已經無法應付二十一世紀的兩岸交往挑戰， 修憲的需求迫在眉睫。 如果不從修憲著手，永遠都會卡在行政權和立法權的齟齬， 兩岸協議是不是要適用行政命令審查程序，也會一直在法律的層次繼續打轉。 再說一次，這不是一般的國際貿易條約，而是隸屬於我國憲法獨有的兩岸交往架構。 因此，無論是哪一種兩岸協議的締結與監督，都應該從「憲法保留」的角度去思考， 哪些可以授權國會立法管制，哪些屬於行政權運作範疇， 哪些則重要到必須讓人民親自決定。 無論如何，不能讓「兩岸人民關係條例」變成一部小憲法，陸委會變成超級機關。 同時，也要從憲法上去調整總統和行政院的權力關係，把陳年宿疾一併解決了： 究竟行政權首長是誰？ 如果行政院院長永遠只是總統的代理人而已， 立法院在什麼意義上可以監督制衡行政權？ 過去這幾年，我們已經親眼目睹了， 這套制度蘊含諸多弊端（鼓勵總統擴權，也鼓勵總統卸責）。 在兩岸政策上面，這些結構性缺陷更容易被凸顯放大，它所帶來的危害也將更為龐大。 台灣終究是要面對中國的。但是台灣社會彌漫的不信任感，會讓我們在和中國交往時， 失去判斷的準確和掌握正確時機。 透過修憲，可以有一套權力平衡且合乎當前現實需求的憲法制度， 讓台灣人民的國民主權獲得充分實踐，避免行政濫權，也預防國會草率審議形同虛設。 或許可以慢慢解消台灣人的國家焦慮，提高公民社會對於兩岸交往架構的政治信任感。 這場公民運動正在創造一個憲法時刻， 一股向上盤升的「憲政創造力量」或許可以讓這場運動獲得更高的歷史意義， 促使藍綠雙方抓住這個重要的憲法時刻，重新檢討沿用了二十三年的增修條文體制。 看看這個簡陋的憲法架構，已經無法滿足台灣社會的信任需求， 也不符合國民主權原則，更難以應付未來五十年兩岸之間的安全交往。 相信只有更宏觀、更具開創性的憲法新架構，才能帶給台灣人民更大的安全感和保障， 並確保我們以及下一代的幸福。 這是不分藍綠，都應該全力以赴的時代使命，切莫讓這憲法時刻稍縱即逝。 -- So we beat on, boats against the current, borne back ceaselessly into the past. 於是我們奮力前進，卻如同逆水行舟，註定要不停地回到過去。 --

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