http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/103/article/1145 作者: 黄丞仪 2014/03/23 自从 3 月 18 日晚上，反对服贸协议的学生和公民团体占领立法院以来， 很多公共评论都认为台湾面临了严重的「宪政危机」。 但是，到底「占领立法院」运动所创造的状态算不算是「宪政危机」？ 公民不服从，其实是民主社会所容许的状态， 不见得每一次公民不服从都是「宪政危机」。 立法院议事草率恣意，可以透过立法程序来弥补。 总统的角色混乱，源自宪法定位不清，相关条文未能修改前， 某种程度上算是台湾独有的「宪政常态」。 那麽，到底现在是什麽情形？ 这是一个宪法时刻（constitutional moment）。 「占领立法院」运动可以迅速地号召出成千上万的公民自主走上街头， 声援立法院场内的学生和公民团体。 除了因为大多数民众憎恶国民党立委以严重程序瑕疵的方式通过服贸协议外， 许多公民其实更担忧服贸协议将引发的种种冲击。 讲得更直接一点，是对於目前两岸谈判、缔约模式有着严重的不信任感。 TVBS 昨天发布民调指出，高达 70% 的民众认为服贸协议应该逐条审议； 相反地，认同整份协议可以包裹表决的，只有 8%。 民调结果相当程度反映了人民认为两岸就经济事务缔结的协议 （还先不说更敏感的政治协议），需要高密度的国会参与。 这也显示了大多数人民对於行政部门的高度不信任。 正是因为这种高度的不信任，才能迅速动员如此广大的群众站出来， 加入「占领立法院」运动。 但是，我们不禁想问： 为什麽会产生这麽严重的信任危机？ 病灶可能在於目前宪法增修条文和「两岸人民关系条例」所提供的两岸交往架构， 已经不足以让我们的民主制度在面对中国时，还能够有效地运作下去。 宪法增修条文第九条对於两岸事务只有极为简略的规定， 「自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理， 得以法律为特别之规定。」 就这样，没了。 然而，和二十三年前（1991年）通过增修条文时相比，目前两岸交往极为密切， 人才物流、商业贸易、文化教育等关系，有如千丝万缕，根本不可能阻绝。 而民主开放的台湾面对的是一党专政的中国，彼此经济规模差异甚大， 这当中有太多复杂的议题需要谨慎小心，以免未来付出庞大的代价。 但是，宪法只有空白授权，由国会自己制定法律去规范。 而国会又通过「两岸人民关系条例」，大量授权行政部门自己决定。 行政部门再用许多行政命令来处理两岸事务， 这一大批行政命令的制定过程相当不透明，公共参与的程度也极低。 谈判过程以外交或国家安全的名义不予公开，谈判完了却要全民买单。 这种过程纵然符合现行法律、符合现行宪法，但与国民主权原则有所冲突， 使得宪法正当性产生动摇。 虽然政府一再宣称目前没有触及敏感的政治谈判，但是马克思早就提醒世人， 这世界上没有什麽单纯的经济问题，所有的经济问题都和政治密不可分。 更何况，按照目前执政党的计划，政治谈判终究要抬到桌面上。 以现在的宪法架构，实在难以肆应未来庞大的挑战。 更何况，大家都知道真正主导两岸政策的是总统， 而总统的权力在我国宪法底下是极度不受约制。 他可以任命行政院院长，他可以提名司法院大法官、监察委员、考试委员， 如果他又领导国会多数党，五院全部都是他的。 几乎可以说，他想要做什麽就可以做什麽，除非人民能够像这次一样站出来抵抗。 但能有几次这种规模的公民运动？ 对於许多声援「占领立法院」行动的公民而言，他们可能一点都不恐中， 甚至希望台湾和中国有更良性的互动。 但是，他们担心目前宪法所提供的两岸交往架构太容易成为权力滥用的温床。 他们实在不知道在什麽样不知情的状况下，会被莫名其妙地「代表」了，被牺牲了。 他们甚至不相信热衷於往来两岸的蓝绿中央及地方民意代表能够为大家做到什麽 「民主把关」，好好审议法案，看好台湾人的利益。 事实上，没有良好的制度，只会造成拥有资源的政治行动者竞逐自己的利益极大化， 导致公共利益完全被抛诸脑後。 要将两岸协议交由国会来作风险控管，恐怕只是一种善意的期待而已。 如果我们可以跳出这些法案争议，这次「占领立法院」行动带出来的深层意涵就是： 台湾人民想要有一个更清楚透明、更审慎周延、更能有效确保台湾权益的两岸交往架构。 而这套架构必须确保「目前民主制度仍可有效运作下去」。 因此，立宪主义是重要的： 权力分立需要更进一步的廓清， 对中谈判的架构必须超越「国会保留」而进入到「宪法保留」的层次， 国会授权或监督方式也必须更紧密周延， 行政权的谈判前置作业必须提升公共参与，广纳意见。 这场运动不仅仅是在抗议服贸审议程序的草率， 而是诚实地把台湾人最深沈的忧虑及渴望展现出来，蓝绿政党都必须正视这项挑战： 二十三年前制定的旧增修条文体制已经无法应付二十一世纪的两岸交往挑战， 修宪的需求迫在眉睫。 如果不从修宪着手，永远都会卡在行政权和立法权的龃龉， 两岸协议是不是要适用行政命令审查程序，也会一直在法律的层次继续打转。 再说一次，这不是一般的国际贸易条约，而是隶属於我国宪法独有的两岸交往架构。 因此，无论是哪一种两岸协议的缔结与监督，都应该从「宪法保留」的角度去思考， 哪些可以授权国会立法管制，哪些属於行政权运作范畴， 哪些则重要到必须让人民亲自决定。 无论如何，不能让「两岸人民关系条例」变成一部小宪法，陆委会变成超级机关。 同时，也要从宪法上去调整总统和行政院的权力关系，把陈年宿疾一并解决了： 究竟行政权首长是谁？ 如果行政院院长永远只是总统的代理人而已， 立法院在什麽意义上可以监督制衡行政权？ 过去这几年，我们已经亲眼目睹了， 这套制度蕴含诸多弊端（鼓励总统扩权，也鼓励总统卸责）。 在两岸政策上面，这些结构性缺陷更容易被凸显放大，它所带来的危害也将更为庞大。 台湾终究是要面对中国的。但是台湾社会弥漫的不信任感，会让我们在和中国交往时， 失去判断的准确和掌握正确时机。 透过修宪，可以有一套权力平衡且合乎当前现实需求的宪法制度， 让台湾人民的国民主权获得充分实践，避免行政滥权，也预防国会草率审议形同虚设。 或许可以慢慢解消台湾人的国家焦虑，提高公民社会对於两岸交往架构的政治信任感。 这场公民运动正在创造一个宪法时刻， 一股向上盘升的「宪政创造力量」或许可以让这场运动获得更高的历史意义， 促使蓝绿双方抓住这个重要的宪法时刻，重新检讨沿用了二十三年的增修条文体制。 看看这个简陋的宪法架构，已经无法满足台湾社会的信任需求， 也不符合国民主权原则，更难以应付未来五十年两岸之间的安全交往。 相信只有更宏观、更具开创性的宪法新架构，才能带给台湾人民更大的安全感和保障， 并确保我们以及下一代的幸福。 这是不分蓝绿，都应该全力以赴的时代使命，切莫让这宪法时刻稍纵即逝。 -- So we beat on, boats against the current, borne back ceaselessly into the past. 於是我们奋力前进，却如同逆水行舟，注定要不停地回到过去。 --

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