98年8月，以google搜尋台灣地區過去一個月資料， 包含「莫拉克」之網頁搜尋結果共約17,000,000 頁＊; 包含「八八水災」之網頁搜尋結果共約2,600,000 頁＊； 相關中大型「災難資訊整合平台」共約80個＊； 從整合救災資源的角度來看，無疑的，這是一場災難。 看不見的手：比較市場機制與救災機制的不同 還記得那句話嗎?有一雙看不見的手，將創造出最合宜的市場機制，使得我們所處的資本 主義社會中，不需要政府管理或是假以分工， 一切便能蓬勃發展。理論上，這雙看不見 的手，會讓眾人過著越來越富裕的生活，雖然到目前為止似乎只造就出貧富差距越來越大 的社會，但這雙手確實讓難以計數的物品和服務透過金錢迅速的在世界各國流動，其效率 之高達到一種令人嘆為觀止的境界，特別是在網路和電腦出現之後。 單單只是一個網路購物平台，就讓不同類型的廠商合作無間的一同處理每天數十萬筆來自 全國各的不同訂單，甚至能讓消費者在按下按鈕之後的24小時內「保證」收得到物品，且 「絕對」不會出錯。而人力銀行的系統，同樣能讓全台灣各地三百六十五行都能「精確」 的找到所需的人力。這些平台的出現，並不需要政府指導，眾人監督，只要有「利」可圖 ，它便會自行「追求完美，近乎苛求」，不論再大的天災和人禍都阻擋不了它們運作。 轉換場景來到災難現場，一切全都變了樣；物資不是過多就是不足，無用的物資成了垃圾 佔據了救災的現場，搞不清狀況的人，讓混亂的訊息到處流傳，使得物資送錯地方，也有 人跑錯地方，浪費了大量物資不說，還延誤拖累了救災進度。 會有這樣的結果，難道是因為災害地點太多，或是物資內容太繁雜而超過了人力所能管理 的極致而無法協調統整嗎？顯然不是，災區所需要的物資類別相當單純，需要動用到的職 能也明確清楚，若在市場機制下，以現在的技術和專業，要應付這些需求可說是綽綽有餘 。可是現實的狀況是我們的救災系統即便是在九二一過後十年，政府與國內外大大小小的 專家共同擬定了完善的防災措施和救災計畫，也花了將近16億建立救災通訊系統＊，但在 危急的時刻卻還是運作失靈；到最後仍是由另一雙看不見的手在一夜之間凝聚起人們的力 量，使之步上軌導，不同的是這次運作這雙手的不是利益，而是人們的善心。 筆者相信如果災害是常態性的發生，而且人們的善心可以如同慾望一般生生不息的話，這 另一雙看不見的手，即便在沒有政府管理之下，一定也可以逐漸發展的相當完善。但災害 「似乎」不是固定需求，眾人的善心也傾向一時的衝動，所以若要讓救災機制發展的與市 場機制一樣完善和穩定的話，就需要更多的動力來推動。 誰來整合？ 這些年來整合資源，建立平台，變成了各單位朗朗上口的「口號」。眾人都有共識建立災 害救援平台是勢在必行的，那麼應該由誰來主導推動呢？ 很多人認為救災茲事體大，所需協調牽涉的層級廣，又是公眾領域，自然是由中央統籌規 劃最為適切，然而在一片批評中央救援速度不如民間的聲浪中，眾人其實沒有考量到一個 很基本的事實：政府應變的速度本來就難以快過民間。 為什麼這次大家口徑一致的要求要緊急命令？為什麼會說救災如作戰？因為在正常情況下 ，要維持政府的運作，就必須靠著一群事事按照公文指令動作的「公務員」才能維持它的 和諧與穩定。公務員有許多讓人詬病的地方，官僚、墨守成規等，不過為何會造就出這樣 的公務員，其實還是回歸到體制設計的源頭。 公家機關並不鼓勵創新和面對挑戰，會成為公務員的人，特別基層公務員，往往是積極果 敢不足，但是認真順從有餘的人(好的情況下)，他們渴求的是穩定，害怕的是冒險，就算 是在災難的情況下，他們也不可能輕易拿自己的終身俸和考績去冒險，就算他們之中有人 願意，要做好臨危應變，指揮調度對他們來說也是相對困難的。 在軍中也是一樣好不到哪哩，為了管理，軍中要求的是紀律，所謂軍令如山，軍隊要求就 是要聽上層指示，眼前的現況和下層的聲音根本完全不在考慮範圍內，如果上層反應慢， 就算軍隊想快也快不起來(我製作此網站時，就有人私下留言給我，表示水災當天他們是 駐地軍隊要前去救助鄰近災民，卻被上級阻止，直到七天後才出動。)所以身為三軍統帥 的責任才更加重大。 反觀民間行動，由於沒有軍紀及條文的束縛，雖然設備或是聯絡體系無法和中央相比，不 過在應變的靈活度上卻能夠高出中央需多，以企業來說，若要在商場生存，領導者需要足 夠的彈性和應變能力，而非營利組織的領導者，本來就擅於讓一群不支薪又各有所長的志 願者能夠合作去完成任務，並適時在人力和物力上做分配和調度，以應付不期然的變化， 這些特性正好就與災區救援的工作相當的吻合。 民間的應變能力可以彌補中央彈性不足的部分，這是多年來非營利組織在社會福利制度不 健全下政府與民間所衍生出的默契。如果讓中央全權處理和領導災害應變機制，而民間只 能被動的配合中央，顯然就無法得到這種互補的成效。因此，民間有必要自行建立起民間 的救災體系，以在災害發生時有更好的應變能力，由熟悉救災行動的民間團體，來主導及 整合民間救災資源的任務，並由政府從旁輔助似乎是最適切的做法! 民間救災平台面面觀 話雖如此，整合民間及政府救災資源，民間並不是沒有嘗試過，在這些年來，每當災難過 後這個議題就一定會被拿出來重溫一遍。 九八年九二一後，台灣民間二十九個團體成立了全盟＊台北市政府社會局亦與四十個民間 單位成立台北福利聯合國＊台灣世界展望會發起民間企業團體緊急救援聯盟＊九六年，台 中市的社福團體也仍在積極建構資源整合平台＊。除此，川震時，台灣團體也成立了512 川盟去協助四川救難＊。而這次八八水災紅十字會也一樣成立八八水災服務聯盟＊。 引用這些組織宣言，他們的目標都是藉由民間團體的力量在最短的時間內動員及整合最大 的人力、物力及財力來幫助災民與社會重建＊讓各組織共同分享彼此的資源、資訊、專業 ＊ 弔詭的是，這些聯盟的號召者及參與者都是大型的團體組織，且經費也尚稱充裕，但整合 了無數次，直到這次的八八水災，先不提中央災害應變中心「高科技」的防救災資訊系統 完全無用＊。就連民間團體也沒有任何堪用的系統，最後所使用的通報及物資彙整平台都 是臨時搭建出來的如：莫拉克災情資料表＊、莫拉克災情網路中心＊、莫拉克颱風災情支 援網＊等，沒有任何一個是由台灣大型的民間團體所建構，而多半由數位「網民」合作建 立起。 除此，在政府與民間整合資源無數次資源後，這次的八八水災竟出現八十個以上的資訊平 台，其中三成以上是大型資訊平台＊，但能真正做到整合人力、物力的平台數是O，沒有 一個平台能做到(雖然每個平台都很用心，但礙於是臨時搭建出來的，功能不齊，所以資 訊也都很混亂，最多只能做到確認、篩選及整理資訊，卻無法有效整合人力、物力)。 難道眾人沒有懷疑過，為什麼會有這樣的結果？ 這或許可以由兩個方向去推測： 首先，就跟所有合作破局的原因一樣，團體之間的本位主義作祟，造成了平台無法建構的 結果。仔細去查看曾經出現過的平台名單，慈濟、紅十字會、世界展望會等台灣救援主力 團體，彼此之間竟然沒有明確的合作紀錄，這是因為他們每個組織都很龐大，各自擁有自 己的體系，也各有所長，根本不需要合作，就能獨立運作得很好，且雖然都是非營利組織 ，事實上每個組織在募款之間及籌措資源之間，都是競爭關係。 就連同樣都是佛教團體，你也不會看到慈濟、法鼓山、中台禪寺、佛光山等四大山頭有長 期的合作關係，更何況是與其他團體有密切的合作。這些事大家不說穿，但彼此心裡都清 楚的很，誰來號召，似乎都很容易踩到對方的線，更別說其他較小的團體能做得到這件事 。 其次，結構問題。所謂結構改變行為，上述的平台或所謂的聯盟，大多只是招集各單位負 責人，究各單位能夠提供的資源去分工，這唯一的好處在於，各單位在動作之前，已經有 了共識，在任務調配上也能相互合作，但這並沒有造成結構上的改變，彼此之間亦沒有融 合成一個新的體系，或是引入更多新的工作模式，所以事件結束之後，就又紛紛解散回歸 常軌。 因此，若不克服上述兩大問題，民間一次又一次的平台、聯盟，都將難以持續。 整合，整合平台 要解決上面這兩點問題，說難很難，說簡單倒也很簡單。難是難在於，要改變人們的觀念 很難，簡單則是在於做事情其實很簡單。 我們生活周遭就已經有太多成功的例子可以依循，而最有效也最直接的就是回歸到市場模 式，讓供需平衡，提供足夠的誘因和支持的條件，讓事情自然而然的發生。先舉一個一開 始就用過的例子，網路人力銀行，是典型的平台，它提供定位明確的服務，就算各個廠商 有競爭關係，仍舊能夠在這個平台上各取所需。類似的例子，不勝枚舉銀行、百貨公司、 畫廊…..它們沒有冠上平台或聯盟的名稱，卻促成了實際的作用。相反的，那些以建構平 台為名的研討會，座談會，XXX會，最後都只是同樣那幾個熟面孔的陳腔濫調，會參與的 人也永遠是那些高官學者，能落實多少也是疑問。 因此，現在若還有任何團體想要號召再作平台，就應該避免在意識形態上打轉，直接切入 重點。藉由提出特定服務和功能解決或改善特定問題，並且提供足夠的誘因和運作模式使 之能夠長久的延續下去，才能讓真正有意願參與的團體各盡其能各取所需，而不只是流於 形式上的平台和聯盟。 是不做，不是不能：現況評析 這次水災暴露出資訊流通和整合的問題，以及募款流向和制度的問題。這是台灣公益慈善 團體，長年來沒有確切做到的部分，也迫切需要解決的部分。 很多人認為募款寧可多不可少，物資和人力更是寧濫勿缺，這是需要徹底矯正的觀念。浪 費的物資，先是不環保製造垃圾不說，還會讓有心趁機圖利，而且也耗費社會的動能。不 論是企業或個人，所能夠提供的物資和捐款金額都是有其上限，過多的募款、物資人力反 而都是減弱其效力，假如能從甲處節省下資源，就能把資源留待乙處之用，使問題解決的 速率變快。 關於物資和人力控管部分，若要搭建系統平台，就算像是慈濟、政府等大型組織有意願從 無到有去搭建，絕對不如直接與民間業者合作會事半功倍，真正所應搭建之平台，應該只 是集合各種功能的入口平台，而個別功能則可讓協同單位負責維持。 關於志工人力銀行 為什麼非營利組織或是政府機關要獨立作這種事情會做不好呢？以志工調度為例，目前台 灣民間已有志工人力銀行、志工連線、科學志工人才庫，政府亦有內政部志願服務資訊網 、青年志工行動網、高雄市志工人力銀行、銀髮公教人力銀行等，其中不乏「外貌精美」 ，資訊量龐大的網站，照理來說應該能多少在這次救災派上用場，但只要點閱進去細看， 就會發現這幾個系統的檢索功能，媒合功能都絕對無法和一般大眾較常使用的104、1111 等人力銀行相比，實用性也欠佳(筆者已經一一註冊操作過了，歡迎大家也一起試用看看) 。 礙於規模、礙於預算、礙於經濟效益，這些專為志工活動所作的人力銀行，因為無收益來 源，所以無法用較高的預算來規劃執行，之後也幾乎不可能再改版或是增添新功能，就算 當初投入再高的預算去規劃，幾年之後，其界面和技術馬上就大幅落後於市場上常用的系 統。 與其花費那麼多時間精力，打造不適用的系統，為什麼不專注在推廣或教育上，而與104 或1111等民間人力銀行作系統上的合作呢？是不做，不是不能。 關於物資調配及募集 不論是救災或是平時弱勢扶助團體的物資募集，由於都是民間人士自發性的捐贈，數量和 品質都難以監控，這在平時問題不大，但在救災時，就會造成問題。 要由一般民間團體，為了臨時的物資需求而去規劃系統和流程，以他們的預算和專業度都 是難以做到，但這件事又非做不可。因此，與民間現有系統結合是目前最常見的做法。在 這次水災中，各大通路商如全家、統一、家樂福等，都利用自己貨物訂購及物流配送系統 協助災區物資運送＊，民生業者，如長榮、旺旺、味全等也紛紛提供自家產品，除此網路 業者，如pchome＊及yahoo都有公益專區提供物資訂購及配送的流程＊。由於未經規畫， 這些功能都還非常陽春，像是yahoo的平台雖然有提供物資所欠缺的數量，及聯絡方式， 確無法回報，物資募集的情況即達成率；pchome的介面，有清楚的訂購流程，卻無累計數 量的顯示及無法讓有意捐贈者，了解目前較欠缺的物品為何。 要解決捐贈者，廠商以及需求者的協調及設計系統架構的問題，真的那麼難以做到嗎？是 不做，不是不能。 關於募款 儘管民國九十四年十月起，台灣三十幾個公益團體，自發性組成台灣公益團體自律聯盟， 並訂定自律公約與自律規範，而九十五年政府也終於頒布公益勸募條例，但這並沒有讓所 有募款機管的財務和流向透明化。 以自律聯盟的財務報表之公布來說，因為沒有強制性質，大多機構只提供初略預算表，而 無個別細項和專案說明，無法了解其資金實際運用情況，更別提宗教團體的募款幾乎都是 不透明的。 再以此次經驗來說，風災募款必須是政府機關或公益團體，且要向內政部登記許可，但這 次水災發生時，仍有許多非立案單位發起募款活動＊，就算是有登記的機構，在募款時最 多只能做到專款專用，無法在短期間內公布募款計畫，光是紅十會此次募款金額已是921 時的三倍之多，達到25億＊。然而在籌募如此大筆款項時，捐款人在事先根本無法得知實 際運用的內容。 九二一當年募款金額高達140億，七年後結餘款仍有45億＊，在仍有許多當年的災民仍舊 流離失所的狀況下＊，結餘款已全部移交至一個幾乎都是由行政院各部會指派當董事的財 團法人賑災基金會，也就是說所有善款捐助彷彿又回到政府身上。 這是我們要的結果嗎？我們的捐款有多少比例是真正用在需要救助的人的身上？又有多少 被用來建置無用的系統，印文宣品來宣傳「功績」，甚至被用來來彌補施政的漏洞和錯誤 ，政府官商勾結發包蓋出來的豆腐渣工程倒了，或是變更保育地及不顧環評的開發案造成 了災害＊，讓最後的重建工程，又是由捐款人來買單？ 而且由募款機構發放款項就沒問題了嗎？有些受災戶只剩下孤兒寡母，有些確是仍有家產 ，一視同仁的發放固定的金額是真的公平嗎？另外由非營利組織自由心證去運用資金，真 的合情合理嗎？ 消費者其實是用捐款購買該單位所提供的公益服務，一般消費產品都有要求明確的產品內 容及產地，但公益產品原本就該以更高道德標準看待，特別是財務和流程的透明化，卻在 台灣許多的公益體系中被忽略。 由於找不到最新數字，從過往資料顯示，台灣公益捐款一年達427億，僅有一成五的捐款 者表示清楚捐款運用，但據聯勸調查，有高達76%的捐款人，對於瞭解善款運用是有所期 待的。其中39.2％捐款人希望受贈組織讓他們知道善款使用用途；27.2%希望受贈組織提 供捐款收據；而有25％的捐款人希望受贈組織妥善使用善款；要求募款單位公布募款所得 則有 11.4%。而大多數美國民眾（79％）認為會考量該機構善款用於慈善服務的支出比例 ，最好是至少八成以上的支出比例，63%美國民眾希望捐款能夠立刻被運用在現在所進行 專案上，而不是被存起來作為其他用途＊。所以募款機關財務及業務透明化，其實有助於 該單位募款。 在這裡筆者想要提供三個例子給大家思考，在國外有Kiva這類的微型貸款平台，讓民眾可 以貸款給弱勢的個案，平台本身則扮演追蹤及媒介的角色。在台灣有智邦公益館，提供刊 登個案內容，並募集一定款項金額之平台，104與聯合勸募所推出公益2.0亦有類似的功能 和機制。 上述這三個平台，都確實做到：清楚說明專案目的，募款狀態，及資金流向，然而除了 KIVA之外，台灣的兩個平台並不是常態性的平台，且若個案數增加，或要應付更多的不同 狀況，則其搜尋和分類功能就會出現問題。這些是無法改善的嗎？如果網路購物平台，能 夠容納眾多廠商上百萬件不同商品，為何一個募款平台，無法同時讓所有非營利組織的上 萬個募款專案同時進行，而需讓各個組織耗費人力物力尋覓募款管道？是不做，不是不能 。 企業社會責任之思考 這次水災，網友開始自發性的監督民間企業及名人捐款情形，並且列表公布＊，有人開始 批評捐款以及任何救災行動，應該是出於自願，金額多寡或是有沒有做都是個人意願，不 應該加以批評或是以監督之名行要脅之實。 不論怎麼去看待，名人及企業主的一舉一動必定仍就是眾人關注的焦點，網友自發性的監 督的情況也將變成慣例，媒體也會加入監督的行列，不同的是訊息的傳遞將會變得越來越 快，觀察也會變得更細微，就算某些名人或企業再如何譴責或抗拒，這些都無法避免。 這對於推廣社會企業責任來說，從某種角度來看其實是正面的助力，有人或許會擔憂企業 捐款或其他善行將會淪為公關做秀或是因為捐款而產生排擠效應＊，筆者個人雖然也十分 同意這點＊，但是若能夠趁勢教育大眾，讓企業觀察的面向變的更廣且更深，終將會讓企 業社會責任的觀念更為普及，也能掀起良性的競爭，至於如何協助推廣正確的觀念及建構 客觀的觀察系統，便是有心推廣企業社會責任單位的重要使命。 現階段台灣企業社會責任觀念不夠普及，往往把企業社會責任當作捐款的善行，實際上， 落實企業社會責任的方法其實還很多，企業若能把自己的專業導入非營利組織，如筆者前 文所述的，協助社會建立物資、人力募款等管理系統，或是在平時就能夠與社會議題有更 多方面的接觸，都會讓企業社會責任的觀念，更能在企業中得以落實。因此做或不做，操 之在己，許多讓人詬病的社會問題，在今日還會出現是不做，不是不能。 原文網址: http://www.linkourworld.net --

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