我的在大陸的幹部朋友講過一個笑話 有一天副市長(地級市)帶好幾個市長(縣級市)去美國訪問 老美問說 中國好怪 為何市長訪問團是由副市長帶隊 沒想到這個笑話流傳還真廣 下面這篇文章討論地方政府體制問題滿有水準的 請大家參考 -------------------------------------------------------------------------- http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1217 劉大生：城市憲法地位及城市體制改革研究 2004-11-21 劉大生 城市憲法地位及城市體制改革研究 劉大生（中共江蘇省委黨校 法政教研部，南京 210004） 摘 要：我國憲法規定了省、州、縣三種級別的城市。在憲法框架內實行市管縣，並且使城市逐步升格為央轄市，是一種可行的低成本改革。城市體制發展到一定的時候可能要突破現行憲法的框架，建議修改憲法，在不太遠的將來實行無省、強市、虛縣、鄉鎮變社區的一級地方政權體制。 關鍵字：城市；憲法地位；一律平等；無省；虛縣；鄉鎮變社區 要 目：我國城市在現行憲法中的地位——城市憲法地位的幾種類型；我國現行城市體制；我國現行城市體制的合憲性問題。我國城市體制在憲法框架內的改革方向—— 市縣關係的發展方向；縣級市的兩個方向；市脫離省的可能性；市鄉關係的發展方向。我國城市體制改革與憲法的突破——四級地方政權的弊端；已有的共識和應當 達成的共識；弱省、虛省與撤省的比較；撤市的不可行性；縮省、分省方案的不可與可；分省運動的歷史經驗；縣鄉兩級政權的弱、虛、無、有；一級地方體制及其 可行性。 本文所說的城市憲法地位包括三個方面的問題，一是指城市作為一個區域在國家結構制度中的地位，包括城市是否具有邦國的地位，城市是不是基本行政單位等問 題；二是指城市管理機構在政權組織制度中的地位，包括城市管理機構的設置，城市管理機構的許可權，城市管理機構與民眾的關係等問題；三是指城市管理機構在行 政管理體制中的地位，包括城市管理機構與中央政權的關係，城市管理機構與省政權的關係，城市之間的管理關係，城市與縣域、社區的管理關係，等等。 本文所說的城市體制是指城市在國家結構制度、政權組織制度和行政管理制度中所獲得的實際地位。 上：我國城市在現行憲法中的地位 現行憲法對城市憲法地位的規定是建立和改革城市體制的法律基礎。要研究我國城市的發展方向，必須先研究我國城市在現行憲法中的地位。 一、城市憲法地位的幾種類型 （一）在國家結構制度中的城市類型。 作為邦國的城市：1965年前的新加坡市曾經是馬來西亞聯邦的一部分，享有邦國的地位。 作為基本行政區劃的城市：日本的東京都，英國的大倫敦，都是國家的基本行政單位之一，和其他不是城市的基本行政單位地位平等。 作為基層行政單位的城市。美國大部分城市都是基層行政單位，不管轄縣、鄉、鎮。 市國一體的城市。1965年8月9日以後的新加坡市和新加坡共和國是同一個地方，市國一體。 （二）在政權組織制度中的城市類型。 三權城市：城市有立法權、行政權和司法權。1965年以前的新加坡市，作為馬來西亞的一個邦，具有獨立的立法、司法和行政權力。 二權城市：城市管理機構具有立法、司法、行政三權中兩項權力。美利堅合眾國境內的大都市，大都具有行政權和低度的立法權，加利福尼亞憲法賦予所有的市一小部分立法權，但司法權都歸聯邦政府和各自所在邦國（State1）的中央政府。 一權城市：城市管理機構只有行政管理權。佛吉尼亞憲法僅僅賦予市政府一定的行政權，而沒有賦予市議會立法權。議會也能通過決議，有時名義上也制定法律，但這種法律的性質和我國村民代表大會所作出的決議差不多。所以，佛吉尼亞的城市都是只有行政權的一權城市。 無權城市：沒有立法權、行政權、司法權而只有企業性質的經營權利的城市。西方國家的一些城市（如美國南卡羅萊納邦的桑特市、俄亥俄邦的但頓市2），實行企 業化管理，不設政府，由議會聘請城市經理管理公共事務，而這種管理僅僅是一種權利而不是權力，只能將管理寓於服務之中，而不能像政府一樣使用強制手段（如 動用員警），這種管理在性質上與我國的村委會的管理相似。 （三）行政管理上的城市類型。 央轄市：不受其他行政單位的管轄，直接由中央政府管轄的城市，各國的首都一般都是央轄市。加利福尼亞的所有城市都是央轄市，都由加利福尼亞中央政府直接管轄，不隸屬於任何縣。佛吉尼亞亦然。 與縣平等的城市：加利福尼亞憲法和佛吉尼亞憲法賦予市和縣同等的憲法地位，市不管縣，縣不管市。在佛吉尼亞憲法中，比縣市小的鎮也和市縣平等，不受市縣管轄。 由縣（或者省）管轄的城市：日本許多縣下面設市，這些市就由所在的縣管轄。日本的縣在對下關係上相當於我國的縣，在對上關係上則相當於我國的省。所以，這些市既像中國的城鎮，又相當於中國的中小城市。這些縣轄市也可以說是省轄市。 可以管轄縣的城市：朝鮮開城市下轄3個郡，這些郡相當於我國的縣。日本東京都下轄23個特別區、1郡、26市、7町、8村，這裏的郡相當於我國的縣，這裏的市、町相當於我國的城鎮。 管轄城市的城市和被城市管轄的城市：英國大倫敦市（Greater London）下設獨立的32個城區(London boroughs) 和1個小倫敦市(City of London)。大倫敦就是管轄城市的城市，小倫敦就是被城市管轄的城市。 二、我國現行城市體制 （一）在國家結構制度的層面上，我國的城市有三種類型： 一是具有邦國性質的城市，即作為特別行政區的香港和澳門；作為基本行政單位的城市——北京、上海、天津、重慶四個央轄市；作為地方行政單位的設區的市和不設區的市。不設區的城市往往下轄鄉鎮，所以我國基本沒有作為基層行政單位的城市。 （二）在政權組織制度的層面上，我國的城市有四種類型： 我國所有的不設區的市是兩權城市，有司法權和行政權，沒有立法權；香港和澳門具有完全獨立的立法、司法和行政三種權力，是完整的三權城市；我國設區的市， 一部分具有一定的行政、司法、軍事三種權力，另一部分具有一定的立法、司法、行政、軍事四種權力；我國的央轄市3都是四權（立法、司法、行政、軍事）城 市。具有軍事權的城市往往設有軍事警備區、軍事衛戍區或者軍分區，當地黨政領導往往兼任當地軍事部門的職務。 我國內地城市的立法、司法、行政等權力雖然受到中央和上級嚴格控制，但是畢竟是權力而不僅僅是權利。 （三）在行政管理的層面上，我國的城市具有五種類型： 一是省級城市（即央轄市）：包括北京、上海、天津、重慶、香港、澳門。二是副省級城市：也是中央和省、自治區共同管轄的城市，包括省會城市、自治區首府城 市、計畫單列城市、經濟特區城市。三是州級城市：由省、自治區管轄的設區的城市，這些城市大多由地區（盟）行署轉變的。四是由省級政府直接管轄的不設區的 市：海南省除三亞、海口以外的城市都是省政府直接管轄的不設區的市；合川市、永川市、南川市、江津市是由央轄市重慶管轄的不設區的城市，這些城市應當是縣 級，但其幹部可能享受副州級甚至正州級待遇。五是縣級市：由地區（盟）行署、州或者州級市管轄的不設區的城市，盟行署管轄縣級市的情況存在于內蒙古自治 區；州轄市一般是自治州所在地城市；州級市所轄縣級市大多存在于沿海發達地區；地區行署所轄縣級市大多是行署所在地城市，大多存在於中西部地區。 三、我國現行城市體制的合憲性問題 （一）副省級城市不合憲法。 憲法第三十條將城市分為三類，即中央直轄市，較大的市（即設區的市）和不設區的市，沒有副省級城市之說，副省級城市不是憲法上的概念。這些城市的市長享受副省長的待遇，副市長享受正市長的待遇，顯然沒有憲法根據。 （二）州級市管市體制不合憲法。 憲法第三十條規定較大的市可以劃分為區和縣，沒有規定這些城市可以劃分為區、縣、市。所以，州級市管市的體制顯然沒有憲法根據。 （三）縣級市和縣級區管轄鄉、鎮不合憲法。 憲法第三十條規定，縣、自治縣可以管轄鄉、民族鄉、鎮，市轄區和不設區的市（即縣級市）則不能劃分鄉、鎮。目前市轄區和縣級市普遍具有的管轄鄉鎮的權力顯然不是憲法賦予的。 （四）央轄市以外的城市的立法權沒有憲法根據。 憲法第一百條規定中央直轄市有制定地方性法規的權力，沒有賦予省會城市、計畫單列城市和經濟特區城市立法權，這些城市的立法權在憲法上沒有根據。儘管《地 方組織法》和《立法法》對這些城市的立法權有規定，但是這種規定畢竟與憲法不相符合。全國人大常委會辦公廳研究室的萬其剛先生也有類似的看法。4 筆者以為，憲法如果沒有對地方立法權加以規定，《地方組織法》和《立法法》就可以自主地規定地方立法權；既然憲法已經規定地方立法權由省級人大行使，《地方組織法》和《立法法》就不應當再將這一權力授予所謂的副省級城市。 （五）央轄市管市不合憲法。憲法第三十條規定中央直轄市可以劃分為區和縣，沒有規定這些城市可以劃分為區、縣、市。所以，央轄市管市的體制顯然沒有憲法根據。 （六）行署管市不合憲法。地區行署和盟行署本身沒有憲法依據，它們管轄不設區的市自然也就沒有憲法依據。 （七）市管縣的體制不違反憲法。 市管縣的體制是1982年憲法頒佈以後才大面積推廣的。近年來，一些主張擴大縣權的人士，對市管縣的體制提出了種種責難，其中之一就是認為這種體制違反現行憲法。 復旦大學周振鶴教授認為：“《中華人民共和國憲法》規定我國的行政區劃是省、縣和鄉鎮三級，還沒有條例說可以讓地級5市管縣級市或縣，但是我們按此已經執行很長時間了。”6 筆者以為，周振鶴教授“市管市沒有法律根據”的說法是對的，但是他的“市管縣沒有法律根據”的說法則明顯不符合立法事實。因為憲法第三十條第二款明確規定，央轄市和較大的市可以分為區、縣。既然較大的市可以分為區、縣，意味著州級市可以管轄區和縣。 北京學者于鳴超認為：“‘市管縣’體制，雖然已經實行多年，但迄今並不具有憲法和法律地位，是一種臨時性的行政舉措，嚴格地說，是違憲的行政越權的產物。”“它無非是以文字遊戲方式繞過憲法條文，變相實現地方政府四級制，即用省—地級市—縣級市—鄉鎮來取代憲法規定的省—縣市—鄉鎮。”7 筆者以為，市管縣的體制不一定沒有缺陷，反對者也不是沒有道理，從歷史、經濟、文化、民俗等不同角度都可以提出反對市管縣體制的許多道理。但是，唯獨從憲 法和法治的角度，說市管縣體制違反了憲法規定的三級地方體制是沒有道理的。因為：憲法第三十條確立了六種地方體制，一是央轄市——區二級體制；二是央轄市 ——縣——鄉鎮三級體制；三是省、自治區——市——區三級體制；四是省、自治區——縣——鄉、鎮三級體制；五是省、自治區——州——縣——鄉、鎮四級體 制；六是省、自治區——市——縣——鄉、鎮四級體制。顯然，四級地方體制、三級地方體制和二級地方體制是可供選擇的憲法體制，選擇其中的任何一種都不違反 憲法。 ============================= 1 “State”這一概念一般翻譯為“州”。但是在實際上，美國的50個State中，沒有一個與我國的州有共同之處，所以本文一律用“邦國”而不用“州”指稱美國的State。 2 竺乾威：《美國的市政管理》，四川人民出版社1988年版，第37頁。 3這裏使用“央轄市”概念是為了和“省轄市”、“州轄市”、“市轄市”、“區轄市”“署轄市”、“盟轄市”等概念並列。儘管大家都知道“直轄市”就是“央轄市”，但是“直轄市”畢竟也可以指省政府和自治區政府管理的直轄城市。在邏輯上，“直轄市”只能和“間轄市”並列。 4 萬其剛：《質疑“人大至上性”》，《人大研究》2004年第1期第34頁。 5 “地級”是一個習慣說法，這一概念是指比縣高一級的地方行政單位，由於沒有憲法依據，本文行文遇到比縣高一級的地方行政單位時一律使用“州級”概念，但為了尊重引文作者，在引文中仍保留“地級”概念。 6 李 梁：《中國行政區劃演變與指向——專訪復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授》,《南方週末》2003年9月18日第1版。 7 於鳴超：《現代國家制度下的中國縣制改革》，《戰略與管理》，2002年第1期，第94頁。 中：我國城市體制在憲法框架內的改革方向 城市體制的改革應儘量在憲法框架內進行。這有兩個方面的要求，一是不能違反憲法，二是儘量不修改憲法。不違反憲法是建設法治國家所必須做到的。儘量不修改 憲法，一是因為修改憲法是有成本的，要付出很大的代價；二是因為憲法設定的城市體制本身就是歷史經驗的總結，不宜輕易變更；三是因為憲法設定的城市體制具 有較大的選擇空間，為城市體制的發展完善留下了餘地。 一、市縣關係的發展方向 （一）州管縣和州管市體制的前景。 州是中國古代常見的地方行政單位，最初地位相當於省，後來變成省縣之間的行政單位。在現行憲法中，州的地位仍然高於縣，是管轄縣和不設區的市的地方區劃單 位。但是，由於現行憲法中的州僅僅是民族自治地方，漢族地區不再設立州建制的地方，所以，州管縣很難成為一種發展方向。有些學者建議在漢族地區恢復州府都 建制1，儘管這種建議有一定的道理，但是它畢竟是對現行憲法的突破，在現行憲法的框架內無法實施。所以，州管縣體制不可能成為憲法框架內的改革方向。 （二）省管縣體制（市不管縣體制）的前景。 省管縣是憲法的三十條確認的除特別行政區之外的六種地方管理體制之一，省管縣意味著市不管縣。這種體制的可行之處在於，它可能（僅僅是可能）減少管理層 次。這一體制的弊端在於，不管縣的州級市仍然要管區，難以降格為縣級市，容易導致同一個省內的地方層級混亂。加之司法上沒有嚴格的省管縣的憲法資源等原 因，省管縣反而導致不僅層次沒有減少，機構卻更加膨脹的局面。所以，省管縣體制儘管是合憲體制，但是卻不可能成為普遍發展的方向。 （三）市管縣體制的前途。 市管縣是憲法確認的六種地方管理體制之一，是目前實行最廣泛的體制。筆者以為，這種體制應當成為普遍推廣的體制。理由如下： 第一，市管縣體制的推行可以做到不修改憲法而完善憲法。 前文已述，憲法第三十條規定的六種地方體制中，包含了省管縣、州管縣、央轄市管縣和州級市管縣四種體制。省管縣和央轄市管縣意味著三級地方，州管縣和州級 市管縣則意味著四級地方。這既是憲法提供的制度便利，又是憲法留下的體制矛盾。如果一部分省區實行四級地方體制，一部分省區實行三級地方體制，這種矛盾倒 也不是多大的問題。問題在於，同一個省內往往三級體制和四級體制並存，部分縣歸省管，部分縣歸市管，部分縣歸州管。這些省份中，部分縣級人大可以選舉省人 大代表，直接出席省人民代表大會；部分縣級人大只能選舉州人大代表和市人大代表，不能選舉出席省人大的代表。這些省份中，部分中級法院由州、市人大產生， 部分中級法院由省人大產生。如此等等，既給實際工作帶來許多不方便，又顯得憲法規定的地方層級缺少科學性，顯得很混亂。市管縣體制的推行，使這些省份的地 方體制得到了統一，使每一個縣有了一個平等的歸屬，在不修改憲法的前提下使地方層級的憲法體制得以完善。 第二，市管縣引起的矛盾不在於市管縣本身，而在於省與市爭權。 縣級機構大多對市管縣體制不滿意，希望恢復省管縣體制。他們的不滿意也是有道理的，因為市管縣以後婆婆多了。在省管縣的體制下，省是一個婆婆，地區行署僅 僅是婆婆的代理人，算半個婆婆，縣上面只有一個半婆婆。實行市管縣以後，市是一個婆婆，省仍然是一個婆婆，甚至是太婆婆，縣上面就有了兩個婆婆。辦事不方 便，縣級機構當然不高興。 市管縣以後如果省不再管縣，或者是上面不再有省，縣機構就不會有意見了。央轄市也是市管縣體制，並無不當之處。北京、上海、天津三個央轄市，自從成為央轄 市開始就管轄若干個縣，幾十年來，被北京、上海、天津管轄的縣對市管縣體制從來沒有意見，從來沒有人說這種體制不好，從來沒有人要求改變這種市管縣體制。 因為這些縣上面只有一個婆婆，沒有省這個太婆婆和婆婆爭權。 三世同堂、四世同堂的家庭，父母子女關係往往搞不好，是因為在這些家庭中隔代親規律會發揮作用。縣機構對市機構的不滿和對省機構的崇敬是另一種隔代親——管理上的隔代親的表現。 第三，在現行憲法體制的大框架之下，取消地區（盟）行署的最好辦法就是實行市管縣體制。 行署是不符合現行憲法的一種機構，不應當長期存在。行署雖說是省、自治區政府的派出機構，但是，它與一般的派出機構大不相同。比如一個省派駐另一個省的辦 事處，也是省政府的派出機構，這種辦事處一不能收稅，二不能動用員警，三不能任命幹部，是一種純粹的事務性機構，所以，它的設置不需要有直接的憲法依據。 行署恰恰相反，一可以收稅，二可以動用員警，三可以任命幹部，是一種政權機構。既然是政權機構，它的設置就應當有直接的憲法依據。村委會是一個有政務、無 政權的組織，權威、地位遠遠小於、低於行署，但村委會尚且有直接的憲法依據，而行署卻沒有直接的憲法依據，這顯然不是憲法的疏忽，而是行署本身是不合理的 存在物。 行署與街道辦事處的性質也不一樣。街道辦事處雖然也是政府的下派機構，但是，它與公安派出所、工商管理所、稅務所等行政機構基本脫鉤，這些具有政權性質的所基本上都“垂直了”。所以，街道辦事處基本上是一個服務機構，它的設置沒有直接的憲法依據也就不是一個問題。 1982年憲法制定的時候，行署還大量存在，但是憲法沒有將行署寫進去，表明憲法對行署的不認同。 目前，在沒有普及市管縣體制的省份，地區（盟）行政公署仍然普遍存在，這些行政公署的機構也早已膨脹，與行署配套的人大工委、黨的地位（盟委）、政協工 委、黨的紀委、法院、檢察院、軍分區、婦聯、團委、總工會，以及其他與上級黨政機關對口的數十個、上百個非法定機構（如社會治安綜合治理委員會、關心下一 代工作會員會、政法委員會、精神文明建設指導委員會、防汛抗旱指揮部、法制辦、穩定辦、打假辦、招商辦、減輕農民負擔辦公室）等等一樣不少。這些機構往往 和州級城市的管理機構擠在同一個城市裏，不僅浪費管理資源，而且還會產生許多矛盾。不取消不行，但是直接取消也會使管理體制失衡。對於省級政府和黨委來 說，沒有了行署，自己直接管縣一時不習慣，對於行署的工作人員來說，取消行署後一時難以安排新的工作。因此，不如將這些地區行政公署與州級市的管理機構合 並，實行市管縣，使沒有憲法根據的行署無痛苦消亡。在沒有州級市的地方，將地區行政公署所在城市升格為州級市，並將行署吸收到州級市，也能使沒有憲法根據 的行署無痛苦消亡。因此，以市管縣體制代替行署管縣的體制，不僅不違反憲法，反而完善了憲法，維護了憲法。 第四，省管縣也不能實現三級地方政權體制。 如果全面推行省、縣、鄉三級體制，也可以實現地方行政區劃的統一，達到不修改憲法而完善憲法的目的。然而，這樣做不具有現實可能性。因為，實現嚴格意義上的省、縣、鄉三級政權體制，必須以市縣平等為前提。 美國一些邦國的市縣平等體制是以市縣無權、邦國中央集權為前提的。在我國，即使不考慮現行憲法的限制，市縣平等也不可能。在地方有權力（不僅僅是權利）的 國家制度之下，縣市平等很困難。比如，像南京這樣的大城市，既管轄江浦、江甯、溧水、六合等縣，又管轄鼓樓、玄武、白下、建鄴、下關、大廠、浦口、雨花、 棲霞等若干個縣級城區，如果將這些縣從南京的版圖上劃出去，南京仍然管轄若干個縣級行政區——城區，南京也不可能和周圍的縣平權，在省縣之間，仍然存在著 州級政權，也不可能實現省、縣、鄉三級地方體制。 第五，既然市縣平等不可能，在現行憲法大框架之下，省管縣必然導致機構膨脹。 以海南省為例。海南實行省管縣體制，城市都不管縣。海口市和三亞市是州級市，分別設有中級人民法院和相對應的人民檢察院（也可以叫中級人民檢察院），由於 市不管縣，這兩個市的中級法院和中級檢察院也就不能管轄其他縣和縣級“市”的司法問題。於是，只好在海南省高級人民法院之外另設海南省中級人民法院，在海 南省人民檢察院（也可以叫高級人民檢察院）之外設立海南省人民檢察院分院（中級），以管轄縣和縣級“市”需要上級管轄的有關司法問題。如果海南省實行市管 縣體制，南部的縣和縣級“市”都由三亞市管轄，北部的縣和縣級“市”都由海口市管轄，至少可以減少兩個機構——海南省中級人民法院和海南省人民檢察院分 院。 再以江蘇為例。江蘇已經全面實行市管縣體制，如果撤銷這一體制，恢復省管縣體制，機構必然膨脹。比如，南京周圍的幾個縣的公民如果不服縣法院的判決，就不 再能夠到南京市中級人民法院上訴，按規定又不能到省高級人民法院上訴。為了解決這一矛盾，就必須設立一個名叫“南京週邊地區中級人民法院”的機構來承擔中 級法院的任務。相應的，還要成立一個名叫“江蘇省人民檢察院南京週邊地區分檢察院”的機構來配合“南京週邊地區中級人民法院”的工作。依次類推，蘇州、無 錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通、鹽城、連雲港、徐州、宿遷、淮安各市的週邊地區都必須分別增加一個中級法院和一個中級檢察院。這樣一來，江蘇就要增加 十三個中級法院和十三個中級檢察院。城市週邊地區的法院和檢察院產生以後，誰為它們提供後勤服務？顯然，城市週邊地區的行政公署就不可避免地要恢復了，行 署恢復了，黨委（或者黨的工委）、紀委要不要恢復？行署、黨委、紀委都有了，他們能不插手各個縣和縣級市的行政工作？省管縣豈不是有名無實？ 第六，實行市管縣，有利於城市化的發展方向。 喻希來先生認為：“改革開放以來，中央與省的權力和財力向地級行政建制下放，地級行政建制又向縣和鄉鎮上收了一部分權力和財力，使其成為各級地方政府權力角逐中的最大贏家。面對這個趨勢，一些學者要求取消地級行政建制的呼籲愈發顯得不合時宜。這當然不是地級官員們能耐大、嗓門高的結果，而是中國城市化的客觀要求。中國既不能像一些中小國家那樣靠發展一兩個特大城市（漢城、曼谷、開羅）來實現農村人口的城市化，也不能如某些學者所建議的那樣依賴于幾萬個小城鎮的發展；中國城市化的主流是把現有的幾百個地級市發展為大中城市，用它們來容納大 部分的進城農民。”2 筆者完全同意喻希來先生的這一見解。中國人口多，不能靠發展一兩個特大城市來解決城市化問題，這個道理顯而易見，不必多論。利用小城鎮實現城市化的觀點由於得到過權威學者費孝通先生的肯定，因而成了一些人的思維定勢。筆者以為，在上個世紀的早期和中期，提倡發展小城鎮是有道理的，因為那個時候我們國家還不 具備發展大中城市的客觀條件，發展小城鎮作為城市化的過渡，自然有它的價值。但是今天再提倡發展小城鎮就有些不合時宜了，一是因為今天有條件發展大中城市，二是因為小城鎮不利於資源的綜合利用，不利於環境保護。 二、縣級市的三個方向 （一）變區方向。 將市轄縣改為市轄市，是目前實行得比較普遍的一種地方體制。但是，這種體制有兩個問題，一是不合憲法，二是在語言學上講起來不好聽。世界上很少有市管市體 制，東京可以管轄市，但是東京自己已經不叫東京市，而叫東京都了。大倫敦市管轄小倫敦市，但是在名稱上，大倫敦就叫大倫敦，不叫倫敦市，小倫敦才叫倫敦 市。 如果大市管小市的體制能夠成立，那麼，大縣管小縣、大省管小省的體制也能成立。如果大縣管小縣、大省管小省的體制是講不通的，那麼大市管小市的體制也是講不通的。 所以，管轄市的市和被市管轄的市必須有一個改名、改制。可行的方法要麼是大市改都，要麼是小市改區。大市改都要突破憲法框架，小市改區則符合現行憲法。 北京市的房山縣、昌平縣，上海市的青浦縣、嘉定縣，南京市的江寧縣、六合縣、江浦縣，淮安市的淮陰縣、淮安縣，等等，都已經變成了城市的市轄區。依次類 推，無錫市的江陰縣、宜興縣應當改為無錫市江陰區、宜興區，而不應當繼續叫無錫市的××市；蘇州市的常熟縣、吳江縣、張家港（沙洲）縣、昆山縣，應當分別 改變為蘇州市常熟區、吳江區、張家港區、昆山區，等等，而不應當繼續叫蘇州市的××市。 （二）複縣方向。 被市管轄的市，如果不能改為市轄區，則應當恢復為縣（旗）建制。因為他們被劃分成若干個鄉鎮，在實際上仍然是縣，而不是市。江蘇的江陰縣、常熟縣、張家港 （沙洲）縣都是最發達的縣，是全國數一數二的縣，上個世紀80年代改為縣級市，但是，到目前為止，這幾個所謂的市仍然下轄20個左右的鎮，實際上仍然是 縣。如果將縣級市當作真正的市看待，就必須依照憲法撤銷其下轄的鄉鎮，這顯然是不可能的，連江陰、常熟、張家港（沙洲）等市都做不到，其他不如江陰、常 熟、張家港（沙洲）的市就更做不到了。 （三）升格方向。 有些被市管轄的市由於人口太多或離州級市主市區太遠等原因，不宜改為市區；又由於工商業已經比較發達、城市化水準較高等原因，也不宜恢復為縣。對於這樣的 市，筆者建議讓期管轄一定的區縣，升格為州級市。江蘇省的泰州市原來是被揚州市管轄的市，現在已經從揚州獨立出來，升格為州級市。這種做法有利於維護憲法 的尊嚴，也值得其他省、自治區學習。 三、市脫離省的可能性 （一）強市弱省的前景預測。 推行市管縣的目的，是要用城市帶動周圍各縣和農村的經濟發展。為了讓市真正發揮作用，近年來中央政府出臺了一些擴大市權的舉措，最主要的是將一部分城市提 升為副省級，計畫單列並享受地方立法權。一些省份也向一些市下放權力，如江蘇省委、省政府允許經濟特別落後的宿遷市變通執行省裏的某些政策，自己規定一些 能夠促進經濟發展的特殊政策，實際上就是授權宿遷搞准立法。 然而，副省級城市及其立法權是沒有憲法依據的，州級市的准立法權更是沒有憲法根據的。如果堅持省管市的憲法體制，市的立法權就應當取消。 現行的省市關係是一個省強市弱的關係。這有幾個表現：第一，省是上級，市是下級，省政府和省檢察院領導市政府、市檢察院，省人大、省法院監督市人大、市檢 察院，市對於省則沒有任何法定的監督權和制約權。第二，憲法將地方立法權賦予省人大而不是市人大。第三，憲法還賦予省政府、省檢察院越級領導市的下級政府 和下級檢察院的權力，憲法還賦予省法院越級監督市法院的下級法院的權力。 因此，在現行省管市的體制內，即使不取消城市的立法權，即使讓每個城市都享有立法權，不管省級機構如何操作和放權，也不管市級機構如何努力和爭取權力，省強市弱的格局難以改變，強市弱省前途不大。要強市，必須尋求另外的憲法途徑。 （二）市脫離省（省消亡）的方向和底線。 在現行憲法體制內，一個城市要擴大市權，提升自己的憲法地位，不應當走與省爭權，求省放權、讓權的道路，而是要脫離省，成為央轄市。根據憲法，一個城市一 旦脫離省、自治區的管轄，就可以成為央轄市，就可以獲得地方立法權，就可以和省平起平坐，就可以獲得發展的自主權。現行憲法並沒有規定央轄市的特別條件， 根據慣例，無非是人口較多，地盤較大，管轄若干區、縣而已，因此，每一個設區的市都可以爭取成為央轄市。 如果一個省已經完全實行了市管縣體制，當這個省內的所有的設區的市都成為央轄市的時候，這個省也就自然消失了。 在現行憲法的框架內，央轄市並沒有數量的限制。但是，為了和憲法第三十條要求全國劃分為“省、自治區、直轄市”的規定保持一致，全國至少要有一個省存在，這就是市脫離省這一發展方向的底線。 四、市鄉關係的發展方向 （一）市管鄉體制的終結。 市不能直接劃分為鄉鎮，這是現行憲法提供的格局。因此，不管轄縣的市同時也就不能管轄鄉鎮。那麼，目前管轄鄉鎮的市，在憲法格局之內不應當繼續存在。有兩種辦法可供選擇，一是將鄉鎮改為街道、社區，二是將市恢復為縣。 （二）市轄區與鄉鎮關係的前途。 市轄區不能劃分為鄉鎮，這也是現行憲法提供的格局。因此，為了和憲法保持一致，就必須撤銷這些市轄區下面的鄉鎮。如果這些鄉鎮不能撤銷，那麼管轄他們的市轄區則應當恢復為縣。 南京市建鄴區所轄江心洲原來是一個鄉，後來改變為鎮，最近又改為街道建制。這一改革的好處是顯而易見的。首先是符合憲法的要求，其次是減少了一些機構，減輕了人民負擔。南京市建鄴區的這一做法值得其他地方學習。 （三）鄉鎮合併的底線。 為了減少機構，減輕人民負擔，近年來一些省份進行了大規模的鄉鎮合併的改革。江蘇省的鄉鎮經過合併改革以後，數量大約減少了將近一半。能不能再次合併？筆 者以為可以繼續合併，但是，如果一個縣內的所有鄉鎮並成了一個鄉鎮，這個鄉鎮就和縣重合了。鄉鎮和縣重合，意味著鄉鎮的消失，這不符合憲法的要求。縣必須 劃分為鄉鎮，這是現行憲法提供的框架。為了不突破這一框架，一個縣至少保留兩個鄉鎮，這就是鄉鎮合併的底線。 但是，憲法要求市轄區和不設區的市不劃分鄉鎮。為了和憲法保持一致，市轄區和不設區的市倒是應當將本區域內的所有鄉鎮合併成一個鎮，並使這個鎮因為與市轄區或者不設區的市完全重合而消亡。 ========================== 1於鳴超：《現代國家制度下的中國縣制改革》，《戰略與管理》，2002年第1期，第94頁。 2 喻希來：《中國地方自治論》，《戰略與管理》2002年第4期第19頁。 中：我國城市體制在憲法框架內的改革方向 城市體制的改革應儘量在憲法框架內進行。這有兩個方面的要求，一是不能違反憲法，二是儘量不修改憲法。不違反憲法是建設法治國家所必須做到的。儘量不修改 憲法，一是因為修改憲法是有成本的，要付出很大的代價；二是因為憲法設定的城市體制本身就是歷史經驗的總結，不宜輕易變更；三是因為憲法設定的城市體制具 有較大的選擇空間，為城市體制的發展完善留下了餘地。 一、市縣關係的發展方向 （一）州管縣和州管市體制的前景。 州是中國古代常見的地方行政單位，最初地位相當於省，後來變成省縣之間的行政單位。在現行憲法中，州的地位仍然高於縣，是管轄縣和不設區的市的地方區劃單 位。但是，由於現行憲法中的州僅僅是民族自治地方，漢族地區不再設立州建制的地方，所以，州管縣很難成為一種發展方向。有些學者建議在漢族地區恢復州府都 建制1，儘管這種建議有一定的道理，但是它畢竟是對現行憲法的突破，在現行憲法的框架內無法實施。所以，州管縣體制不可能成為憲法框架內的改革方向。 （二）省管縣體制（市不管縣體制）的前景。 省管縣是憲法的三十條確認的除特別行政區之外的六種地方管理體制之一，省管縣意味著市不管縣。這種體制的可行之處在於，它可能（僅僅是可能）減少管理層 次。這一體制的弊端在於，不管縣的州級市仍然要管區，難以降格為縣級市，容易導致同一個省內的地方層級混亂。加之司法上沒有嚴格的省管縣的憲法資源等原 因，省管縣反而導致不僅層次沒有減少，機構卻更加膨脹的局面。所以，省管縣體制儘管是合憲體制，但是卻不可能成為普遍發展的方向。 （三）市管縣體制的前途。 市管縣是憲法確認的六種地方管理體制之一，是目前實行最廣泛的體制。筆者以為，這種體制應當成為普遍推廣的體制。理由如下： 第一，市管縣體制的推行可以做到不修改憲法而完善憲法。 前文已述，憲法第三十條規定的六種地方體制中，包含了省管縣、州管縣、央轄市管縣和州級市管縣四種體制。省管縣和央轄市管縣意味著三級地方，州管縣和州級 市管縣則意味著四級地方。這既是憲法提供的制度便利，又是憲法留下的體制矛盾。如果一部分省區實行四級地方體制，一部分省區實行三級地方體制，這種矛盾倒 也不是多大的問題。問題在於，同一個省內往往三級體制和四級體制並存，部分縣歸省管，部分縣歸市管，部分縣歸州管。這些省份中，部分縣級人大可以選舉省人 大代表，直接出席省人民代表大會；部分縣級人大只能選舉州人大代表和市人大代表，不能選舉出席省人大的代表。這些省份中，部分中級法院由州、市人大產生， 部分中級法院由省人大產生。如此等等，既給實際工作帶來許多不方便，又顯得憲法規定的地方層級缺少科學性，顯得很混亂。市管縣體制的推行，使這些省份的地 方體制得到了統一，使每一個縣有了一個平等的歸屬，在不修改憲法的前提下使地方層級的憲法體制得以完善。 第二，市管縣引起的矛盾不在於市管縣本身，而在於省與市爭權。 縣級機構大多對市管縣體制不滿意，希望恢復省管縣體制。他們的不滿意也是有道理的，因為市管縣以後婆婆多了。在省管縣的體制下，省是一個婆婆，地區行署僅 僅是婆婆的代理人，算半個婆婆，縣上面只有一個半婆婆。實行市管縣以後，市是一個婆婆，省仍然是一個婆婆，甚至是太婆婆，縣上面就有了兩個婆婆。辦事不方 便，縣級機構當然不高興。 市管縣以後如果省不再管縣，或者是上面不再有省，縣機構就不會有意見了。央轄市也是市管縣體制，並無不當之處。北京、上海、天津三個央轄市，自從成為央轄 市開始就管轄若干個縣，幾十年來，被北京、上海、天津管轄的縣對市管縣體制從來沒有意見，從來沒有人說這種體制不好，從來沒有人要求改變這種市管縣體制。 因為這些縣上面只有一個婆婆，沒有省這個太婆婆和婆婆爭權。 三世同堂、四世同堂的家庭，父母子女關係往往搞不好，是因為在這些家庭中隔代親規律會發揮作用。縣機構對市機構的不滿和對省機構的崇敬是另一種隔代親——管理上的隔代親的表現。 第三，在現行憲法體制的大框架之下，取消地區（盟）行署的最好辦法就是實行市管縣體制。 行署是不符合現行憲法的一種機構，不應當長期存在。行署雖說是省、自治區政府的派出機構，但是，它與一般的派出機構大不相同。比如一個省派駐另一個省的辦 事處，也是省政府的派出機構，這種辦事處一不能收稅，二不能動用員警，三不能任命幹部，是一種純粹的事務性機構，所以，它的設置不需要有直接的憲法依據。 行署恰恰相反，一可以收稅，二可以動用員警，三可以任命幹部，是一種政權機構。既然是政權機構，它的設置就應當有直接的憲法依據。村委會是一個有政務、無 政權的組織，權威、地位遠遠小於、低於行署，但村委會尚且有直接的憲法依據，而行署卻沒有直接的憲法依據，這顯然不是憲法的疏忽，而是行署本身是不合理的 存在物。 行署與街道辦事處的性質也不一樣。街道辦事處雖然也是政府的下派機構，但是，它與公安派出所、工商管理所、稅務所等行政機構基本脫鉤，這些具有政權性質的所基本上都“垂直了”。所以，街道辦事處基本上是一個服務機構，它的設置沒有直接的憲法依據也就不是一個問題。 1982年憲法制定的時候，行署還大量存在，但是憲法沒有將行署寫進去，表明憲法對行署的不認同。 目前，在沒有普及市管縣體制的省份，地區（盟）行政公署仍然普遍存在，這些行政公署的機構也早已膨脹，與行署配套的人大工委、黨的地位（盟委）、政協工 委、黨的紀委、法院、檢察院、軍分區、婦聯、團委、總工會，以及其他與上級黨政機關對口的數十個、上百個非法定機構（如社會治安綜合治理委員會、關心下一 代工作會員會、政法委員會、精神文明建設指導委員會、防汛抗旱指揮部、法制辦、穩定辦、打假辦、招商辦、減輕農民負擔辦公室）等等一樣不少。這些機構往往 和州級城市的管理機構擠在同一個城市裏，不僅浪費管理資源，而且還會產生許多矛盾。不取消不行，但是直接取消也會使管理體制失衡。對於省級政府和黨委來 說，沒有了行署，自己直接管縣一時不習慣，對於行署的工作人員來說，取消行署後一時難以安排新的工作。因此，不如將這些地區行政公署與州級市的管理機構合 並，實行市管縣，使沒有憲法根據的行署無痛苦消亡。在沒有州級市的地方，將地區行政公署所在城市升格為州級市，並將行署吸收到州級市，也能使沒有憲法根據 的行署無痛苦消亡。因此，以市管縣體制代替行署管縣的體制，不僅不違反憲法，反而完善了憲法，維護了憲法。 第四，省管縣也不能實現三級地方政權體制。 如果全面推行省、縣、鄉三級體制，也可以實現地方行政區劃的統一，達到不修改憲法而完善憲法的目的。然而，這樣做不具有現實可能性。因為，實現嚴格意義上的省、縣、鄉三級政權體制，必須以市縣平等為前提。 美國一些邦國的市縣平等體制是以市縣無權、邦國中央集權為前提的。在我國，即使不考慮現行憲法的限制，市縣平等也不可能。在地方有權力（不僅僅是權利）的 國家制度之下，縣市平等很困難。比如，像南京這樣的大城市，既管轄江浦、江甯、溧水、六合等縣，又管轄鼓樓、玄武、白下、建鄴、下關、大廠、浦口、雨花、 棲霞等若干個縣級城區，如果將這些縣從南京的版圖上劃出去，南京仍然管轄若干個縣級行政區——城區，南京也不可能和周圍的縣平權，在省縣之間，仍然存在著 州級政權，也不可能實現省、縣、鄉三級地方體制。 第五，既然市縣平等不可能，在現行憲法大框架之下，省管縣必然導致機構膨脹。 以海南省為例。海南實行省管縣體制，城市都不管縣。海口市和三亞市是州級市，分別設有中級人民法院和相對應的人民檢察院（也可以叫中級人民檢察院），由於 市不管縣，這兩個市的中級法院和中級檢察院也就不能管轄其他縣和縣級“市”的司法問題。於是，只好在海南省高級人民法院之外另設海南省中級人民法院，在海 南省人民檢察院（也可以叫高級人民檢察院）之外設立海南省人民檢察院分院（中級），以管轄縣和縣級“市”需要上級管轄的有關司法問題。如果海南省實行市管 縣體制，南部的縣和縣級“市”都由三亞市管轄，北部的縣和縣級“市”都由海口市管轄，至少可以減少兩個機構——海南省中級人民法院和海南省人民檢察院分 院。 再以江蘇為例。江蘇已經全面實行市管縣體制，如果撤銷這一體制，恢復省管縣體制，機構必然膨脹。比如，南京周圍的幾個縣的公民如果不服縣法院的判決，就不 再能夠到南京市中級人民法院上訴，按規定又不能到省高級人民法院上訴。為了解決這一矛盾，就必須設立一個名叫“南京週邊地區中級人民法院”的機構來承擔中 級法院的任務。相應的，還要成立一個名叫“江蘇省人民檢察院南京週邊地區分檢察院”的機構來配合“南京週邊地區中級人民法院”的工作。依次類推，蘇州、無 錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通、鹽城、連雲港、徐州、宿遷、淮安各市的週邊地區都必須分別增加一個中級法院和一個中級檢察院。這樣一來，江蘇就要增加 十三個中級法院和十三個中級檢察院。城市週邊地區的法院和檢察院產生以後，誰為它們提供後勤服務？顯然，城市週邊地區的行政公署就不可避免地要恢復了，行 署恢復了，黨委（或者黨的工委）、紀委要不要恢復？行署、黨委、紀委都有了，他們能不插手各個縣和縣級市的行政工作？省管縣豈不是有名無實？ 第六，實行市管縣，有利於城市化的發展方向。 喻希來先生認為：“改革開放以來，中央與省的權力和財力向地級行政建制下放，地級行政建制又向縣和鄉鎮上收了一部分權力和財力，使其成為各級地方政府權力 角逐中的最大贏家。面對這個趨勢，一些學者要求取消地級行政建制的呼籲愈發顯得不合時宜。這當然不是地級官員們能耐大、嗓門高的結果，而是中國城市化的客 觀要求。中國既不能像一些中小國家那樣靠發展一兩個特大城市（漢城、曼谷、開羅）來實現農村人口的城市化，也不能如某些學者所建議的那樣依賴于幾萬個小城 鎮的發展；中國城市化的主流是把現有的幾百個地級市發展為大中城市，用它們來容納大部分的進城農民。”2 筆者完全同意喻希來先生的這一見解。中國人口多，不能靠發展一兩個特大城市來解決城市化問題，這個道理顯而易見，不必多論。利用小城鎮實現城市化的觀點由 于得到過權威學者費孝通先生的肯定，因而成了一些人的思維定勢。筆者以為，在上個世紀的早期和中期，提倡發展小城鎮是有道理的，因為那個時候我們國家還不 具備發展大中城市的客觀條件，發展小城鎮作為城市化的過渡，自然有它的價值。但是今天再提倡發展小城鎮就有些不合時宜了，一是因為今天有條件發展大中城 市，二是因為小城鎮不利於資源的綜合利用，不利於環境保護。 二、縣級市的三個方向 （一）變區方向。 將市轄縣改為市轄市，是目前實行得比較普遍的一種地方體制。但是，這種體制有兩個問題，一是不合憲法，二是在語言學上講起來不好聽。世界上很少有市管市體 制，東京可以管轄市，但是東京自己已經不叫東京市，而叫東京都了。大倫敦市管轄小倫敦市，但是在名稱上，大倫敦就叫大倫敦，不叫倫敦市，小倫敦才叫倫敦 市。 如果大市管小市的體制能夠成立，那麼，大縣管小縣、大省管小省的體制也能成立。如果大縣管小縣、大省管小省的體制是講不通的，那麼大市管小市的體制也是講不通的。 所以，管轄市的市和被市管轄的市必須有一個改名、改制。可行的方法要麼是大市改都，要麼是小市改區。大市改都要突破憲法框架，小市改區則符合現行憲法。 北京市的房山縣、昌平縣，上海市的青浦縣、嘉定縣，南京市的江寧縣、六合縣、江浦縣，淮安市的淮陰縣、淮安縣，等等，都已經變成了城市的市轄區。依次類 推，無錫市的江陰縣、宜興縣應當改為無錫市江陰區、宜興區，而不應當繼續叫無錫市的××市；蘇州市的常熟縣、吳江縣、張家港（沙洲）縣、昆山縣，應當分別 改變為蘇州市常熟區、吳江區、張家港區、昆山區，等等，而不應當繼續叫蘇州市的××市。 （二）複縣方向。 被市管轄的市，如果不能改為市轄區，則應當恢復為縣（旗）建制。因為他們被劃分成若干個鄉鎮，在實際上仍然是縣，而不是市。江蘇的江陰縣、常熟縣、張家港 （沙洲）縣都是最發達的縣，是全國數一數二的縣，上個世紀80年代改為縣級市，但是，到目前為止，這幾個所謂的市仍然下轄20個左右的鎮，實際上仍然是 縣。如果將縣級市當作真正的市看待，就必須依照憲法撤銷其下轄的鄉鎮，這顯然是不可能的，連江陰、常熟、張家港（沙洲）等市都做不到，其他不如江陰、常 熟、張家港（沙洲）的市就更做不到了。 （三）升格方向。 有些被市管轄的市由於人口太多或離州級市主市區太遠等原因，不宜改為市區；又由於工商業已經比較發達、城市化水準較高等原因，也不宜恢復為縣。對於這樣的 市，筆者建議讓期管轄一定的區縣，升格為州級市。江蘇省的泰州市原來是被揚州市管轄的市，現在已經從揚州獨立出來，升格為州級市。這種做法有利於維護憲法 的尊嚴，也值得其他省、自治區學習。 三、市脫離省的可能性 （一）強市弱省的前景預測。 推行市管縣的目的，是要用城市帶動周圍各縣和農村的經濟發展。為了讓市真正發揮作用，近年來中央政府出臺了一些擴大市權的舉措，最主要的是將一部分城市提 升為副省級，計畫單列並享受地方立法權。一些省份也向一些市下放權力，如江蘇省委、省政府允許經濟特別落後的宿遷市變通執行省裏的某些政策，自己規定一些 能夠促進經濟發展的特殊政策，實際上就是授權宿遷搞准立法。 然而，副省級城市及其立法權是沒有憲法依據的，州級市的准立法權更是沒有憲法根據的。如果堅持省管市的憲法體制，市的立法權就應當取消。 現行的省市關係是一個省強市弱的關係。這有幾個表現：第一，省是上級，市是下級，省政府和省檢察院領導市政府、市檢察院，省人大、省法院監督市人大、市檢 察院，市對於省則沒有任何法定的監督權和制約權。第二，憲法將地方立法權賦予省人大而不是市人大。第三，憲法還賦予省政府、省檢察院越級領導市的下級政府 和下級檢察院的權力，憲法還賦予省法院越級監督市法院的下級法院的權力。 因此，在現行省管市的體制內，即使不取消城市的立法權，即使讓每個城市都享有立法權，不管省級機構如何操作和放權，也不管市級機構如何努力和爭取權力，省強市弱的格局難以改變，強市弱省前途不大。要強市，必須尋求另外的憲法途徑。 （二）市脫離省（省消亡）的方向和底線。 在現行憲法體制內，一個城市要擴大市權，提升自己的憲法地位，不應當走與省爭權，求省放權、讓權的道路，而是要脫離省，成為央轄市。根據憲法，一個城市一 旦脫離省、自治區的管轄，就可以成為央轄市，就可以獲得地方立法權，就可以和省平起平坐，就可以獲得發展的自主權。現行憲法並沒有規定央轄市的特別條件， 根據慣例，無非是人口較多，地盤較大，管轄若干區、縣而已，因此，每一個設區的市都可以爭取成為央轄市。 如果一個省已經完全實行了市管縣體制，當這個省內的所有的設區的市都成為央轄市的時候，這個省也就自然消失了。 在現行憲法的框架內，央轄市並沒有數量的限制。但是，為了和憲法第三十條要求全國劃分為“省、自治區、直轄市”的規定保持一致，全國至少要有一個省存在，這就是市脫離省這一發展方向的底線。 四、市鄉關係的發展方向 （一）市管鄉體制的終結。 市不能直接劃分為鄉鎮，這是現行憲法提供的格局。因此，不管轄縣的市同時也就不能管轄鄉鎮。那麼，目前管轄鄉鎮的市，在憲法格局之內不應當繼續存在。有兩種辦法可供選擇，一是將鄉鎮改為街道、社區，二是將市恢復為縣。 （二）市轄區與鄉鎮關係的前途。 市轄區不能劃分為鄉鎮，這也是現行憲法提供的格局。因此，為了和憲法保持一致，就必須撤銷這些市轄區下面的鄉鎮。如果這些鄉鎮不能撤銷，那麼管轄他們的市轄區則應當恢復為縣。 南京市建鄴區所轄江心洲原來是一個鄉，後來改變為鎮，最近又改為街道建制。這一改革的好處是顯而易見的。首先是符合憲法的要求，其次是減少了一些機構，減輕了人民負擔。南京市建鄴區的這一做法值得其他地方學習。 （三）鄉鎮合併的底線。 為了減少機構，減輕人民負擔，近年來一些省份進行了大規模的鄉鎮合併的改革。江蘇省的鄉鎮經過合併改革以後，數量大約減少了將近一半。能不能再次合併？筆 者以為可以繼續合併，但是，如果一個縣內的所有鄉鎮並成了一個鄉鎮，這個鄉鎮就和縣重合了。鄉鎮和縣重合，意味著鄉鎮的消失，這不符合憲法的要求。縣必須 劃分為鄉鎮，這是現行憲法提供的框架。為了不突破這一框架，一個縣至少保留兩個鄉鎮，這就是鄉鎮合併的底線。 但是，憲法要求市轄區和不設區的市不劃分鄉鎮。為了和憲法保持一致，市轄區和不設區的市倒是應當將本區域內的所有鄉鎮合併成一個鎮，並使這個鎮因為與市轄區或者不設區的市完全重合而消亡。 ========================== 1於鳴超：《現代國家制度下的中國縣制改革》，《戰略與管理》，2002年第1期，第94頁。 2 喻希來：《中國地方自治論》，《戰略與管理》2002年第4期第19頁。 --

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