我的在大陆的干部朋友讲过一个笑话 有一天副市长(地级市)带好几个市长(县级市)去美国访问 老美问说 中国好怪 为何市长访问团是由副市长带队 没想到这个笑话流传还真广 下面这篇文章讨论地方政府体制问题满有水准的 请大家参考 -------------------------------------------------------------------------- http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1217 刘大生：城市宪法地位及城市体制改革研究 2004-11-21 刘大生 城市宪法地位及城市体制改革研究 刘大生（中共江苏省委党校 法政教研部，南京 210004） 摘 要：我国宪法规定了省、州、县三种级别的城市。在宪法框架内实行市管县，并且使城市逐步升格为央辖市，是一种可行的低成本改革。城市体制发展到一定的时候可能要突破现行宪法的框架，建议修改宪法，在不太远的将来实行无省、强市、虚县、乡镇变社区的一级地方政权体制。 关键字：城市；宪法地位；一律平等；无省；虚县；乡镇变社区 要 目：我国城市在现行宪法中的地位——城市宪法地位的几种类型；我国现行城市体制；我国现行城市体制的合宪性问题。我国城市体制在宪法框架内的改革方向—— 市县关系的发展方向；县级市的两个方向；市脱离省的可能性；市乡关系的发展方向。我国城市体制改革与宪法的突破——四级地方政权的弊端；已有的共识和应当 达成的共识；弱省、虚省与撤省的比较；撤市的不可行性；缩省、分省方案的不可与可；分省运动的历史经验；县乡两级政权的弱、虚、无、有；一级地方体制及其 可行性。 本文所说的城市宪法地位包括三个方面的问题，一是指城市作为一个区域在国家结构制度中的地位，包括城市是否具有邦国的地位，城市是不是基本行政单位等问 题；二是指城市管理机构在政权组织制度中的地位，包括城市管理机构的设置，城市管理机构的许可权，城市管理机构与民众的关系等问题；三是指城市管理机构在行 政管理体制中的地位，包括城市管理机构与中央政权的关系，城市管理机构与省政权的关系，城市之间的管理关系，城市与县域、社区的管理关系，等等。 本文所说的城市体制是指城市在国家结构制度、政权组织制度和行政管理制度中所获得的实际地位。 上：我国城市在现行宪法中的地位 现行宪法对城市宪法地位的规定是建立和改革城市体制的法律基础。要研究我国城市的发展方向，必须先研究我国城市在现行宪法中的地位。 一、城市宪法地位的几种类型 （一）在国家结构制度中的城市类型。 作为邦国的城市：1965年前的新加坡市曾经是马来西亚联邦的一部分，享有邦国的地位。 作为基本行政区划的城市：日本的东京都，英国的大伦敦，都是国家的基本行政单位之一，和其他不是城市的基本行政单位地位平等。 作为基层行政单位的城市。美国大部分城市都是基层行政单位，不管辖县、乡、镇。 市国一体的城市。1965年8月9日以後的新加坡市和新加坡共和国是同一个地方，市国一体。 （二）在政权组织制度中的城市类型。 三权城市：城市有立法权、行政权和司法权。1965年以前的新加坡市，作为马来西亚的一个邦，具有独立的立法、司法和行政权力。 二权城市：城市管理机构具有立法、司法、行政三权中两项权力。美利坚合众国境内的大都市，大都具有行政权和低度的立法权，加利福尼亚宪法赋予所有的市一小部分立法权，但司法权都归联邦政府和各自所在邦国（State1）的中央政府。 一权城市：城市管理机构只有行政管理权。佛吉尼亚宪法仅仅赋予市政府一定的行政权，而没有赋予市议会立法权。议会也能通过决议，有时名义上也制定法律，但这种法律的性质和我国村民代表大会所作出的决议差不多。所以，佛吉尼亚的城市都是只有行政权的一权城市。 无权城市：没有立法权、行政权、司法权而只有企业性质的经营权利的城市。西方国家的一些城市（如美国南卡罗莱纳邦的桑特市、俄亥俄邦的但顿市2），实行企 业化管理，不设政府，由议会聘请城市经理管理公共事务，而这种管理仅仅是一种权利而不是权力，只能将管理寓於服务之中，而不能像政府一样使用强制手段（如 动用员警），这种管理在性质上与我国的村委会的管理相似。 （三）行政管理上的城市类型。 央辖市：不受其他行政单位的管辖，直接由中央政府管辖的城市，各国的首都一般都是央辖市。加利福尼亚的所有城市都是央辖市，都由加利福尼亚中央政府直接管辖，不隶属於任何县。佛吉尼亚亦然。 与县平等的城市：加利福尼亚宪法和佛吉尼亚宪法赋予市和县同等的宪法地位，市不管县，县不管市。在佛吉尼亚宪法中，比县市小的镇也和市县平等，不受市县管辖。 由县（或者省）管辖的城市：日本许多县下面设市，这些市就由所在的县管辖。日本的县在对下关系上相当於我国的县，在对上关系上则相当於我国的省。所以，这些市既像中国的城镇，又相当於中国的中小城市。这些县辖市也可以说是省辖市。 可以管辖县的城市：朝鲜开城市下辖3个郡，这些郡相当於我国的县。日本东京都下辖23个特别区、1郡、26市、7町、8村，这里的郡相当於我国的县，这里的市、町相当於我国的城镇。 管辖城市的城市和被城市管辖的城市：英国大伦敦市（Greater London）下设独立的32个城区(London boroughs) 和1个小伦敦市(City of London)。大伦敦就是管辖城市的城市，小伦敦就是被城市管辖的城市。 二、我国现行城市体制 （一）在国家结构制度的层面上，我国的城市有三种类型： 一是具有邦国性质的城市，即作为特别行政区的香港和澳门；作为基本行政单位的城市——北京、上海、天津、重庆四个央辖市；作为地方行政单位的设区的市和不设区的市。不设区的城市往往下辖乡镇，所以我国基本没有作为基层行政单位的城市。 （二）在政权组织制度的层面上，我国的城市有四种类型： 我国所有的不设区的市是两权城市，有司法权和行政权，没有立法权；香港和澳门具有完全独立的立法、司法和行政三种权力，是完整的三权城市；我国设区的市， 一部分具有一定的行政、司法、军事三种权力，另一部分具有一定的立法、司法、行政、军事四种权力；我国的央辖市3都是四权（立法、司法、行政、军事）城 市。具有军事权的城市往往设有军事警备区、军事卫戍区或者军分区，当地党政领导往往兼任当地军事部门的职务。 我国内地城市的立法、司法、行政等权力虽然受到中央和上级严格控制，但是毕竟是权力而不仅仅是权利。 （三）在行政管理的层面上，我国的城市具有五种类型： 一是省级城市（即央辖市）：包括北京、上海、天津、重庆、香港、澳门。二是副省级城市：也是中央和省、自治区共同管辖的城市，包括省会城市、自治区首府城 市、计画单列城市、经济特区城市。三是州级城市：由省、自治区管辖的设区的城市，这些城市大多由地区（盟）行署转变的。四是由省级政府直接管辖的不设区的 市：海南省除三亚、海口以外的城市都是省政府直接管辖的不设区的市；合川市、永川市、南川市、江津市是由央辖市重庆管辖的不设区的城市，这些城市应当是县 级，但其干部可能享受副州级甚至正州级待遇。五是县级市：由地区（盟）行署、州或者州级市管辖的不设区的城市，盟行署管辖县级市的情况存在于内蒙古自治 区；州辖市一般是自治州所在地城市；州级市所辖县级市大多存在于沿海发达地区；地区行署所辖县级市大多是行署所在地城市，大多存在於中西部地区。 三、我国现行城市体制的合宪性问题 （一）副省级城市不合宪法。 宪法第三十条将城市分为三类，即中央直辖市，较大的市（即设区的市）和不设区的市，没有副省级城市之说，副省级城市不是宪法上的概念。这些城市的市长享受副省长的待遇，副市长享受正市长的待遇，显然没有宪法根据。 （二）州级市管市体制不合宪法。 宪法第三十条规定较大的市可以划分为区和县，没有规定这些城市可以划分为区、县、市。所以，州级市管市的体制显然没有宪法根据。 （三）县级市和县级区管辖乡、镇不合宪法。 宪法第三十条规定，县、自治县可以管辖乡、民族乡、镇，市辖区和不设区的市（即县级市）则不能划分乡、镇。目前市辖区和县级市普遍具有的管辖乡镇的权力显然不是宪法赋予的。 （四）央辖市以外的城市的立法权没有宪法根据。 宪法第一百条规定中央直辖市有制定地方性法规的权力，没有赋予省会城市、计画单列城市和经济特区城市立法权，这些城市的立法权在宪法上没有根据。尽管《地 方组织法》和《立法法》对这些城市的立法权有规定，但是这种规定毕竟与宪法不相符合。全国人大常委会办公厅研究室的万其刚先生也有类似的看法。4 笔者以为，宪法如果没有对地方立法权加以规定，《地方组织法》和《立法法》就可以自主地规定地方立法权；既然宪法已经规定地方立法权由省级人大行使，《地方组织法》和《立法法》就不应当再将这一权力授予所谓的副省级城市。 （五）央辖市管市不合宪法。宪法第三十条规定中央直辖市可以划分为区和县，没有规定这些城市可以划分为区、县、市。所以，央辖市管市的体制显然没有宪法根据。 （六）行署管市不合宪法。地区行署和盟行署本身没有宪法依据，它们管辖不设区的市自然也就没有宪法依据。 （七）市管县的体制不违反宪法。 市管县的体制是1982年宪法颁布以後才大面积推广的。近年来，一些主张扩大县权的人士，对市管县的体制提出了种种责难，其中之一就是认为这种体制违反现行宪法。 复旦大学周振鹤教授认为：“《中华人民共和国宪法》规定我国的行政区划是省、县和乡镇三级，还没有条例说可以让地级5市管县级市或县，但是我们按此已经执行很长时间了。”6 笔者以为，周振鹤教授“市管市没有法律根据”的说法是对的，但是他的“市管县没有法律根据”的说法则明显不符合立法事实。因为宪法第三十条第二款明确规定，央辖市和较大的市可以分为区、县。既然较大的市可以分为区、县，意味着州级市可以管辖区和县。 北京学者于鸣超认为：“‘市管县’体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权的产物。”“它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省—地级市—县级市—乡镇来取代宪法规定的省—县市—乡镇。”7 笔者以为，市管县的体制不一定没有缺陷，反对者也不是没有道理，从历史、经济、文化、民俗等不同角度都可以提出反对市管县体制的许多道理。但是，唯独从宪 法和法治的角度，说市管县体制违反了宪法规定的三级地方体制是没有道理的。因为：宪法第三十条确立了六种地方体制，一是央辖市——区二级体制；二是央辖市 ——县——乡镇三级体制；三是省、自治区——市——区三级体制；四是省、自治区——县——乡、镇三级体制；五是省、自治区——州——县——乡、镇四级体 制；六是省、自治区——市——县——乡、镇四级体制。显然，四级地方体制、三级地方体制和二级地方体制是可供选择的宪法体制，选择其中的任何一种都不违反 宪法。 ============================= 1 “State”这一概念一般翻译为“州”。但是在实际上，美国的50个State中，没有一个与我国的州有共同之处，所以本文一律用“邦国”而不用“州”指称美国的State。 2 竺乾威：《美国的市政管理》，四川人民出版社1988年版，第37页。 3这里使用“央辖市”概念是为了和“省辖市”、“州辖市”、“市辖市”、“区辖市”“署辖市”、“盟辖市”等概念并列。尽管大家都知道“直辖市”就是“央辖市”，但是“直辖市”毕竟也可以指省政府和自治区政府管理的直辖城市。在逻辑上，“直辖市”只能和“间辖市”并列。 4 万其刚：《质疑“人大至上性”》，《人大研究》2004年第1期第34页。 5 “地级”是一个习惯说法，这一概念是指比县高一级的地方行政单位，由於没有宪法依据，本文行文遇到比县高一级的地方行政单位时一律使用“州级”概念，但为了尊重引文作者，在引文中仍保留“地级”概念。 6 李 梁：《中国行政区划演变与指向——专访复旦大学历史地理研究所周振鹤教授》,《南方周末》2003年9月18日第1版。 7 於鸣超：《现代国家制度下的中国县制改革》，《战略与管理》，2002年第1期，第94页。 中：我国城市体制在宪法框架内的改革方向 城市体制的改革应尽量在宪法框架内进行。这有两个方面的要求，一是不能违反宪法，二是尽量不修改宪法。不违反宪法是建设法治国家所必须做到的。尽量不修改 宪法，一是因为修改宪法是有成本的，要付出很大的代价；二是因为宪法设定的城市体制本身就是历史经验的总结，不宜轻易变更；三是因为宪法设定的城市体制具 有较大的选择空间，为城市体制的发展完善留下了余地。 一、市县关系的发展方向 （一）州管县和州管市体制的前景。 州是中国古代常见的地方行政单位，最初地位相当於省，後来变成省县之间的行政单位。在现行宪法中，州的地位仍然高於县，是管辖县和不设区的市的地方区划单 位。但是，由於现行宪法中的州仅仅是民族自治地方，汉族地区不再设立州建制的地方，所以，州管县很难成为一种发展方向。有些学者建议在汉族地区恢复州府都 建制1，尽管这种建议有一定的道理，但是它毕竟是对现行宪法的突破，在现行宪法的框架内无法实施。所以，州管县体制不可能成为宪法框架内的改革方向。 （二）省管县体制（市不管县体制）的前景。 省管县是宪法的三十条确认的除特别行政区之外的六种地方管理体制之一，省管县意味着市不管县。这种体制的可行之处在於，它可能（仅仅是可能）减少管理层 次。这一体制的弊端在於，不管县的州级市仍然要管区，难以降格为县级市，容易导致同一个省内的地方层级混乱。加之司法上没有严格的省管县的宪法资源等原 因，省管县反而导致不仅层次没有减少，机构却更加膨胀的局面。所以，省管县体制尽管是合宪体制，但是却不可能成为普遍发展的方向。 （三）市管县体制的前途。 市管县是宪法确认的六种地方管理体制之一，是目前实行最广泛的体制。笔者以为，这种体制应当成为普遍推广的体制。理由如下： 第一，市管县体制的推行可以做到不修改宪法而完善宪法。 前文已述，宪法第三十条规定的六种地方体制中，包含了省管县、州管县、央辖市管县和州级市管县四种体制。省管县和央辖市管县意味着三级地方，州管县和州级 市管县则意味着四级地方。这既是宪法提供的制度便利，又是宪法留下的体制矛盾。如果一部分省区实行四级地方体制，一部分省区实行三级地方体制，这种矛盾倒 也不是多大的问题。问题在於，同一个省内往往三级体制和四级体制并存，部分县归省管，部分县归市管，部分县归州管。这些省份中，部分县级人大可以选举省人 大代表，直接出席省人民代表大会；部分县级人大只能选举州人大代表和市人大代表，不能选举出席省人大的代表。这些省份中，部分中级法院由州、市人大产生， 部分中级法院由省人大产生。如此等等，既给实际工作带来许多不方便，又显得宪法规定的地方层级缺少科学性，显得很混乱。市管县体制的推行，使这些省份的地 方体制得到了统一，使每一个县有了一个平等的归属，在不修改宪法的前提下使地方层级的宪法体制得以完善。 第二，市管县引起的矛盾不在於市管县本身，而在於省与市争权。 县级机构大多对市管县体制不满意，希望恢复省管县体制。他们的不满意也是有道理的，因为市管县以後婆婆多了。在省管县的体制下，省是一个婆婆，地区行署仅 仅是婆婆的代理人，算半个婆婆，县上面只有一个半婆婆。实行市管县以後，市是一个婆婆，省仍然是一个婆婆，甚至是太婆婆，县上面就有了两个婆婆。办事不方 便，县级机构当然不高兴。 市管县以後如果省不再管县，或者是上面不再有省，县机构就不会有意见了。央辖市也是市管县体制，并无不当之处。北京、上海、天津三个央辖市，自从成为央辖 市开始就管辖若干个县，几十年来，被北京、上海、天津管辖的县对市管县体制从来没有意见，从来没有人说这种体制不好，从来没有人要求改变这种市管县体制。 因为这些县上面只有一个婆婆，没有省这个太婆婆和婆婆争权。 三世同堂、四世同堂的家庭，父母子女关系往往搞不好，是因为在这些家庭中隔代亲规律会发挥作用。县机构对市机构的不满和对省机构的崇敬是另一种隔代亲——管理上的隔代亲的表现。 第三，在现行宪法体制的大框架之下，取消地区（盟）行署的最好办法就是实行市管县体制。 行署是不符合现行宪法的一种机构，不应当长期存在。行署虽说是省、自治区政府的派出机构，但是，它与一般的派出机构大不相同。比如一个省派驻另一个省的办 事处，也是省政府的派出机构，这种办事处一不能收税，二不能动用员警，三不能任命干部，是一种纯粹的事务性机构，所以，它的设置不需要有直接的宪法依据。 行署恰恰相反，一可以收税，二可以动用员警，三可以任命干部，是一种政权机构。既然是政权机构，它的设置就应当有直接的宪法依据。村委会是一个有政务、无 政权的组织，权威、地位远远小於、低於行署，但村委会尚且有直接的宪法依据，而行署却没有直接的宪法依据，这显然不是宪法的疏忽，而是行署本身是不合理的 存在物。 行署与街道办事处的性质也不一样。街道办事处虽然也是政府的下派机构，但是，它与公安派出所、工商管理所、税务所等行政机构基本脱钩，这些具有政权性质的所基本上都“垂直了”。所以，街道办事处基本上是一个服务机构，它的设置没有直接的宪法依据也就不是一个问题。 1982年宪法制定的时候，行署还大量存在，但是宪法没有将行署写进去，表明宪法对行署的不认同。 目前，在没有普及市管县体制的省份，地区（盟）行政公署仍然普遍存在，这些行政公署的机构也早已膨胀，与行署配套的人大工委、党的地位（盟委）、政协工 委、党的纪委、法院、检察院、军分区、妇联、团委、总工会，以及其他与上级党政机关对口的数十个、上百个非法定机构（如社会治安综合治理委员会、关心下一 代工作会员会、政法委员会、精神文明建设指导委员会、防汛抗旱指挥部、法制办、稳定办、打假办、招商办、减轻农民负担办公室）等等一样不少。这些机构往往 和州级城市的管理机构挤在同一个城市里，不仅浪费管理资源，而且还会产生许多矛盾。不取消不行，但是直接取消也会使管理体制失衡。对於省级政府和党委来 说，没有了行署，自己直接管县一时不习惯，对於行署的工作人员来说，取消行署後一时难以安排新的工作。因此，不如将这些地区行政公署与州级市的管理机构合 并，实行市管县，使没有宪法根据的行署无痛苦消亡。在没有州级市的地方，将地区行政公署所在城市升格为州级市，并将行署吸收到州级市，也能使没有宪法根据 的行署无痛苦消亡。因此，以市管县体制代替行署管县的体制，不仅不违反宪法，反而完善了宪法，维护了宪法。 第四，省管县也不能实现三级地方政权体制。 如果全面推行省、县、乡三级体制，也可以实现地方行政区划的统一，达到不修改宪法而完善宪法的目的。然而，这样做不具有现实可能性。因为，实现严格意义上的省、县、乡三级政权体制，必须以市县平等为前提。 美国一些邦国的市县平等体制是以市县无权、邦国中央集权为前提的。在我国，即使不考虑现行宪法的限制，市县平等也不可能。在地方有权力（不仅仅是权利）的 国家制度之下，县市平等很困难。比如，像南京这样的大城市，既管辖江浦、江甯、溧水、六合等县，又管辖鼓楼、玄武、白下、建邺、下关、大厂、浦口、雨花、 栖霞等若干个县级城区，如果将这些县从南京的版图上划出去，南京仍然管辖若干个县级行政区——城区，南京也不可能和周围的县平权，在省县之间，仍然存在着 州级政权，也不可能实现省、县、乡三级地方体制。 第五，既然市县平等不可能，在现行宪法大框架之下，省管县必然导致机构膨胀。 以海南省为例。海南实行省管县体制，城市都不管县。海口市和三亚市是州级市，分别设有中级人民法院和相对应的人民检察院（也可以叫中级人民检察院），由於 市不管县，这两个市的中级法院和中级检察院也就不能管辖其他县和县级“市”的司法问题。於是，只好在海南省高级人民法院之外另设海南省中级人民法院，在海 南省人民检察院（也可以叫高级人民检察院）之外设立海南省人民检察院分院（中级），以管辖县和县级“市”需要上级管辖的有关司法问题。如果海南省实行市管 县体制，南部的县和县级“市”都由三亚市管辖，北部的县和县级“市”都由海口市管辖，至少可以减少两个机构——海南省中级人民法院和海南省人民检察院分 院。 再以江苏为例。江苏已经全面实行市管县体制，如果撤销这一体制，恢复省管县体制，机构必然膨胀。比如，南京周围的几个县的公民如果不服县法院的判决，就不 再能够到南京市中级人民法院上诉，按规定又不能到省高级人民法院上诉。为了解决这一矛盾，就必须设立一个名叫“南京周边地区中级人民法院”的机构来承担中 级法院的任务。相应的，还要成立一个名叫“江苏省人民检察院南京周边地区分检察院”的机构来配合“南京周边地区中级人民法院”的工作。依次类推，苏州、无 锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、连云港、徐州、宿迁、淮安各市的周边地区都必须分别增加一个中级法院和一个中级检察院。这样一来，江苏就要增加 十三个中级法院和十三个中级检察院。城市周边地区的法院和检察院产生以後，谁为它们提供後勤服务？显然，城市周边地区的行政公署就不可避免地要恢复了，行 署恢复了，党委（或者党的工委）、纪委要不要恢复？行署、党委、纪委都有了，他们能不插手各个县和县级市的行政工作？省管县岂不是有名无实？ 第六，实行市管县，有利於城市化的发展方向。 喻希来先生认为：“改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大 部分的进城农民。”2 笔者完全同意喻希来先生的这一见解。中国人口多，不能靠发展一两个特大城市来解决城市化问题，这个道理显而易见，不必多论。利用小城镇实现城市化的观点由於得到过权威学者费孝通先生的肯定，因而成了一些人的思维定势。笔者以为，在上个世纪的早期和中期，提倡发展小城镇是有道理的，因为那个时候我们国家还不 具备发展大中城市的客观条件，发展小城镇作为城市化的过渡，自然有它的价值。但是今天再提倡发展小城镇就有些不合时宜了，一是因为今天有条件发展大中城市，二是因为小城镇不利於资源的综合利用，不利於环境保护。 二、县级市的三个方向 （一）变区方向。 将市辖县改为市辖市，是目前实行得比较普遍的一种地方体制。但是，这种体制有两个问题，一是不合宪法，二是在语言学上讲起来不好听。世界上很少有市管市体 制，东京可以管辖市，但是东京自己已经不叫东京市，而叫东京都了。大伦敦市管辖小伦敦市，但是在名称上，大伦敦就叫大伦敦，不叫伦敦市，小伦敦才叫伦敦 市。 如果大市管小市的体制能够成立，那麽，大县管小县、大省管小省的体制也能成立。如果大县管小县、大省管小省的体制是讲不通的，那麽大市管小市的体制也是讲不通的。 所以，管辖市的市和被市管辖的市必须有一个改名、改制。可行的方法要麽是大市改都，要麽是小市改区。大市改都要突破宪法框架，小市改区则符合现行宪法。 北京市的房山县、昌平县，上海市的青浦县、嘉定县，南京市的江宁县、六合县、江浦县，淮安市的淮阴县、淮安县，等等，都已经变成了城市的市辖区。依次类 推，无锡市的江阴县、宜兴县应当改为无锡市江阴区、宜兴区，而不应当继续叫无锡市的××市；苏州市的常熟县、吴江县、张家港（沙洲）县、昆山县，应当分别 改变为苏州市常熟区、吴江区、张家港区、昆山区，等等，而不应当继续叫苏州市的××市。 （二）复县方向。 被市管辖的市，如果不能改为市辖区，则应当恢复为县（旗）建制。因为他们被划分成若干个乡镇，在实际上仍然是县，而不是市。江苏的江阴县、常熟县、张家港 （沙洲）县都是最发达的县，是全国数一数二的县，上个世纪80年代改为县级市，但是，到目前为止，这几个所谓的市仍然下辖20个左右的镇，实际上仍然是 县。如果将县级市当作真正的市看待，就必须依照宪法撤销其下辖的乡镇，这显然是不可能的，连江阴、常熟、张家港（沙洲）等市都做不到，其他不如江阴、常 熟、张家港（沙洲）的市就更做不到了。 （三）升格方向。 有些被市管辖的市由於人口太多或离州级市主市区太远等原因，不宜改为市区；又由於工商业已经比较发达、城市化水准较高等原因，也不宜恢复为县。对於这样的 市，笔者建议让期管辖一定的区县，升格为州级市。江苏省的泰州市原来是被扬州市管辖的市，现在已经从扬州独立出来，升格为州级市。这种做法有利於维护宪法 的尊严，也值得其他省、自治区学习。 三、市脱离省的可能性 （一）强市弱省的前景预测。 推行市管县的目的，是要用城市带动周围各县和农村的经济发展。为了让市真正发挥作用，近年来中央政府出台了一些扩大市权的举措，最主要的是将一部分城市提 升为副省级，计画单列并享受地方立法权。一些省份也向一些市下放权力，如江苏省委、省政府允许经济特别落後的宿迁市变通执行省里的某些政策，自己规定一些 能够促进经济发展的特殊政策，实际上就是授权宿迁搞准立法。 然而，副省级城市及其立法权是没有宪法依据的，州级市的准立法权更是没有宪法根据的。如果坚持省管市的宪法体制，市的立法权就应当取消。 现行的省市关系是一个省强市弱的关系。这有几个表现：第一，省是上级，市是下级，省政府和省检察院领导市政府、市检察院，省人大、省法院监督市人大、市检 察院，市对於省则没有任何法定的监督权和制约权。第二，宪法将地方立法权赋予省人大而不是市人大。第三，宪法还赋予省政府、省检察院越级领导市的下级政府 和下级检察院的权力，宪法还赋予省法院越级监督市法院的下级法院的权力。 因此，在现行省管市的体制内，即使不取消城市的立法权，即使让每个城市都享有立法权，不管省级机构如何操作和放权，也不管市级机构如何努力和争取权力，省强市弱的格局难以改变，强市弱省前途不大。要强市，必须寻求另外的宪法途径。 （二）市脱离省（省消亡）的方向和底线。 在现行宪法体制内，一个城市要扩大市权，提升自己的宪法地位，不应当走与省争权，求省放权、让权的道路，而是要脱离省，成为央辖市。根据宪法，一个城市一 旦脱离省、自治区的管辖，就可以成为央辖市，就可以获得地方立法权，就可以和省平起平坐，就可以获得发展的自主权。现行宪法并没有规定央辖市的特别条件， 根据惯例，无非是人口较多，地盘较大，管辖若干区、县而已，因此，每一个设区的市都可以争取成为央辖市。 如果一个省已经完全实行了市管县体制，当这个省内的所有的设区的市都成为央辖市的时候，这个省也就自然消失了。 在现行宪法的框架内，央辖市并没有数量的限制。但是，为了和宪法第三十条要求全国划分为“省、自治区、直辖市”的规定保持一致，全国至少要有一个省存在，这就是市脱离省这一发展方向的底线。 四、市乡关系的发展方向 （一）市管乡体制的终结。 市不能直接划分为乡镇，这是现行宪法提供的格局。因此，不管辖县的市同时也就不能管辖乡镇。那麽，目前管辖乡镇的市，在宪法格局之内不应当继续存在。有两种办法可供选择，一是将乡镇改为街道、社区，二是将市恢复为县。 （二）市辖区与乡镇关系的前途。 市辖区不能划分为乡镇，这也是现行宪法提供的格局。因此，为了和宪法保持一致，就必须撤销这些市辖区下面的乡镇。如果这些乡镇不能撤销，那麽管辖他们的市辖区则应当恢复为县。 南京市建邺区所辖江心洲原来是一个乡，後来改变为镇，最近又改为街道建制。这一改革的好处是显而易见的。首先是符合宪法的要求，其次是减少了一些机构，减轻了人民负担。南京市建邺区的这一做法值得其他地方学习。 （三）乡镇合并的底线。 为了减少机构，减轻人民负担，近年来一些省份进行了大规模的乡镇合并的改革。江苏省的乡镇经过合并改革以後，数量大约减少了将近一半。能不能再次合并？笔 者以为可以继续合并，但是，如果一个县内的所有乡镇并成了一个乡镇，这个乡镇就和县重合了。乡镇和县重合，意味着乡镇的消失，这不符合宪法的要求。县必须 划分为乡镇，这是现行宪法提供的框架。为了不突破这一框架，一个县至少保留两个乡镇，这就是乡镇合并的底线。 但是，宪法要求市辖区和不设区的市不划分乡镇。为了和宪法保持一致，市辖区和不设区的市倒是应当将本区域内的所有乡镇合并成一个镇，并使这个镇因为与市辖区或者不设区的市完全重合而消亡。 ========================== 1於鸣超：《现代国家制度下的中国县制改革》，《战略与管理》，2002年第1期，第94页。 2 喻希来：《中国地方自治论》，《战略与管理》2002年第4期第19页。 中：我国城市体制在宪法框架内的改革方向 城市体制的改革应尽量在宪法框架内进行。这有两个方面的要求，一是不能违反宪法，二是尽量不修改宪法。不违反宪法是建设法治国家所必须做到的。尽量不修改 宪法，一是因为修改宪法是有成本的，要付出很大的代价；二是因为宪法设定的城市体制本身就是历史经验的总结，不宜轻易变更；三是因为宪法设定的城市体制具 有较大的选择空间，为城市体制的发展完善留下了余地。 一、市县关系的发展方向 （一）州管县和州管市体制的前景。 州是中国古代常见的地方行政单位，最初地位相当於省，後来变成省县之间的行政单位。在现行宪法中，州的地位仍然高於县，是管辖县和不设区的市的地方区划单 位。但是，由於现行宪法中的州仅仅是民族自治地方，汉族地区不再设立州建制的地方，所以，州管县很难成为一种发展方向。有些学者建议在汉族地区恢复州府都 建制1，尽管这种建议有一定的道理，但是它毕竟是对现行宪法的突破，在现行宪法的框架内无法实施。所以，州管县体制不可能成为宪法框架内的改革方向。 （二）省管县体制（市不管县体制）的前景。 省管县是宪法的三十条确认的除特别行政区之外的六种地方管理体制之一，省管县意味着市不管县。这种体制的可行之处在於，它可能（仅仅是可能）减少管理层 次。这一体制的弊端在於，不管县的州级市仍然要管区，难以降格为县级市，容易导致同一个省内的地方层级混乱。加之司法上没有严格的省管县的宪法资源等原 因，省管县反而导致不仅层次没有减少，机构却更加膨胀的局面。所以，省管县体制尽管是合宪体制，但是却不可能成为普遍发展的方向。 （三）市管县体制的前途。 市管县是宪法确认的六种地方管理体制之一，是目前实行最广泛的体制。笔者以为，这种体制应当成为普遍推广的体制。理由如下： 第一，市管县体制的推行可以做到不修改宪法而完善宪法。 前文已述，宪法第三十条规定的六种地方体制中，包含了省管县、州管县、央辖市管县和州级市管县四种体制。省管县和央辖市管县意味着三级地方，州管县和州级 市管县则意味着四级地方。这既是宪法提供的制度便利，又是宪法留下的体制矛盾。如果一部分省区实行四级地方体制，一部分省区实行三级地方体制，这种矛盾倒 也不是多大的问题。问题在於，同一个省内往往三级体制和四级体制并存，部分县归省管，部分县归市管，部分县归州管。这些省份中，部分县级人大可以选举省人 大代表，直接出席省人民代表大会；部分县级人大只能选举州人大代表和市人大代表，不能选举出席省人大的代表。这些省份中，部分中级法院由州、市人大产生， 部分中级法院由省人大产生。如此等等，既给实际工作带来许多不方便，又显得宪法规定的地方层级缺少科学性，显得很混乱。市管县体制的推行，使这些省份的地 方体制得到了统一，使每一个县有了一个平等的归属，在不修改宪法的前提下使地方层级的宪法体制得以完善。 第二，市管县引起的矛盾不在於市管县本身，而在於省与市争权。 县级机构大多对市管县体制不满意，希望恢复省管县体制。他们的不满意也是有道理的，因为市管县以後婆婆多了。在省管县的体制下，省是一个婆婆，地区行署仅 仅是婆婆的代理人，算半个婆婆，县上面只有一个半婆婆。实行市管县以後，市是一个婆婆，省仍然是一个婆婆，甚至是太婆婆，县上面就有了两个婆婆。办事不方 便，县级机构当然不高兴。 市管县以後如果省不再管县，或者是上面不再有省，县机构就不会有意见了。央辖市也是市管县体制，并无不当之处。北京、上海、天津三个央辖市，自从成为央辖 市开始就管辖若干个县，几十年来，被北京、上海、天津管辖的县对市管县体制从来没有意见，从来没有人说这种体制不好，从来没有人要求改变这种市管县体制。 因为这些县上面只有一个婆婆，没有省这个太婆婆和婆婆争权。 三世同堂、四世同堂的家庭，父母子女关系往往搞不好，是因为在这些家庭中隔代亲规律会发挥作用。县机构对市机构的不满和对省机构的崇敬是另一种隔代亲——管理上的隔代亲的表现。 第三，在现行宪法体制的大框架之下，取消地区（盟）行署的最好办法就是实行市管县体制。 行署是不符合现行宪法的一种机构，不应当长期存在。行署虽说是省、自治区政府的派出机构，但是，它与一般的派出机构大不相同。比如一个省派驻另一个省的办 事处，也是省政府的派出机构，这种办事处一不能收税，二不能动用员警，三不能任命干部，是一种纯粹的事务性机构，所以，它的设置不需要有直接的宪法依据。 行署恰恰相反，一可以收税，二可以动用员警，三可以任命干部，是一种政权机构。既然是政权机构，它的设置就应当有直接的宪法依据。村委会是一个有政务、无 政权的组织，权威、地位远远小於、低於行署，但村委会尚且有直接的宪法依据，而行署却没有直接的宪法依据，这显然不是宪法的疏忽，而是行署本身是不合理的 存在物。 行署与街道办事处的性质也不一样。街道办事处虽然也是政府的下派机构，但是，它与公安派出所、工商管理所、税务所等行政机构基本脱钩，这些具有政权性质的所基本上都“垂直了”。所以，街道办事处基本上是一个服务机构，它的设置没有直接的宪法依据也就不是一个问题。 1982年宪法制定的时候，行署还大量存在，但是宪法没有将行署写进去，表明宪法对行署的不认同。 目前，在没有普及市管县体制的省份，地区（盟）行政公署仍然普遍存在，这些行政公署的机构也早已膨胀，与行署配套的人大工委、党的地位（盟委）、政协工 委、党的纪委、法院、检察院、军分区、妇联、团委、总工会，以及其他与上级党政机关对口的数十个、上百个非法定机构（如社会治安综合治理委员会、关心下一 代工作会员会、政法委员会、精神文明建设指导委员会、防汛抗旱指挥部、法制办、稳定办、打假办、招商办、减轻农民负担办公室）等等一样不少。这些机构往往 和州级城市的管理机构挤在同一个城市里，不仅浪费管理资源，而且还会产生许多矛盾。不取消不行，但是直接取消也会使管理体制失衡。对於省级政府和党委来 说，没有了行署，自己直接管县一时不习惯，对於行署的工作人员来说，取消行署後一时难以安排新的工作。因此，不如将这些地区行政公署与州级市的管理机构合 并，实行市管县，使没有宪法根据的行署无痛苦消亡。在没有州级市的地方，将地区行政公署所在城市升格为州级市，并将行署吸收到州级市，也能使没有宪法根据 的行署无痛苦消亡。因此，以市管县体制代替行署管县的体制，不仅不违反宪法，反而完善了宪法，维护了宪法。 第四，省管县也不能实现三级地方政权体制。 如果全面推行省、县、乡三级体制，也可以实现地方行政区划的统一，达到不修改宪法而完善宪法的目的。然而，这样做不具有现实可能性。因为，实现严格意义上的省、县、乡三级政权体制，必须以市县平等为前提。 美国一些邦国的市县平等体制是以市县无权、邦国中央集权为前提的。在我国，即使不考虑现行宪法的限制，市县平等也不可能。在地方有权力（不仅仅是权利）的 国家制度之下，县市平等很困难。比如，像南京这样的大城市，既管辖江浦、江甯、溧水、六合等县，又管辖鼓楼、玄武、白下、建邺、下关、大厂、浦口、雨花、 栖霞等若干个县级城区，如果将这些县从南京的版图上划出去，南京仍然管辖若干个县级行政区——城区，南京也不可能和周围的县平权，在省县之间，仍然存在着 州级政权，也不可能实现省、县、乡三级地方体制。 第五，既然市县平等不可能，在现行宪法大框架之下，省管县必然导致机构膨胀。 以海南省为例。海南实行省管县体制，城市都不管县。海口市和三亚市是州级市，分别设有中级人民法院和相对应的人民检察院（也可以叫中级人民检察院），由於 市不管县，这两个市的中级法院和中级检察院也就不能管辖其他县和县级“市”的司法问题。於是，只好在海南省高级人民法院之外另设海南省中级人民法院，在海 南省人民检察院（也可以叫高级人民检察院）之外设立海南省人民检察院分院（中级），以管辖县和县级“市”需要上级管辖的有关司法问题。如果海南省实行市管 县体制，南部的县和县级“市”都由三亚市管辖，北部的县和县级“市”都由海口市管辖，至少可以减少两个机构——海南省中级人民法院和海南省人民检察院分 院。 再以江苏为例。江苏已经全面实行市管县体制，如果撤销这一体制，恢复省管县体制，机构必然膨胀。比如，南京周围的几个县的公民如果不服县法院的判决，就不 再能够到南京市中级人民法院上诉，按规定又不能到省高级人民法院上诉。为了解决这一矛盾，就必须设立一个名叫“南京周边地区中级人民法院”的机构来承担中 级法院的任务。相应的，还要成立一个名叫“江苏省人民检察院南京周边地区分检察院”的机构来配合“南京周边地区中级人民法院”的工作。依次类推，苏州、无 锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、连云港、徐州、宿迁、淮安各市的周边地区都必须分别增加一个中级法院和一个中级检察院。这样一来，江苏就要增加 十三个中级法院和十三个中级检察院。城市周边地区的法院和检察院产生以後，谁为它们提供後勤服务？显然，城市周边地区的行政公署就不可避免地要恢复了，行 署恢复了，党委（或者党的工委）、纪委要不要恢复？行署、党委、纪委都有了，他们能不插手各个县和县级市的行政工作？省管县岂不是有名无实？ 第六，实行市管县，有利於城市化的发展方向。 喻希来先生认为：“改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力 角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客 观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城 镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。”2 笔者完全同意喻希来先生的这一见解。中国人口多，不能靠发展一两个特大城市来解决城市化问题，这个道理显而易见，不必多论。利用小城镇实现城市化的观点由 于得到过权威学者费孝通先生的肯定，因而成了一些人的思维定势。笔者以为，在上个世纪的早期和中期，提倡发展小城镇是有道理的，因为那个时候我们国家还不 具备发展大中城市的客观条件，发展小城镇作为城市化的过渡，自然有它的价值。但是今天再提倡发展小城镇就有些不合时宜了，一是因为今天有条件发展大中城 市，二是因为小城镇不利於资源的综合利用，不利於环境保护。 二、县级市的三个方向 （一）变区方向。 将市辖县改为市辖市，是目前实行得比较普遍的一种地方体制。但是，这种体制有两个问题，一是不合宪法，二是在语言学上讲起来不好听。世界上很少有市管市体 制，东京可以管辖市，但是东京自己已经不叫东京市，而叫东京都了。大伦敦市管辖小伦敦市，但是在名称上，大伦敦就叫大伦敦，不叫伦敦市，小伦敦才叫伦敦 市。 如果大市管小市的体制能够成立，那麽，大县管小县、大省管小省的体制也能成立。如果大县管小县、大省管小省的体制是讲不通的，那麽大市管小市的体制也是讲不通的。 所以，管辖市的市和被市管辖的市必须有一个改名、改制。可行的方法要麽是大市改都，要麽是小市改区。大市改都要突破宪法框架，小市改区则符合现行宪法。 北京市的房山县、昌平县，上海市的青浦县、嘉定县，南京市的江宁县、六合县、江浦县，淮安市的淮阴县、淮安县，等等，都已经变成了城市的市辖区。依次类 推，无锡市的江阴县、宜兴县应当改为无锡市江阴区、宜兴区，而不应当继续叫无锡市的××市；苏州市的常熟县、吴江县、张家港（沙洲）县、昆山县，应当分别 改变为苏州市常熟区、吴江区、张家港区、昆山区，等等，而不应当继续叫苏州市的××市。 （二）复县方向。 被市管辖的市，如果不能改为市辖区，则应当恢复为县（旗）建制。因为他们被划分成若干个乡镇，在实际上仍然是县，而不是市。江苏的江阴县、常熟县、张家港 （沙洲）县都是最发达的县，是全国数一数二的县，上个世纪80年代改为县级市，但是，到目前为止，这几个所谓的市仍然下辖20个左右的镇，实际上仍然是 县。如果将县级市当作真正的市看待，就必须依照宪法撤销其下辖的乡镇，这显然是不可能的，连江阴、常熟、张家港（沙洲）等市都做不到，其他不如江阴、常 熟、张家港（沙洲）的市就更做不到了。 （三）升格方向。 有些被市管辖的市由於人口太多或离州级市主市区太远等原因，不宜改为市区；又由於工商业已经比较发达、城市化水准较高等原因，也不宜恢复为县。对於这样的 市，笔者建议让期管辖一定的区县，升格为州级市。江苏省的泰州市原来是被扬州市管辖的市，现在已经从扬州独立出来，升格为州级市。这种做法有利於维护宪法 的尊严，也值得其他省、自治区学习。 三、市脱离省的可能性 （一）强市弱省的前景预测。 推行市管县的目的，是要用城市带动周围各县和农村的经济发展。为了让市真正发挥作用，近年来中央政府出台了一些扩大市权的举措，最主要的是将一部分城市提 升为副省级，计画单列并享受地方立法权。一些省份也向一些市下放权力，如江苏省委、省政府允许经济特别落後的宿迁市变通执行省里的某些政策，自己规定一些 能够促进经济发展的特殊政策，实际上就是授权宿迁搞准立法。 然而，副省级城市及其立法权是没有宪法依据的，州级市的准立法权更是没有宪法根据的。如果坚持省管市的宪法体制，市的立法权就应当取消。 现行的省市关系是一个省强市弱的关系。这有几个表现：第一，省是上级，市是下级，省政府和省检察院领导市政府、市检察院，省人大、省法院监督市人大、市检 察院，市对於省则没有任何法定的监督权和制约权。第二，宪法将地方立法权赋予省人大而不是市人大。第三，宪法还赋予省政府、省检察院越级领导市的下级政府 和下级检察院的权力，宪法还赋予省法院越级监督市法院的下级法院的权力。 因此，在现行省管市的体制内，即使不取消城市的立法权，即使让每个城市都享有立法权，不管省级机构如何操作和放权，也不管市级机构如何努力和争取权力，省强市弱的格局难以改变，强市弱省前途不大。要强市，必须寻求另外的宪法途径。 （二）市脱离省（省消亡）的方向和底线。 在现行宪法体制内，一个城市要扩大市权，提升自己的宪法地位，不应当走与省争权，求省放权、让权的道路，而是要脱离省，成为央辖市。根据宪法，一个城市一 旦脱离省、自治区的管辖，就可以成为央辖市，就可以获得地方立法权，就可以和省平起平坐，就可以获得发展的自主权。现行宪法并没有规定央辖市的特别条件， 根据惯例，无非是人口较多，地盘较大，管辖若干区、县而已，因此，每一个设区的市都可以争取成为央辖市。 如果一个省已经完全实行了市管县体制，当这个省内的所有的设区的市都成为央辖市的时候，这个省也就自然消失了。 在现行宪法的框架内，央辖市并没有数量的限制。但是，为了和宪法第三十条要求全国划分为“省、自治区、直辖市”的规定保持一致，全国至少要有一个省存在，这就是市脱离省这一发展方向的底线。 四、市乡关系的发展方向 （一）市管乡体制的终结。 市不能直接划分为乡镇，这是现行宪法提供的格局。因此，不管辖县的市同时也就不能管辖乡镇。那麽，目前管辖乡镇的市，在宪法格局之内不应当继续存在。有两种办法可供选择，一是将乡镇改为街道、社区，二是将市恢复为县。 （二）市辖区与乡镇关系的前途。 市辖区不能划分为乡镇，这也是现行宪法提供的格局。因此，为了和宪法保持一致，就必须撤销这些市辖区下面的乡镇。如果这些乡镇不能撤销，那麽管辖他们的市辖区则应当恢复为县。 南京市建邺区所辖江心洲原来是一个乡，後来改变为镇，最近又改为街道建制。这一改革的好处是显而易见的。首先是符合宪法的要求，其次是减少了一些机构，减轻了人民负担。南京市建邺区的这一做法值得其他地方学习。 （三）乡镇合并的底线。 为了减少机构，减轻人民负担，近年来一些省份进行了大规模的乡镇合并的改革。江苏省的乡镇经过合并改革以後，数量大约减少了将近一半。能不能再次合并？笔 者以为可以继续合并，但是，如果一个县内的所有乡镇并成了一个乡镇，这个乡镇就和县重合了。乡镇和县重合，意味着乡镇的消失，这不符合宪法的要求。县必须 划分为乡镇，这是现行宪法提供的框架。为了不突破这一框架，一个县至少保留两个乡镇，这就是乡镇合并的底线。 但是，宪法要求市辖区和不设区的市不划分乡镇。为了和宪法保持一致，市辖区和不设区的市倒是应当将本区域内的所有乡镇合并成一个镇，并使这个镇因为与市辖区或者不设区的市完全重合而消亡。 ========================== 1於鸣超：《现代国家制度下的中国县制改革》，《战略与管理》，2002年第1期，第94页。 2 喻希来：《中国地方自治论》，《战略与管理》2002年第4期第19页。 --

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