http://tw.myblog.yahoo.com/kelwin_tw/article?mid=254&prev=255&next=253 台湾都市更新政策目标的探讨 Examining the urban renewal policy of Taiwan. 黄健二 大学教授/工学博士 王章凯 大学讲师/博士候选人 2007.06.02* 一、 研究缘起与目的 今年(2007)2月16日，负责我国都市更新政策的最高单位行政院经建会，在副主委张景森 率相关人员赴英国考察(2月4~11日)後[1]，发布了一则标题为〈英国推动都市再发展对我 国之启示〉的新闻稿，认为英国的都市再发展有五个值得我国参考的地方(经建会都住处 ，2007)，第一项就是「非小规模改建而为都市之整体再发展」。文中特别强调都市更新 是「整合性的都市再发展(urban regeneration)，即导入都市各种机能(包含经济、社会 、产业等)，促进再发展区的复苏及发展，并强调社区参与、社会住宅与就业机会之提供 以及环境永续性的观念」，这的确是我国的都市更新一直走不出来的视野。 然而，早在1975年学者朱启勳所着的《都市更新－理论与范例》中就已经强调，都市更新 是要从整体的立场而作的一种综合事业改造(朱启勳，1975:p2)；行政院研考会於1979年 出版的《都市更新地区划定准则之探讨》，针对都市更新也清楚的定义为「基於都市整体 的利益」所做的相关措施(研考会，1979:p7)；1984年出版的《都市更新之研究》中也已 清楚归纳都市更新的目的有：实质性的窳陋地区消除；经济性的振兴都市活力、创造就业 机会；社会性的消除贫穷改善中低收入居民生活机会；政治性的唤起民众意识、促进参与 意愿等(黄健二，1984:p16-17)；翁树阳在〈建立公私合作策略联盟以推动都市再开发之 采讨－英国的发展经验与启示〉一文中，就明确建议政府：「更新应扩大为综合再开发之 目标，期能解决实质、社会及经济发展等相关问题」。 从经济、社会与整体都市角度进行都市更新，早就不是一个新的观念，但是对於主管都市 更新政策的经建会，这次的国外取经似乎是一个新发现、新学习，凸显了我国都市更新政 策还停留在都市计画法第六章的「旧市区更新」[2]框架，并落入「利用推动都市更新工 作，带动营建相关产业之发展，并提振房地产景气」(经建会，2005)的迷思，只重视建筑 实体的改建，而忽略了经济面的都市再生(丁致成，2002)。 都市更新的理论，以及我国长期取经的各国政策发展究竟如何？从都市整体角度进行都市 更新的核心观念是否还不够明确成熟？我国的都市更新政策思维所不足的地方有哪些？这 是本文意欲藉由文献理论的整理所厘清、凸显的。 二、 都市更新观念的起源 都市更新观念之出现，学者认为可溯自美国总统胡佛(Herbert Hoover)在1931年12月2日 ~5日房屋与房产权会议(Conference on Building and Home Ownership)上采纳消除都市 窳陋地区(slum)之建议，并在1934年於美国东岸推动以提供就业机会与建材制造商各种工 作发展机会为旨的清除贫民窟、兴建国民住宅工程(黄正义，1981:p7)。至二次大战後美 国退伍军人管理局(Veterans Administration, VA)提拨大笔的住宅贷款，满足战後住宅 需求的同时，却造成了都市扩张以及都市中心地区的衰败。为了因应此一问题，1949年美 国国会通过住宅法案 (The Housing Acts of 1949) [3]来进行市中心的窳陋区清除 (slum clearance)以及都市再发展(urban redevelopment)，这是都市更新之开始(陈明竺 ，1992：p253)。 随後，1954年通过的住宅法案进一步从拆除(demolition)重建扩大到整建维修 (rehabilitation)与保存(conservation)[4]；1956年的住宅法案再增加第203条针对老年 住宅提供优惠(preference)、207条因都市更新而迁移者给予补偿(relocation payment)[5]。之後，1958年8月在荷兰海牙(Hague)市所召开的都市更新第一次研究会[6] ，也将都市更新(urban renewal)正式分为重建(redevelopment)，整建(rehabilitation) 及维护(conservation)三种方式(朱启勳，1975)，都市更新的定义於焉确定，之後，并为 我国都市更新条例全盘引用。 三、 都市更新核心观念与价值的论述 就都市更新的意涵与目的而言，朱启勳认为(1975:p1)就是将已经不适应於现代化都市社 会的市区，作必要而有计划的改建，也就是说将老化(decay)的市区予以有效的改善，使 其成为现代化的都市本质；1979年行政院研考会出版的《都市更新划定准则之探讨》，将 都市更新定义为「都市更新是基於都市整体的利益，在旧市区中按照特定的都市更新计画 ，对一定的地区实施拆除重建、整建复新或维护保存的措施」(p7)。黄正义认为 (1981:p5)，都市更新工作目标考量的重点，首先是都市更新应配合全盘之体制，并对可 能影响市内各颓败地区重建之一切因素加以考虑；其次，都市更新应重视区域性之关连， 而且要着眼於全市之经济与社会价值；第三是都市更新应藉实质改善计画，与社会、经济 改进计画密切配合，使都市颓败区之实质结构与社会经济问题获得解决。Couch认为都市 更新(urban regeneration)必须超越都市革新(urban renewal)的目标，都市革新只是必 要性的实质环境改变过程，都市发展(或再发展)则是一般性的任务而较无特定目的，都市 复苏(revitalization)乃因应行动的需要而非特定的方式，因此都市更新意谓着任何一种 处理都市所遭遇问题的方法应该以长期性及策略性的目标来进行(Couch,1990)。 综言之，近半世纪以来，都市更新早已经有明确一致的论述，着重的是一个全盘性、有计 画的、长期性的政策计画，着眼於都市的整体经济与社会价值，以全体市民利益的达成为 依归，从都市颓败地区实质环境的改造着手，只是达成目标的过程与手段之一。 四、各国的都市更新政策目标 1. 英国的都市更新政策目标 英国的都市政策，是不断的对地方经济快速再结构过程造成政治部反与社会不安，寻求适 当的反应(翁树阳，1998)。英国在二次大战後藉由都市中心区的重建，使得都市机能迅速 恢复，却因为50~60年代的新市镇(new town)开发，不仅造成都市的蔓延，也造成都心区 的衰败，英国保守党领袖 柴契尔 夫人(Margaret Thatcher)[7]担任首相期间就针对城中 心进行以经济复苏及提昇就业率为核心目标的都市更新 (urban regeneration)计画，以 激励地方经济发展。现任首相布莱尔(Tony Blair)进一步将都市复兴「Urban Renaissance- toward Sustainable Communities」列为施政重点，主要针对犯罪率、学 校改善、公共卫生改善等整体改善为主要目标(廖弘凯等，2007)。 英国负责推动都市更新的中央级组织经过多次调整，在2006年5月5日改组成立社区暨地方 政府部(Department for Communities and Local Government, DCLG)，下设有场所与社 区处(Place and Community)，主管都市更新业务整合各区区域发展局(Regional Develop -ment Agency；RDAs)，及大伦敦地区之Great London Authority，进行区域及 跨区域(cross regional)、次区域(sub-regional)及地方(local)的经济复苏、社会公平 合谐、及环境永续发展目标之达成与提昇、区域居民生活品质改善之挑战(DCLG，2006)。 2. 德国的都市更新政策目标 德国在二次大战後除了重建课题以外，也同时对未受战争波及的密集老旧、环境恶化地区 进行更新，订定《都市建设促进法》。林明锵在〈论德国都市更新制度－兼论我国都市更 新法制〉一文中，剖析德国实施都市更新措施或是用都市更新法制的前提要件系为「公众 利益」之目的(林明锵，1997:p112)。申言之，不论是都市更新知预备程序或准备程序， 皆为建立一致性的经济及法律环境为目的，使得以减少或消灭经济上、社会上或法律上之 「不良地区」，让城市能均衡发展，没有所谓的高级地区或贫民没落区，这种公共利益的 追求，因此，德国学说亦称之为资格性或提升性的公共利益(qualifiziertes oder gesteigertes öffentliches interesse)。比较特别的是，德国在办理都市更新时还特 别要求要制订「社会计画」，从社会层面关心关系人的生活重振(黄健二，1984:p43)。 3. 日本的都市更新政策目标 日本前总理大臣小泉纯一郎於2001年5月8日通过推动全国性的都市再生(urban renaissance)[8]工作决议，同年8月28日通过成立「都市再生本部」做为专责推动机构， 2002年通过「都市再生特别措置法」[9]，由总理大臣亲自担任「都市再生本部」的「本 部长」。 这是采用立法的方式，由国家的权力核心直接带领，为了全力与地方政府共同推动政策而 建立的机制。基於都市发展对国家全球竞争力的影响，加上日本长期受到地震、交通拥塞 、交通事故等影响，都市再生计画从「解除20世纪负面资产」的观点着手，在一个全国性 的经济、文化、环境，甚至是在国与国、城市与城市的国际竞争力复苏与推进的大目标下 构成，从2001年动至今，共进行了12次都市再生计画的决策[10]。 由於先有全盘性的政策与目标愿景形成，都市再生就被拉到提升总体效益的角度被要求。 也由於这个可预期的总体效益目标已先建立，提出的计画都是主动或被鼓励(被要求)要具 有一定经济规模，对都市空间、环境有整体贡献的方案。也因此，民间进行开发的同时也 满足政府的政策方向(黄健二、王章凯，2005)。 五、 我国的都市更新政策的问题 1. 都市更新论述发展已久 我国其实很早就着手探讨都市更新，经建会前身的国际经济合作发展委员会(简称经合会) 在1967年就编印了《台湾都市更新政策－问题与途径》[11]，之後在1971年又出版《台湾 都市更新之课题与政策》[12]，1973年学界也已经出版了都市更新的专书[13]，然而政策 的制订却起步很晚，实际的推动更是晚进的事情。更重要的事是，在吸收先进国家许多的 经验之後，我国推动的都市更新却一直走不出小街廓的格局，遑论都市整体利益。 2. 依法限制人民权利，必须对大多数人的福利有所贡献 拆除窳陋单元、改善环境本来就有需要，为何学界仍不满足，非要追求都市整体利益的达 成不可？原因无它，因为都市更新是以法律的层次执行，结果是改善窳陋地区的实质、社 会、经济环境的改善，还是赶走穷人(林明锵，1997:p110)，只在一线之间。 《都市更新条例》是三读通过的法律，政府就可以动用人民所赋予的公权力与公共资源， 对更新区内及周边范围人民的财产权行使加以限制或强制[14]，导致少数人的权益减损或 利益增加。因此都市更新当然须要有显着的公共利益目标才符合公平正义原则。 3. 依都市计画更新还有公共设施，依更新条例更新没有公共设施 1976年台北市都市计画处更新科成立，依《都市计画法》旧市区更新规定采取区段徵收方 式办理新隆里地区( 3.2ha )、柳乡社区(更新范围1.25ha)等更新案，不仅更新了社区的 窳陋颓败建物，同时还开辟了学校、地区市场、邻里公园等设施(黄健二，1984；台北市 工务局，1987)。然而政策转换到《都市更新条例》、鼓励民间参与後，业者考量开发难 度，多数选择小规模基地[15]，反而无力提供地区型公共设施，改善都市机能、结构。 4. 从《都市更新条例》到《加速推动都市更新方案》 《都市更新条例》第一条的都市更新宗旨为：「促进都市土地有计画之再开发利用，复苏 都市机能，改善居住环境，增进公共利益」。就条文的精神上，的确有注意到先进国家运 用都市更新来调整社经结构，达成都市整体利益的原意。然而，这个核心思维到了2003年 的「总统经济顾问小组」第一次会议时，都市更新只剩下「提高老旧社区土地价值、促进 建筑业发展、提升民众生活品质」[16]的功能， 2005年8月15日经建会1220次委员会议提 出一个目的只为了「振兴营建业」而加速动都市更新的草案，令人困惑。 5. 为了「带动营建产业」推动都市更新 行政院在2006年1月25日核定前述草案为《加速推动都市更新方案》，希望能「导引民间 投资挹注更新重建市场，以带动营建关联产业」。对照日本考量政治、经济、社会环境， 研提复苏经济、解决都市问题及适应21世纪社会发展需要的都市再生方案(阪本一郎， 2002)；英国是对地方经济快速再结构过程造成政治不满与社会不安，积极寻求经济复苏 、社会公平合谐及环境永续发展做为反应；反观我国用公权力协助开发者作个别开发，越 来越脱离都市更新的核心价值，陷入房地产为火车头工业的迷思。 6. 有专责机构没有总体计画 《加速推动都市更新方案》〈第肆章－策略与措施〉第二条明订成立「都市更新推动办公 室」做为专责推动单位，并甄选「都市更新总顾问」，功能却限制在「提供符合市场需求 之更新开发建议、更新规划、辅导及训练之技术服务、完善的都市更新谘询服务及沟通平 台」，而不是去建立一套「再开发利用、复苏都市机能、增进公共利益」的总体策略或实 质计画，只有「改善居住环境」一项有可能透过此方案加速实现。 7. 有个别建物更新没有地区公共设施改善 仔细检视〈第二章－现况问题分析〉可以看出「都市机能与公共利益」并不在政府的都市 更新定义中。〈现况问题分析〉所提出的六大项问题[17]，都是针对民间投资者的开发土 地所碰到的困难，所谓的专责单位也是要成立单一的申请窗口，加速业者的申请流程，减 少资金压力。由於没有整体通盘的计画，因此由民间业者所主导的都市更新就变成只是一 般的旧屋合建，只满足个别的环境改良，做不到地区公共设施改善。 8. 误以局部改良视为都市更新 朱启勳(1975：p1)特别强调，过去的市政很容易地将这种市区局部改良事业，误认为是都 市更新，这种改良并不能「使市区全体市民满足」。其实，如果要达到朱启勳所谓的「局 部改良」还不只是要解决贫民窟、窳陋或颓废区(deterioration area)的改建，更得涵盖 依据都市计划所开辟的道路、沿路建筑物的改善、下水道的整修等等，而我们看到的《加 速推动都市更新方案》，还在「市区局部改良事业」标准之下。 9. 政府资源补贴合建贩厝 第四章第二节的〈推动方式〉，内容围绕着所有权人与开发商的整合协调、产权整理、提 供低利资金、缩短审议时程等，看不到地区经济结构、公共设施、都市防灾等有关都市构 造(urban structure)的通盘检讨纳入都市更新推动办公室或总顾问的工作项目。无怪乎 专家学者批评我国的都市更新只是经过政府加持的民间版合建分屋(或分售)，既不能「使 市区全体市民满足」，又与传统合建分屋(分售)无异，根本不应该给予奖励。 10. 容积奖励造成居住密度提高 容积奖励表面上虽然不直接从政府的财政上支出半毛钱，实则增加了公共设施的负担加重 ，造成都市容受力(carrying capacity)超负荷、环境品质的下降。在地区交通、污水下 水道等公共设施未同步改善时所进行的都市更新容积奖励，将造成人口密度提高、交通壅 塞、污水处理超负荷的困境。换句话说，都市更新事业的完成，造成了周边居民与政府单 位的外部成本(external cost)，看似大楼盖起来，反而伤害到经济目的的达成。 11. 社区翻新产生社会排除现象 近年台北市的房市藉着都市更新手段回温，土地价值不断攀升。居住在都心窳陋地区的弱 势原住户，难免因为强制参与更新、住不起新房子，只能缩小居住面积或领取补偿费搬离 ，不仅没有提供就业机会，反而出现社会排除(social exclusive)现象。最近通过的都市 更新条例修正案[18]，将人数比例门槛取消，其後续引起的社会问题值得观察。 六、 结论与建议 本文整理各国的都市更新政策(这些也是我国订定都市更新条例所师法的对象)，不论是英 国的都市再生(urban regeneration)、日本的都市再生(urban renaissance)，在观念、 作法与结果，都与台湾的都市更新(urban renewal)有很大的差异，不免令人沮丧。 --

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