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纠正案文 壹、被纠正机关:内政部。 贰、案   由:有关都市容积缺乏容积总量管控机制,各式奖励容积之累加竟无上限规 定,致都市计画法基准容积率(法定容积率)制度名不符实未能发挥成效;对於县市政府 基於各方意见提高容积率、增设各种奖励容积等方式以满足各方需求,中央主管机关控管 工具显然不足,难以有效管理;又各县市都市计画之公园等五种用地面积,均不符规定, 开辟率亦不足,各县市政府均漠视此问题,仍持续采行各项奖励容积政策或发展容积移转 ,中央主管机关督导不周,实有怠失,爰依法提案纠正。 参、事实与理由: 一、都市容积缺乏容积总量管控机制,各式奖励容积之累加竟无上限规定,致都市计画法 基准容积率(法定容积率)制度名不符实未能发挥成效,中央主管机关洵有怠失。 (一)按有关容积总量管制之意义,系指基於容受力观念下,某一地区於一定期间内,在维 持其环境与生活品质的情况下,所能容纳之最大人口数量,并就此最大人口量透过都市计 画管制策略,管制其土地开发之区位、时序、速度、总量与品质。基此,在都市计画阶段 ,「容积管制」系用以估算公共设施(如污水下水道、排水、变电力设施等)、公园绿地 面积,划设土地使用分区(故有住宅区、商业区等不同容积率与建蔽率之划设),控管土 地使用强度与密度,并进而控制建筑发展(强度及人口密度),确保生活品质之重要手段 。另,在建筑管理阶段,「容积管制」依建筑技术规则设计施工编第162条有关容积楼地 板面积之计算及免计容积规定之意旨,系以建筑物每一层中凡能产生人口密度之楼地板面 积,均应计入容积率计算之楼地板面积;换言之,得实质居住之空间始计入容积。另,依 建筑技术规则设计施工编第1条第7点规定,「总楼地板面积」为「建筑物各层包括地下层 、屋顶突出物及夹层等楼地板面积之和」,该规定系指「总楼地板面积」为可「实质居住 」之面积及「不可居住」之面积(包含所有管道间、楼梯、地下停车场等属服务性设施面 积)之楼地板面积之和。另,有关建筑物测量登记部分,系依建筑物竣工平面图转绘并办 理第一次测量登记,由於计算基础不同,因此测量登记之後,尚多於「总楼地板面积」。 基此,本案调查之重点在於了解从都市计画位阶之容积(即法定容积)至建筑管理之「总 楼地板面积」,再至办理「建筑物测量登记之面积」间之变化於制度面及执行面之相关问 题,合先叙明。 (二)都市计画法第1条规定:「为改善居民生活环境,并促进市、镇、乡街有计画之均衡 发展,特制定本法。」、第22条规定:「细部计画应以细部计画书及细部计画图就左列事 项表明之:一、计画地区范围。二、居住密度及容纳人口。三、土地使用分区管制。四、 事业及财务计画。五、道路系统。六、地区性之公共设施用地。七、其他。」、第39条规 定:「对於都市计画各使用区及特定专用区内土地及建筑物之使用、基地面积或基地内应 保留空地之比率、容积率、基地内前後侧院之深度及宽度、停车场及建筑物之高度,以及 有关交通、景观或防火等事项,内政部或直辖市政府得依据地方实际情况,於本法施行细 则中作必要之规定。」。另,都市计画法台湾省施行细则第33条规定:「都市计画地区内 ,为使土地合理使用,应依下列规定,於都市计画书内订定容积管制规定:一、住宅区及 商业区,应依计画容纳人口、居住密度、每人平均居住楼地板面积及公共设施服务水准, 订定平均容积率,并依其计画特性、区位、面临道路宽度、邻近公共设施之配置情形、地 形地质、发展现况及限制,分别订定不同之容积率管制。二、其他使用分区,应视实际发 展情形需要及公共设施服务水准订定。三、实施容积率管制前,符合分区使用之合法建筑 物,改建时其容积规定与建筑物管理事宜,应视实际发展情形需要及公共设施服务水准而 订定。旧市区小建筑基地合并整体开发建筑,或旧市区小建筑基地合法建筑物经县 (市) 政府认定无法以都市更新或合并整理开发建筑方式办理重建者,得於法定容积百分之三十 之限度内放宽其建筑容积额度或依该合法建筑物原建筑容积建筑。」、第34条规定:「都 市计画地区各土地使用分区之容积率,依都市计画书中所载规定;未载明者,其容积率不 得超过下列规定……」。根据上开规定,对於容积管制需依当地之计画容纳人口、居住密 度及公共设施服务水准订定,对於旧市区经政府认定未能以都市更新办理重建者,得於限 度内放宽容积率30%;对於容积率上限,亦有规定不得超过。 (三)查现行有关容积率、奖励容积之法规,计有交通部依大众运输法所订之大众运输系统 土地开发办法,文建会主管之文化资产保存法、古蹟土地容积移转办法及内政部主管之都 市更新条例;另,建筑技术规则中尚有实施都市计画地区建筑基地综合设计规定,以及依 59条之2订定之增设公用停车空间鼓励要点等奖励容积规定;另,於都市计画位阶部分, 部分奖励容积订定於该细部计画内(如:开发时程奖励、绿建筑奖励……等)。除此之外 ,尚有都市计画容积移转实施办法等,容积种类繁多。次查,累加各种奖励容积有无上限 规定,询据内政部说明依由各县市自行订定,中央并无规定。基此,目前都市计画之土地 使用强度,如容积率规定、容积率移转及容积奖励等,因缺乏配套机制,致不同法系之相 关法令,运用容积率手段欲达成其个别之政策目标,,但缺乏统整审核容积单位,造成部 分开发案竟可同时适用多种容积奖励,复以容积移转及奖励容积之累加并无上限规定,诱 使开发商透过各种奖励容积或容积移转手段,增加土地利用坪效及价值。以台北县之各种 奖励容积为例,「实设容积」 比「法定容积」 以最理想化之计算,可达基准容积之3.4 倍 ,其容积倍数实为可观。 (四)复查,本院函请各县市政府调查各县市已申请使用执照之实设容积倍数,以台北县为 例,「实设容积率」除以「法定容积」之比最高者为2.28倍,该案都市计画法定容积率为 300%,实设容积率为683.53%,该区之商业区容积率为360%~460%之间,该案容积累 加後已超过商业区法定容积率,造成住宅区土地竟有超过商业区土地之高强度容积,显已 失去土地使用「强度」管制之意义,并导致开发商於计算土地价格时,预含奖励容积之开 发利益,致名为住宅区土地,却有商业区土地价格之实(因有商业区之容积),造成土地 标售价格膨胀。综上,都市容积缺乏容积总量管控机制,各式奖励容积之累加竟无上限规 定,致都市计画法基准容积率(法定容积率)制度名不符实未能发挥成效,中央主管机关 洵有怠失。 二、对於县市政府基於各方意见提高容积率、增设各种奖励容积等方式以满足各方需求, 中央主管机关控管工具显然不足,难以有效管理,洵有怠失。 (一)按都市计画法第7条规定:「本法用语定义如左:一、主要计画:系指依第15条所定 之主要计画书及主要计画图,作为拟定细部计画之准则。二、细部计画:系指依第22条之 规定所为之细部计画书及细部计画图,作为实施都市计画之依据。」、都市计画法第15条 规定:「市镇计画应先拟定主要计画书,并视其实际情形,就左列事项分别表明之:一、 当地自然、社会及经济状况之调查与分析。二、行政区域及计画地区范围。三、人口之成 长、分布、组成、计画年期内人口与经济发展之推计。四、住宅、商业、工业及其他土地 使用之配置。五、名胜、古蹟及具有纪念性或艺术价值应予保存之建筑。六、主要道路及 其他公众运输系统。七、主要上下水道系统。八、学校用地、大型公园、批发市场及供作 全部计画地区范围使用之公共设施用地。九、实施进度及经费。一○、其他应加表明之事 项。前项主要计画书,除用文字、图表说明外,应附主要计画图,其比例尺不得小於一万 分之一;其实施进度以5年为1期,最长不得超过25年。」、都市计画法第23条规定:「细 部计画拟定後,除依第14条规定由内政部订定,及依第16条规定与主要计画合并拟定者, 由内政部核定实施外,其余均由该管直辖市、县(市)政府核定实施。前项细部计画核定 之审议原则,由内政部定之」。又,都市计画细部计画审议原则有关「容积率」之规定, 於该原则第7点规定:「细部计画内各种住宅区及商业区之容积率,应依据主要计画分派 之人口数或细部计画推计之计画人口数、直辖市、县 (市) 政府所订每人平均居住楼地板 面积,并参酌实际发展现况需要与公共设施用地面积服务水准检讨订定之。其他各使用分 区及公共设施用地应依其计画特性、区位、面临道路功能、宽度、邻近公共设施之配置情 形、地形、地质、水文及发展现况,分别订定不同之容积率。」、第8点规定:「依第七 点订定之容积率,不得逾越都市计画法省 (市) 施行细则或土地使用分区管制规则之规定 ,且不得违反主要计画有关使用强度之指导规定」。基此,各县(市)自行审视所管细部 计画有无超过或违背主要计画之规定,内政部营建署并无任何抽查或审查之机制。询据内 政部营建署称有关各县市细部计画之奖励容积、容积移转等基础资料,付之阙如,中央主 管机关未能掌握直辖市、县 (市) 政府实质都市计画与细部计画之发展情形,对於各县市 细部计画执行结果与主要计画之目标有落差之情形,显难以控管。 (二)查91年4月25日修订都市计画法第23条後,都市计画之细部计画已由各县市地方政府 自行核定,容积率与容积奖励即由直辖市、县(市)政府依据计画目的、地方实际发展需 要於细部计画订定,经都市计画委员会审议通过後发布实施,并得作为鼓励配合发展之奖 励工具,不须再报内政部。故现行有关细部计画容积率相关规定,系由乡镇市公所、直辖 市与县市政府拟定,并由地方政府「自行核定」实施。次查,直辖市、县(市)政府为改 造辖内都市空间环境,营造城乡特色与魅力,於细部计画内之土地使用分区管制要点皆因 应各地方需求而订定不同管制项目,缺乏一致性之土地使用管制规则或通则,以目前的都 市规模而言,一个都市动辄二、三十个实施都市计画地区,其土地使用分区管制要点宽严 不一,缺乏整体性,造成不公平且不合理现象,影响都市整体发展至钜。另依都市计画法 第15条规定,主要计画之实施进度以5年为一期,最长不得超过25年,然面对全球气候变 迁,各国贸易频繁,我国少子化、人口老化、节能减碳之环境共生都市等趋势,以及强化 城乡风貌等需求,授权各县市拟定及执行细部计画,结果与该县市主要计画之目标能否吻 合,不无疑问。 (三)再查,有关各县市容积率实施情形之统计资料,据内政部营建署答复称并无各县市细 部计画之容积率或容积奖励之规定等统计资料。又,有关各县市研订细部计画时内政部营 建署之业管情形,据该署称仅有都市计画细部计画审议原则,供内政部、直辖市及县市都 市计画委员会於审议拟定机关拟定或变更细部计画时,除依都市计画相关法规及主要计画 另有规定者外,应依此原则规定审议;对於各县市政府之自行核定实施容积率,或研订细 部计画之奖励容积等项目,尚无法控管等语。 (四)综上,有关对於各县(市)政府基於各方意见,或扩大都市规模或变更地目或办理市 地重划或提高容积率或增设各种奖励容积,用以满足各方需求,内政部控管工具竟仅有都 市计画细部计画审议原则一种,供各县市遵循,对於宽松之容积率高密度发展是否可能造 成居住环境品质及整体公共设施服务水准之严重下降,并增加财务负担等,内政部控管工 具显然不足,难以有效管理,中央主管机关洵有怠失。 三、有关容积移转之移出土地多属道路用地,执行面存有偏差,另交易面缺乏公开透明之 资讯平台,致真正地主未获公平待遇;又,容积移转及都市更新之相关机制亦有阙漏,中 央主管机关洵有怠失。 (一)按都市计画法第42条规定:「都市计画地区范围内,应视实际情况,分别设置左列公 共设施用地:一、道路、公园、绿地、广场、儿童游乐场、民用航空站、停车场所、河道 及港埠用地。二、学校、社教机关、体育场所、市场、医疗卫生机构及机关用地。三、上 下水道、邮政、电信、变电所及其他公用事业用地。四、本章规定之其他公共设施用地。 前项各款公共设施用地应尽先利用适当之公有土地。」、同法第83条之1规定:「公共设 施保留地之取得、具有纪念性或艺术价值之建筑与历史建筑之保存维护及公共开放空间之 提供,得以容积移转方式办理。前项容积移转之送出基地种类、可移出容积订定方式、可 移入容积地区范围、接受基地可移入容积上限、换算公式、移转方式、折缴代金、作业方 法、办理程序及应备书件等事项之办法,由内政部定之。」、都市计画容积移转实施办法 第6条规定:「送出基地以下列各款土地为限:一、都市计画表明应予保存或经直辖市、 县 (市) 主管机关认定有保存价值之建筑所定着之私有土地。二、为改善都市环境或景观 ,提供作为公共开放空间使用之可建筑土地。三、私有都市计画公共设施保留地。但不包 括都市计画书规定应以区段徵收、市地重划或其他方式整体开发取得者。前项第一款之认 定基准及程序,由当地直辖市、县 (市) 主管机关定之。第一项第二款之土地,其坵形应 完整,面积不得小於五百平方公尺。但因法令变更致不能建筑使用者,或经直辖市、县 ( 市) 政府勘定无法合并建筑之小建筑基地,不在此限」。 (二)据内政部称:道路用地系依都市计画法第42条规定属公共设施用地之一种,依同法第 83条之1及都市计画容积移转实施办法第6条第1项第3款规定,私有公共设施保留地得作为 容积移转送出基地。另据本院调查7县市主要容积移转来源,发现以道路用地作为容积移 转来源居多,成为政府取得公共设施用地之重要手段。惟查,有关公共设施之「道路」用 地何以有「容积」?据内政部营建署说明略以「考量地方政府财政拮据无力取得,影响都 市健全发展及保留地所有权人权益,且立法院审议86年度中央政府总预算附带决议,要求 该部提出全面实施发展权与所有权分离制度之具体方案,据以研修(订)相关法令,透过 发展权移转之自由市场机制,均摊土地发展利益与土地发展限制成本,爰拟具都市计画容 积移转实施办法,赋予私有公共设施保留地建筑容积并调整至其他可建筑土地建筑使用云 云。基此,道路用地可供「容积移转」。另询问内政部以如果全国各县市公共设施保留地 若全部容积移转,将增加多少都市容积?据复无具体统计资料。但若以台北县容积移转办 理情形为例,自90年至99年7月底总计容积移转109万9,026平方公尺之楼地板面积(县府总 计获得捐赠土地面积30万2,384平方公尺,开发商平均每捐赠土地1平方公尺可获得3.42平 方公尺之容积楼地板面积),如以每人30平方公尺计算可供居住面积,推估可供3.6万人 居住(如以每人50平方公尺计算可供居住面积,推估可供2.2万人居住)。另台北县尚有 6000多公顷之公共设施保留地尚未徵收,据此推估,如持续采行容积移转政策,台北县将 可增加容纳约684万人 (如以每人50平方公尺计算可供居住面积,推估可供410万人居住 )之楼地板面积,届时公共设施将严重不足,生活环境品质将更行恶化。 (三)次查,有关容积移转资讯与机制部分,据悉目前民间私有公共设施保留地交易价格经 常远低於公告现值,或仅有公告现值3成左右,交易欠缺公开透明之资讯平台,惟接受基 地所有权人按公告土地现值全额换算移入容积,开发商获取差价利益,真正地主未获实质 利益,显不公平。另询据内政部说明,该部说明依据98年1月7日修正公布之都市计画法第 83条之1规定,以及98年10月22日修正发布都市计画容积移转实施办法部分条文,明定接 受基地所有权人得於既有容积移转机制外,选择以折缴代金方式办理容积移转。其折缴代 金之金额,系由直辖市、县(市)主管机关委托3家以上专业估价者查估後评定,理论上 将接近市价,政府取得代金後,将「专款专用」於取得私有公共设施保留地。为免造成冲 击,现阶段系采新旧机制并行之过渡方式运作,未来如可进一步全面推动实施,容积交易 由政府以容积银行概念控管,除可解决现有容积交易资讯不对称情形外,并将可进一步保 障保留地所有权人权益,将容积移转利益回归私有公共设施保留地所有权人。 (四)复查,有关容积移转移入之地区,据本院调查了解,高房价地区以及低密度发展区易 成为容积移转、都市更新重点实施地区。对此,内政部营建署说明略以:现行都市更新之 奖励措施以建筑容积奖励为主,目前北部县市因房价与市场需求较高,可开发利用土地较 少,部分地段老旧建筑物现况容积低於法定容积,改建後可增加较多建筑容积,较有投资 诱因,能吸引实施者参与都市更新。北部县市以外地区因房价较低,市场需求较少,尚有 许多闲置可开发利用土地,住户意见整合不易,更新後房地不易出售获利,或因受限於都 市计画土地使用管制规定,可增加建筑容积有限等因素,即便增加建筑容积奖励,也难以 吸引实施者参与都市更新等语。基此,对於真正老旧地区或亟需优先进行都市更新地区反 而较少实施,反而造成高房价地区价格追涨,显与都市更新政策以及配套之容积移转之立 法用意不符,相关机制与实施方式,显有不足。 (五)综上,有关「容积移转」来源多属道路用地,然道路用地并无容积何以可供容积移转 ,诚属可议,且容积移转之道路用地交易,欠缺公开透明之资讯平台,致真正地主并未获 公平待遇。另高房价地区以及低密度发展区易成为容积移转、都市更新重点实施地区,对 於真正老旧地区或亟需优先进行都市更新地区反而较少实施,显与容积移转及都市更新之 立法意旨未符,相关机制显有阙漏,中央主管机关洵有怠失。 四、各县市都市计画之公园、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场五种用地面积,均不符 都市计画法第45条规定,开辟率亦不足,各县市政府均漠视此问题,仍持续采行各项奖励 容积政策或发展容积移转,放任容积累加无上限之情事发生,严重影响都市均衡发展,实 有怠失,中央主管机关督导不周,亦有疏失。 (一)都市计画法第43条规定:「公共设施用地,应就人口、土地使用、交通等现状及未来 发展趋势,决定其项目、位置与面积,以增进市民活动之便利,及确保良好之都市生活环 境。」、第45条规定:「公园、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场,应依计画人口密度 及自然环境,作有系统之布置,除具有特殊情形外,其占用土地总面积不得少於全部计画 面积10%。」。另,都市计画法台湾省施行细则第33条规定:「都市计画地区内,为使土 地合理使用,应依下列规定,於都市计画书内订定容积管制规定:一、住宅区及商业区, 应依计画容纳人口、居住密度、每人平均居住楼地板面积及公共设施服务水准,订定平均 容积率,并依其计画特性、区位、面临道路宽度、邻近公共设施之配置情形、地形地质、 发展现况及限制,分别订定不同之容积率管制。二、其他使用分区,应视实际发展情形需 要及公共设施服务水准订定……」、第34条规定:「都市计画地区各土地使用分区之容积 率,依都市计画书中所载规定;未载明者,其容积率不得超过下列规定:一、住宅区及商 业区:(如附表)……前项第一款所称居住密度,於都市计画书中已有规定者,以都市计 画书为准;都市计画书未规定者,以计画人口与可建筑用地(住宅区及商业区面积和)之 比值为准。所称邻里性公共设施用地比值,系指邻里性公共设施面积(包括邻里性公园、 中小学用地、儿童游乐场、体育场所、停车场、绿地、广场及市场等用地)与都市建筑用 地面积之比值。前项都市建筑用地面积,系指都市计画总面积扣除非都市发展用地(包括 农业区、保护区、河川区、行水区、风景区等非属开发建筑用地,以都市计画书为准)及 公共设施用地之面积。基此,住宅区之容积率依居住密度与邻里公共设施用地比值,订於 120%至240%之间,商业区之容积率介於180%至320%之间。 (二)次按,有关公园面积占都市计画面积之比例,28年5月27日制定之都市计画法第22条 已明定:「市区公园依天然地势及人口疏密分别划定适当地段设置之,其占用土地总面积 不得少於全面积百分之十」。53年8月21日修正之都市计画法第42条规定:「公园、体育 场所、绿地、广场及儿童游乐场,应依计画人口密度及自然环境,作有系统之布置,除具 有特殊情形外,其占用土地总面积不得少於全部计画面积百分之十。」依修法对照表说明 ,本条规定公园等划设原则。由於公园等之划设易遭忽视,故仍保留应占面积之比例规定 ,惟具有特殊情形时即可例外,不受比例之限制。所谓特殊情形,应於计画中说明已被核 定之依据,此点可於本法施行细则中规定之。62年8月28日再次修正第45条规定:「公园 、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场,应依计画人口密度及自然环境,作有系统之布置 ,除具有特殊情形外,其占用土地总面积不得少於全部计画面积百分之十。」内政部鉴於 公共设施用地处理上之困难,建议删除面积比例,惟当时立法委员对於修正条文是否删除 公园面积比例,多所发言表示意见,最後维持面积比例,故该部都市计画委员会於审议新 订都市计画或通盘检讨时,均会提示拟定机关,逐步将公共设施用地比例提升至都市计画 法规定之标准。 (三)依据内政部督导各县市政府办理都市计画法第45条所订公园用地面积执行情形 98年 之统计资料,台湾地区都市计画划设「公共设施」(公园、绿地、广场、儿童游乐场及体 育场)面积计15,788公顷,同年「都市计画区」面积计475,111公顷,都市发展区面积计 202,166公顷,「公共设施」面积仅占「都市计画区」面积约3.3%,各县市均未达10%之 法定比例,其中以台北县1.2%为最低,台中市8.0%为次高、高雄市8.6%为最高。惟若 放宽标准,以「都市发展用地」(不包括农业区、保护区、风景区及其他类似分区)统计 比较,都市计画法第45条所列5项「公共设施」用地所占「都市发展用地」之比例为7.8% ,亦未达10%之标准。其中仅有台北市(10.4%)、台中市(11.9%)、澎湖县(10.2% )、花莲县(14.4%)、屏东县(12%)、彰化县(10.4%)符合外,其余19县市均不符 都市计画法第45条之规定。 (四)以本院抽查7县市有关公共设施开辟情形为例,至98年底,台北市已开辟计651.18公 顷,开辟率49.94%;台北县已开辟计488.47公顷,开辟率仅33.2%;桃园县已开辟计 196.69公顷,开辟率53.04%;台中市已开辟计420.69公顷,开辟率54.27%;台中县已开 辟计199.5公顷,开辟率45.8%;高雄市已开辟计638.9公顷,开辟率36.7%;高雄县政府 已开辟计271.03公顷,开辟率57.01%。以台北县为例,台北县公共设施面积划设占都市 计画面积仅1.2%,为全国最低,有关公共设施开辟率仅33.2%,意指实际已开辟公共设 施之面积仅占该市都市计画面积约0.4%。故上开各县市每人享有之公共设施服务水准明 显不足。 (五)综上,全国公共设施划设面积仅占都市计画区面积约3.3%,未达到10%之标准,有 违都市计画法第45条规定。而有关公共设施开辟情形,台北市、台北县、台中市、台中县 、高雄市、高雄县开辟率均有不足。另,有关容积率之研订,系依据该区之公共设施服务 水准,据以规范土地使用强度,划设适当之容积率,控制人口密度,安排区域排水、污水 、电力系统等设施。然如今各县市都市计画之公园、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场 五种用地面积,均不符都市计画法第45条规定,开辟率亦不足,各县市政府均漠视此问题 ,仍持续采行各项奖励容积政策或发展容积移转,放任容积累加无上限之情事发生,严重 影响都市均衡发展,实有怠失,中央主管机关督导不周,亦有疏失。 据上论结,都市容积缺乏容积总量管控机制,各式奖励容积之累加竟无上限规定,致都市 计画法基准容积率(法定容积率)制度名不符实未能发挥成效;对於县市政府基於各方意 见提高容积率、增设各种奖励容积等方式以满足各方需求,中央主管机关控管工具显然不 足,难以有效管理;又各县市都市计画之公园等五种用地面积,均不符规定,开辟率亦不 足,各县市政府均漠视此问题,仍持续采行各项奖励容积政策或发展容积移转,中央主管 机关督导不周,实有怠失,爰依监察法第24条提案纠正,移送行政院转饬所属确实检讨改 善见复。 -- so what? -- 在各种人类爱之中, 爱情的短命是恶命昭彰的。 但,它偏偏喜欢做天长地久的诺言。 --



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