※ [本文转录自 Policy 看板] 作者: oodh (oodh) 看板: Policy 标题: [分享] 我国直辖市区制度采双轨并行模式之可行性分析 时间: Thu Mar 4 17:06:22 2010 我国直辖市区制度采双轨并行模式之可行性分析 http://www.npf.org.tw/post/1/6726 副研究员 陈华昇 关键字： 直辖市 区制度 县市升格 　　我国直辖市之区制度设计原本相当单纯，即台北市与高雄市之下分别设有各区，区不 具有自治法人地位，区公所为市政府派出机关，区长由市政府指派，区不设议会或代表会 ，故亦无须举办区议会或代表会代表之选举。惟未来我国设置五大直辖市後，各直辖市次 级行政区是否都须一律维持区公所的体例，而不得建立具自治法人之区制度，实为值得商 榷的课题，而有必要审视当从我国直辖市区制度面临之困境，并参酌外国相关制度设计， 研议我国未来直辖市区制度之可行方案。 　 　　一、当前我国直辖市区制度规划面临之困境 　　就我国当前直辖市之区制度而言，现行北、高二市之区公所治理模式，以区公所为直 辖市之派出机关，以收事权集中之效，惟未来各个新直辖市幅员广大、地方发展具多元性 ，且在地理、人文、产业结构、交通、族群，乃至於政治生态等方面，实具有相当的复杂 程度，如欲采行北、高两市区公所模式之区制度实有其困难。 　　此外，就我国明年（民国99年）将设置的五大直辖市而言，由於各个直辖市形成方式 不同（如台北市原即为直辖市；新北市为原台北县单独升格为直辖市；新台中市与新台南 市分别由原台中县、市和原台南县、市合并升格而成为直辖市，即由两个县级单位合并升 格为直辖市；而新高雄市系原高雄县并入原高雄市，即一个县级单位并入直辖市当中）， 且其次级行政区目前所具有之法制地位亦不尽相同，以致於未来的直辖市实可区分为四类 不同之情形： 　　第一， 台北市原即直辖市，自其民国五十七年升格後其目前所辖各区已不具自治法 人地位，故区长为官派、区不设代表会或议会； 　　第二， 台北县将升格改制为直辖市，其目前所辖次级行政区为乡、镇、市（县辖市 ），具有自治法人地位，乡镇市长为民选产生，设有乡镇市民代表会； 　　第三， 台中县市和台南县市分别将合并升格为直辖市，其目前所辖行政区都有乡镇 市（原台中县和台南县）和区（原台中市和台南市）两类，其中乡镇市具自治法人地位（ 首长民选并设代表会），而区非自治法人； 　　第四， 高雄县并入高雄市，仍为直辖市，其目前所辖次级行政区包括高雄县之乡镇 市和高雄市之区，其中乡镇市具自治法人地位，而区非自治法人。 　　由於未来五大直辖市，实可区分为四种不同的法制情形，其中新北市、新台中市、新 台南市、新高雄市当中，有原台北县、台中县、台南县、高雄县之乡镇市已施实自治达六 十年，如今骤予改制而取消其自治地位，不仅地方民众难以接受，亦有走民主回头路之虞 。故在此特殊政治与法制情势下，实不宜骤然决定将未来各直辖市所辖次级行政区一律改 制为区後，迳自取消其自治。有监於此，政府部门未来推动直辖市之区制度时，实宜慎重 考虑针对不同法制情形之直辖市，分别赋予不同的区制度规划，以化解未来推动行政区域 重划之阻力，避免产生前述各项负面消极影响，进而能够落实地方自治、强化基层民主， 并发挥行政区域重划之积极正面效应。 　　因此，中央政府在规划未来直辖市之区制度时，实可考虑建立更多元选择的区制度设 计，例如将改制後直辖市之「区」制度采取部份自治、部份非自治之双轨并行模式；亦即 可以考虑就合并或改制之直辖市中原来为「县」者，其乡镇市改为区後，仍可保留其原来 之自治法人地位，而原直辖市的「区」则可以维持区长官派、不予自治。至於原来的省辖 市（包括原台中市和台南市）之区是否维持非自治法人或修法赋予自治法人地位，则为可 以讨论之议题。此外，亦可考虑修正《地方制度法》，以分立设计的方式，规范多种区制 制度，供各新直辖市选择。这也就是说，对於各直辖市未来之区制，中央政府可不必替代 各直辖市作决定，而由各地方自行依照所需，针对制度与地方特性，选择适合自身之体例 ，方为落实地方自治较为稳健的作法。 　　而将改制後直辖市之「区」制度采取部份自治、部份非自治方式之双轨并行模式，亦 非没有外国先进国家之前例，如日本东京都之其次级行政区相关制度，系采取多轨制之作 法，颇值得我国在规划、推动直辖市区制度时之参考借镜。 　　二、日本东京都双轨并行之次级行政区制度分析 　　日本东京都的次级行政区包括23个特别行政区（又称为「区」）、26个市、5个町和8 个村。其次级行政区依法律地位之不同，可以区分为两类：一是「区」，在法律地位上为 特别地方公共团体；另一为「市、町、村」，在法律地位上为第二级普通公共团体。在 1974年以前，在特别行政区中，区长由东京都政府指派，并不设区议会，但市町村则其行 政首长为民选，且设有市町村议会，其议员亦为民选产生。亦即，在1974年以前，日本东 京都在其次级行政区方面，系采行双轨并行的制度，除设有23个「区」，为都政府派出机 关系，另设有39个市町村，具自治法人地位。直到1974年，东京都的区，才改行区长民选 ，建立区议会、区议员民选之制度，惟在法制上，「区」和「市町村」之法律地位、享有 事权及其和都政府之间的关系，均有相当之差异。 　　目前东京都辖下之市町村仍具有普通公共团体之地位，亦即相当於我国之地方自治团 体，但就「区」而言，虽然1974年以後区长、区议员已为民选产生，但时至今日，区之地 位仍是特别公共团体，与市町村之法律地位不同，虽然在相当程度上，区具有处理区事务 的自主权，但是由於特别行政区的特殊性，使其至今仍被视为东京都政府的内部组织。 1998年5月日本修正其地方自治法规，实施新的特别行政区规范，规定清扫事业、与居民 生活密切的相关行政工作，应尽可能移交给特别行政区，而在财税收支划分上，也分别给 予区和市町村不同的待遇，使得区的自治地位有所提昇，然基本上区之自治程度不若市町 村，区政府仍受到都政府之指挥管理。 　　三、结论 　　从日本东京都中之次级行政区制度观察，其「区」与「市町村」双轨并行之制度设计 ，对於我国未来五大直辖市未来之区制度规划，当有相当可资参考援用之处。因为我国明 年建置五大直辖市後，於直辖市内部的各个次级行政区实有其不同的特色、属性和发展状 况，故我国实有必要仿效日本东京都之双轨并行式的次级行政区制度，针对未来五大直辖 市规划其双轨并行之次级行政区制度；即在五大直辖市中，其原直辖市之区和省辖市之区 ，因都市化程度较高，可维持区公所官派治理模式，而其中原各县之乡镇市仍有必要赋予 自治法人地位，以利基层民主建设发展，并都会风貌多样性。例如，台中县市合并升格为 大台中直辖市後，原台中市各区与原台中县各乡镇市之人口密度、发展状况不同，即可考 量分别采取不同的制度，如原台中市各区之行政组织可保留其为市政府派出机关之定位， 而保留原台中县各乡镇市之自治法人地位，仍由民选产生乡镇市长及乡镇村民代表以组织 代表会。 　　综合而言，从当前地方自治发展趋势、充实我国民主政治内涵，以及地方政治菁英之 立场来看，未来县市升格改制为直辖市後，其各县之乡镇市改为区後的区制度，实可考虑 维持其自治，至於其他都市化程度较高的地区，其区制或可继续维持直辖市政府之派出机 关模式；如此，在直辖市中出现双轨并行的区制度设计，实亦未来可行规划方案之一。尤 其从日本东京都次级行政区之经验来看（尤其是1974年以前之经验），在一个都会城市中 ，依次级行政区之特性、发展不同，而分别赋予其不同的法制地位，应属可行之地方制度 ，故「一市二制」并非不行，惟应修改相关法律，使其具有坚实的法制基础，始有利我国 直辖市及其次级行政区之制度创新与发展。 --------------- 给大家看看 其实这篇也只是提出「也有这样的制度(日本)」 谈不上什麽优劣分析 倒是有相关专业的人可以研究研究 -- 国家研究院->政治小组-> policy 政策板 █▆▆ █▆▆ 远离对政党人物偏好 █ ◥ █ ◥ 追寻「什麽对人民最好」 █▆▆▆ ▆▆█▆▆ ███ ███ ██▋ ███ ███ █▉█ ▁ ▁ ◥◣ █ ▇▇█▇▇ █▇█ █▉█ ██▋ ██ ██▋ ███ ▉██ ◥◢◤ █◢█◣█ █ ███ ███ ███ ███ █ ██▇██◤◥ ◢◤█◥◣ 板 --

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