建议4月份可讨论脑残的农村再生条例 先专载一篇徐世荣老师的文章起头 http://sjhsu51545.blogspot.com/2009/03/blog-post_27.html 三月二十六日参加立法院公听会所提供的文稿 全面执政须更谦卑及更负责任！ 徐世荣 政治大学地政学系教授兼系主任 非常感谢大院的邀请，让敝人能够参与这一场重要的公听会，并对於「农村再生条例草案 （以下简称条例草案）」提出个人之浅见。众所皆知，随着经济及社会结构的变迁，台湾 的农村多已呈现严重凋敝及窳陋破败的现象，此时亟需政府及社会各界伸出援手，真正以 农村及居住於当地农民的福祉为考量，努力扶植及振兴农村相关产业，由此来扭转农村的 颓势。然而，近日来我们的社会却因为此条例草案而沸沸扬扬，由於敝人及一些学界朋友 长期关注台湾的农村及土地计画体系，在仔细阅读条文之後，深觉此条例草案有很大的问 题，因此诚挚建议 大院之审查恐应更为慎重。 底下，敝人欲由行政法学及土地计画体系的专业视角，提出此条例草案的三项根本结构问 题来供 大院参考：第一，它严重违背了法律保留及授权明确原则，第二，它严重欠缺土 地计画所需的根本元素，第三，它严重忽视计画体系所需的整合面向。 一、违背法律保留及授权明确原则 此条例草案最为人忧虑之处乃是它的第三章，它欲以「区段徵收、土地重划、协议价购及 土地交换」等手段，来实现「农村土地活化」，由於区段徵收与土地重划皆严重涉及了人 民财产权的保障，必须特别慎重。司法院大法官会议释字第四○九号解释文明白指陈，「 徵收土地对人民财产权发生严重影响，举凡徵收土地之各项要件及应践行之程序，法律规 定应不厌其详。有关徵收目的及用途之明确具体、衡量公益之标准以及徵收急迫性因素等 ，均应由法律予以明定。」大法官要我们「不厌其详」，并「应由法律予以明定」，但是 此条例草案却是背道而行。再者，不论是区段徵收或是土地重划皆应属於「重大事项」， 根据司法院大法官会议释字第四四三号解释文，「倘涉及公共利益之重大事项者，应有法 律或法律授权之命令为依据之必要，乃属当然。」退而言之，虽然此解释文不完全排除法 律可以授权行政机关以法规命令规定之，但此之法律授权仍须符合「法律授权明确性」之 原则，亦即在授权之目的、范围、内容皆必须明确可预见，始符合法律保留之原则。但是 观之此条例草案在重要之处，却是相当的模糊与简略，条例草案中充斥了许多「由中央主 管机关定之」的空白授权，这非常不符合法治国的基本要求。 二、欠缺土地计画所需的根本元素 我国的土地大抵是分为二大类别，一为都市土地，另一为非都市土地，都市土地是受到「 都市计画法」的规范，非都市土地则是受到「区域计画法」的规范，这两部法律都非常重 要，也都有着相当丰富的条文，而其主管机关皆为内政部。现今送交立法院审查的条例草 案，则是欲将非都市土地的「农村社区」部份取出，另交由农委会来负责规划、开发及管 理。长期以来，我国都市土地及非都市土地的管理早就受到许多的批评，因此，敝人及一 些学界关怀农村的朋友们原本对这部新订法律有着高度的期待，希望它能够拥有严谨的规 划过程（processes），也有着翔实的计画内容（substances），因为这两个部份是土地 计画立法中所不可欠缺的根本元素。 但是，敝人的期待落空了，该条例草案中非常重要的「农村再生发展区计画」，在前述这 两个重要部份竟然仅是以一个条文来予以规范！一部都市计画法有八十七条条文，但是农 村再生条例草案中的农村再生发展区计画却仅是一条！这个差异何其之大！该条例草案第 二十三条第一项规定：「直辖市或县（市）主管机关拟订前条农村再生发展区计画，应以 公开方式供民众阅览及提供意见，并同计画，报中央主管机关核定。」这是过程的部份； 另，同条第二项规定：「前项农村再生发展区计画之拟定与变更程序、公开阅览时间与地 点、应检具之书件、规模、条件、审查、核定及其他应遵行事项之准则，由中央主管机关 定之。」这是内容部份。这样的立法无疑是非常粗糙及不负责任的，也非常不符合民主政 治时代土地计画法规的要求，因为条文中没有明确指明民众倘有异议的处理方式，计画内 容部份竟然也是完全付诸阙如，而这些都无法用行政命令来予以取代的。 三、忽视计画体系所需的整合面向 如同上述，我国土地计画的法体系大抵包含了都市计画法及区域计画法，此条例草案的立 法通过将会严重冲击我国整体的土地计画体系，因此必须要有相关细腻的规定，以此来进 行必要的整合及分工。但是，此条例草案却是采取相当模糊的立法方式来进行整合，例如 ，第二十四条第二项，指出「前项计画所需活化农村社区发展之土地，得依法办理使用分 区或使用地变更」，此处所称的「依法」，指的是区域计画法，其主管机关为内政部；但 是同条第三项却又指出，「前二项农村再生发展区范围内之土地容许使用项目、用地变更 原则、认定基准、土地使用强度、建筑风貌、管理监督方式、审核程序及其他应遵行事项 之办法，由中央主管机关定之。」此处所称的「中央主管机关」乃是农委会。这是两个非 常不一样的路径，竟然是汇集在同一个条文！此条例草案通过之後该如何来运作？不同计 画之间该如何来进行整合？内政部及农委会彼此之间又该如何来分工？未来会否造成主管 机关之间的争端？此条例草案并没有详细的规范。行政院现今所提之版本一方面是要隐藏 在区域计画法体制之下，但另一方面却又要脱离区域计画法的管制，另设农村再生发展区 ，并由农委会拥有计画区内实质的决策权，这种遮遮掩掩的立法方式敝人以为相当不可取 ，它不仅相当不负责任，也严重破坏现行土地计画体制。於此，也要特别澄清与强调，敝 人并不反对由农委会来主导农村社区的规划与建设，但是，农委会的立法必须要光明磊落 ，并走大路！ 除此之外，此条例草案第2章仅是着重於农村社区硬体建设及建筑风貌，第3章则是予人使 用分区及使用地的变更、农村社区建筑基地扩大的印象，并没有强调农地保护及与永续农 业发展相结合，在目前我国粮食自给率仅达30％的情况下，这也是相当让人相当忧虑之处 。 如今，中国国民党重拾政权，并拥有全面执政的优势，政府各部门几乎皆是以马英九总统 在竞选总统时所提出的「爱台十二项建设」来作为立法及政策的靠山，敝人以为这样的条 例草案或可归入於「十二项建设」之一，但许多人可能都严重忽略「爱台」这两个字的意 涵了。敝人诚挚建议中国国民党及政府，在目前全面执政的情况下，应该要以更为谦卑及 更负责任的心态和作法来爱护台湾及照顾台湾的农村，而这应该是可以作得到的！然而， 观诸此条例草案的水准，让人相当遗憾的，它是不够资格被称之为「爱台」，它反而是相 对落後及退步的！它也不应该出现在一个完全执政及负责任的民主政治年代！ （注：至九十六年底止，台湾的都市计画区共有四三六处，面积为四十七万三百五十五公 顷，乡村区个数则约为四○五二个，面积为二十五万二百一十五公顷。） -- 自从那天我到天台上跟阿仁谈过以後， 他介绍法官给我认识， 我就开始了好人的生涯。 --

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