内政(评) 098-019 号 February 11, 2009 副研究员 陈华昇 关键字： 台中县市合并升格 行政区划 三都十五县 　　前言 　　台湾自民国三十九年划定现行地方行政区域以来，除民国五十六年、民国六十八年台 北市、高雄市分别并入邻县若干乡镇而升格为直辖市外，迄今未再进行大规模的行政区域 调整。由於数十年来环境变迁与发展，各地方人口密度、经社条件差距甚为悬殊，影响国 家财政与经建资源合理分配，不仅严重阻碍地方均衡发展，也无法建立中央与地方「资源 共享」之夥伴关系，形成地方自治民主之重大障碍。面对新时代区域治理、全球竞争之趋 势，以及台湾各共同生活圈之变动情形，势须尽速推动行政区域重划之民主基础工程，以 落实国家资源合理分配运用，以及各区域互利共荣之理想。 　　自民国六十八年高雄市升格为直辖市以来，台中地区迭有要求升格为直辖市之呼声， 却因种种条件未能配合，以及地方自治及行政区划法制未臻健全，以至於中部地区始终无 法形成一个直辖市；在精省之後，台中地区的政经地位更为式微。而至2006年5月，地方 制度法修正，台北县准用若干直辖市之规定，除了进一步引发各直辖市与县市间的财政分 配的问题，也凸显出我国北、中、南区域发展失衡的问题。特别是在面对当前全球化区域 竞争趋势中，我国各城市和区域规模太小之发展劣势，实不利於参与国际性城市和区域竞 争，形成台湾昇级发展的重大阻碍。有鉴於我国地方自治发展、地方政府层级及行政区域 重划问题重重。马英九总统在竞选期间，即提出台中县市合并升格之政见，以及三都十五 县行政区划方案构想，其目的在确立台湾国土规划北中南东四大区块，并促进中部地区发 展，建构北、中、南三大都会，同时配合区域性产业发展政策，对中部、南部、东部及离 岛，分别施以适当的照顾，并顾及中部、南部与国际接轨的机会，期能落实台湾各大区块 均衡发展之目标。 　　有关台中县市合并升格为直辖市，以及三都十五县之行政区域规划方案，其目的在配 合都会化发展趋势，以及共同生活圈的考量，推动行政区域重划，合理调整都会区的治理 范畴，建构完整的行政区块，以促进台湾各区域平衡发展，并期使台湾都市具备国际竞争 能力。此一构想乃是从区域平衡发展之立场出发，基於国土规划理念，以及依据台湾总体 战略之目标，在提昇台湾各区域竞争力，以利从事和参与全球化区域主义国际竞争之前提 下，进行都市层级的重新擘划与建设，并推动行政、财政和区域的改造，形成有利台湾各 区域均衡发展，促进各大区域整合与推行广域行政或跨域合作的的区域发展格局。 　　马总统提出台中县市合并升格为直辖市，以及推动「三都十五县」之构想，系一循序 渐进的改革方案，以打造台北、台中、高雄三大重要都会为全球城市为目标，建立台湾可 与国际接轨、具国际区域竞争力的三大轴心，以带动和推进台湾北、中、南三大区块之合 作与整合，亦即以三大都会圈分别作为北、中、南之区域核心，来带动和拉拔邻近县市与 乡镇，使三大都会形成对外辐射有效促进对外发展之动力。 　　具体而言，台中县市合并升格为直辖市，以及「三都十五县」之建设与发展，可区分 为以下三个阶段： 　　第一阶段：推动台中县市合并升格，促进区域平衡，逐步迈向提高区域竞争力之目标 　　（一）确立「三都三轴心」之目标 　　为因应新时代区域治理、城市竞争之趋势，并配合都会地区共同生活圈的发展与扩张 ，未来我国行政区域重划，应以整合大都会区，建构都会直辖市，并适当调整县市行政区 划，充分反映地方发展需求为考量。因此，未来行政区域调整，应在顾及历史背景、地理 形势、选区结构及维持地方归属感的前提下，积极配合国土规划，实现均衡区域发展，促 进区块资源共享、互利共荣的理想，并以增进地方政府行政效能，健全地方自治，充实其 财政资源，建构机能完整的共同生活圈为目标，期能建立国际大都会，因应全球化竞争。 　　因此，我们主张「打造都市三轴心，发展都会共荣圈」，以「促进台中县市合并升格 ，扩展北中南都会直辖市，全面提昇台湾竞争能力」为目标。未来我们将推动台湾地区行 政区域重划，除积极促进台中县市合并升格为直辖市，亦将推动高雄县市合并（仍为直辖 市），以及台北县、台北市、基隆市合并（仍为直辖市），形成大台北、大台中、大高雄 等三大都会直辖市，以建构机能完整的共同生活圈，并使其成为均衡台湾北、中、南区域 发展，以及带动邻近区域繁荣的三大轴心，进一步增强我国的全球竞争力。 　　（二）优先推动台中县市合并升格，促进北中南区域平衡发展 　　「打造三市三轴心，发展都会共荣圈」的主张，实为具有建设性与专业考量的政策方 案，因此未来在完成「地方制度法」修法或「行政区划法」的立法工作後，应即推动台中 县市合并升格为直辖市，使新的、升格後的台中市成为带动中部地区发展，并启动台湾地 区行政区域重划的火车头。届时，升格为直辖市之後的台中市，不仅是中台湾政治、经济 、社会、文化之中心，在中部国际机场与科学园区辟建後，亦将成为中台湾迈向国际化的 重要窗口。同时，配合两岸直航与港市合一（台中港划归台中市管辖），新的台中市将可 成为两岸通商重镇并与全球主要经济体接轨的国际级都会，进而得以带动中台湾各县市的 工商繁荣与进步发展。 　　台中县市合并，也意味着以台中市为核心的中部都会生活圈已经形成，特别是台中县 市在经济社会与交通联结各方面，已经互动密切而休戚相关，实有必要予以合并升格为直 辖市，扩大地方建设财政资源与行政组织编制，就大台中交通、卫生、住宅、垃圾、水资 源、治安、教育等跨越既有县市行政区域界线的民生与建设问题进行整体规划，进一步促 进中部地区整体发展，提昇中台湾区域竞争力，以促进台湾北中南区域均衡发展，因应经 济全球化与世界性城市竞争的趋势。 　　第二阶段：扩大北、高都会区规模，落实提昇区域国际竞争力 　　（一）整合大台北、大高雄都会区，以有效统合区域资源，营造机能完整之生活圈， 促进地方繁荣发展 　　而高雄县市合并，将大大有助於解决其共有之水资源、治安、交通、教育和卫生等问 题，并整合大高雄生活圈的共同资源，以高雄港、市作为南台湾工商发展、对外贸易的龙 头，并扩增高雄县作为大高雄都会区的发展腹地，当可带动大高雄甚至整个南台湾地区的 繁荣发展。 　　同时，由於台北县市和基隆市已形成大台北共同生活圈，有许多跨越县市区域之共同 事项，若合并成为大台北都会直辖市，台北县可做为大都会区发展之腹地，使大台北地区 水权水源、环保设施等得以齐一管理；基隆港则可作为都会区对外联络的海运通道，届时 大台北市除拥有大众捷运系统、铁公路交通网，可以快速连结国际机场，使大台北区块可 以资源共享、繁荣互利，进而强化其政经、社会、文化首善之区的地位，并且营造大台北 成为制造、金融、资讯、交通与科技等国际中心，为台湾建立世界一流城市奠定坚实的基 础。 　　（二）建构北、中、南都会直辖市，促进区域均衡发展，提昇台湾竞争力 　　基於大台中都会生活圈业已形成，均衡北中南区域发展的考量，地方居民对县市合并 升格的支持，以及达成升格目标的策略可行性分析等因素考量，现阶段可以台中县市合并 升格为直辖市为优先政策目标。同时，亦应透过积极而有效的鼓励政策，促进台北、高雄 都会生活圈的区域合并与县市整合，以形成三大都会直辖市，建立北中南三轴心，促成台 湾北、中、南三大区域都有国际性大都会区，可以和东京、新加坡与上海等世界大都会从 事经济竞争与区域抗衡。 　　北、中、南区块各自整并，形成三大都会直辖市，不仅能够改善财政匮乏问题，强化 都会建设之整体规划能力，扩大行政组织编制与人力资源外，并可依据都会生活圈的范围 ，适度扩大都会辖区，推动跨越既有县市行政区的都会总体经营（包括水源、交通、垃圾 、污水处理、河川整治、居住环境、休闲空间、产业均衡、都市绿化、教育、行政管理等 ），以带动城市周边地区发展，纾解核心城市地区的人口压力。 　　同时，北、中、南三大都会行政区的整并，更可以扩大台湾三大轴心区的发展腹地， 有助其推动国际都会规格的交通建设，提昇都会城市的经贸竞争力，进而发展成为「全球 城市」，因应全球化区域主义和城市竞争的新局势。如此，亦当有助於促进区域整合与均 衡发展，缩短城乡和区域发展落差，使都会区背负起邻区较落後乡镇之「共生发展责任」 。 　　（三）三大直辖市实施「区」自治 　　俟台北县、市合并，高雄县、市合并後，宜连同升格後的台中直辖市，於三大直辖市 进行区之行政区调整，并修改「地方制度法」，实施区自治，区设区长及区议员，由该区 公民选举之。区之行政区划及市议员选区划分，可由地方自治团体自行决定。 　　盖考量东京、首尔等国际大都市，其下均设有自治体，故未来三都之「区」确有实施 之必要，以利都会基层之治理。而「区」之划分，宜为直辖市之权限，故三都应由改制後 之直辖市政府，依人口密度、生活圈、自然条件、生态环境、集居型态、产业及交通发展 、历史文化情感等因素划分之。而区之设置要件、自治事项等制度设计，则由中央於「地 方制度法」中明定之。 　　第三阶段：落实「三都十五县」，依生活圈进行县市和乡镇之整合，促进区块间县市 合作及整合，以带动区块整体发展 　　（一）建立北中南东区域委员会，推动县市行政区域调整，充分反映地方发展需求 　　然而北、中、南三大区域整合之工程浩大，涉及政治、行政、社会、警务等等各个层 面，并且必须以行政区划法制及县市合并为基础，而为国家长期的发展方向。 　　但就短期内而言，实宜先由各区域之县市政府建立区域合作机制，强化府际协调工作 ，扩大区域内各县市之资源整合与共享，以达到促进区域共同发展之目标。因此，先进国 家有关促进区域合作之机制，诸如区域论坛，区域合作协商机制，区域议会或区域发展委 员会等形式之区域合作模式，均值得参考，作为我国区域合作与发展之借镜。 　　有监於区域整合已为我国未来发展之重要趋势，台北市长马英九乃在2005年上半年间 发起「北台七县市论坛」，推动北台湾七县市包括基隆市、宜兰县、台北市、台北县、桃 园县、新竹市及新竹县等七县市的区域合作，希望透过区域整合，集结区域内各县市之力 量，并共同分享彼此的资源，以期将观光资源、交通、防灾、产业、行销、教育及文化等 资源相互整合，避免资源浪费，而营造对各县市都有利的发展与建设前景。 　　同时，未来北台湾七县市更已决定成立「北台区域合作发展推动委员会」，以打破县 市分界区隔之樊篱，积极推动北台湾区域整合。而在北台区域合作的架构下，已将着手先 从观光休闲、产业升级及共同招商等方面，全面展开各县市的合作。此外，有关大台北捷 运延伸至桃园地区问题、防灾及教育资源整合等问题，也都将在此一区域合作架构下，积 极协商与推动。此一区域合作协调机制有助区域内，各县市整体建设规划与共同问题之解 决，自宜於我国北、中、南、东四大区域，分别建立区域委员会，以促进区域内各县市之 合作、协调与分工，共同为区域整体发展而努力。 　　（二）在区域合作及生活圈汇合的形势下，全力推动县市整合 　　再就中程目标而言，我国应致力落实县市自治，促进县市发展，营造生活机能健全的 县市生活圈，未来应加强推动县市合作，并适当调整县市行政区划。除前述部份县市与直 辖市合并为三大都会直辖市外，为一并考量生活圈之整体规划，其他都市地区（包括新竹 市、嘉义市、台南市）可以并入密度较高的卫星城镇，甚至可考虑以省辖市为中心，整并 邻近县市（如新竹市、嘉义市、台南市分别合并新竹县、嘉义县、台南县，合并後，仍称 为「市」），以建构完整的都会生活圈，推动整体建设规划，充分反映地方发展需求，解 决部分县市财政资源有限而发展机能欠佳之问题。 　　而且，县市行政区域是否有必要调整或合并，应尊重在地民意。未来我国可以朝向「 三都十五县」的行政区划方向迈进︰其中建置大台北、大台中、大高雄等三大都会直辖市 ，以及桃园、新竹、苗栗、云林、彰化、南投、宜兰、花莲、台东、嘉义、台南、屏东、 澎湖、金门、连江等十五个县、市，此为未来行政区域重划可以考虑的方向。 　　（三）推动乡镇市行政区域之整并，落实地方行政与基层生活圈的结合 　　行政区域重划，应配合其他国家改革目标，如选区重划、均衡区域发展、健全地方财 政、提昇行政效能等，务求毕其功於一役。因此，未来我国行政区划不但应重视都会区域 的整并与重划，亦应一并考量次层级（即乡、镇、市、区）之行政区域调整，以有效缩减 乡镇市区的数目，扩大其行政管理幅员与组织规模，进而达到城乡均衡发展的目标。 　　我国现有319个乡镇市，其数目太多，宜适度予以减少，此外，各乡镇市人口与土地 面积甚不平均，若干乡镇市缺乏自治发展机能，自有必要予以整并。因此，未来我国应积 极推动乡镇市行政区域之整并，相邻而人口密集的市镇应予合并或重划，使其人口较为一 致，而缺乏自治机能之乡镇市，则宜依共同生活圈之范畴加以重划，同时可以参考过去代 表、现今县议员选区，与警察分局辖区之划分，将乡镇市减少至125到150个左右，同进合 理调整乡镇市区行政界线，务期落实地方行政与生活圈相结合之目标。 　　（四）配合行政区划法，制定周延齐备的「原住民族自治区法」，规划原住民自治区 　　为实现原住民族长久以来的期望，促进原汉和谐，协助原住民族发展与原乡的建设， 我们主张配合原住民族发展法、国土规划法与行政区划法及地方制度法的整体规划，制订 周延齐备的「原住民族自治区法」，将现有原住民乡从原有各县划出，而整合成为一个「 原住民自治区」或「特别行政区」，详细规定在行政院辖下的原住民族自治区之权限、自 治区居民之权利义务与族群关系、原住民族自治区之财政与组织职权范围为何，以及中央 与自治区、自治区彼此之间、与自治区与县市、直辖市的关系等事项，以保障原住民族自 治权。 　　结论：「三都十五县」之建设与进程 　　台湾地方自治在历经半世纪的经济社会剧烈变化，以及面临全球化以及国际经贸发展 之挑战下，已历五十余年未曾大规模调整的行政区域，已形成当前地方自治发展的瓶颈。 值此我国地方发展面临全球区域竞争压力之际，确有必要透过行政区划，以促进地方自治 与区域均衡发展，提昇地方竞争力。我们希望推动台中县市合并升格为直辖市，并进一步 建构台湾三大都会行政区，建立「北、中、南三核心」，使核心城市和都会区背负地邻区 较落後乡镇之「共生发展责任」，促进台湾地区区域整合与均衡发展，缩短域乡和区域发 展落差，并希望配合财政收支划分的调整，可以改善当前行政区划不合理的现象，并配合 财政收支划分的调整，促进国家资源有效配置，均衡北中南区域发展，缩短城乡建设落差 ，并提昇都会发展潜能，厚植区域经贸竞争能力，使台湾可以迎向世界新挑战，各地都可 以建构生活好环境。 　　未来我国长程目标，则应以区域内县市合作为基础，朝向区域整合、县市整并的方向 前进，以落实台湾国土规划、行政区划和地方自治。而未来台湾区域整合宜考量以下方向 ： 　　第一，以促进台湾区域发展均衡、建构北中南三大国际级都会格局为目标，促进台中 县、市升格为直辖市，并确立建构台湾三大都会区，建设具区域特色的新都会地区，以期 开发台湾各大区域成为制造、金融、资讯、交通、科技与物流的国际中心，促进各大区域 城市与国际接轨，提昇区域城市经贸竞争力，使其具备和东京、首尔等世界大都会进行区 域竞争的能量，以因应全球化区域主义的竞争新局。 　　第二，配合台北、台中、高雄都会生活圈的范围，适度扩大都会辖区，以便对於水源 、交通、垃圾、污水处理、河川整治、居住环境、社会安全、休闲空间、区域福利、产业 均衡、都市绿化、教育、行政管理等问题，务期区域政府之建立，可以对区域整体规划与 建设产生正面的影响，并进而带动地方行政效能与居民生活品质的提昇。 　　第三，以现有县市为单位进行整合，考量各区域内不同县市之社会发展共通性、资源 使用互补性、财政自给自足程度、经济效益性等面向，以期扩大区域规模，提昇地方资源 整合与运用之能力。 　　第四，以三大都会为核心，促进三大区块内各县市的共同建设，拉拔各县市所辖乡镇 之共同发展，以利地方建设之推动，并能促进全台湾各区域均衡发展，不但让台湾各大区 域的发展同步提昇，并能缩短城乡和区域之间的发展落差，带动区域内各地方的共同发展 与进步。 　　第五，我国北、中、南三大区块宜各自朝向区域经济体的方向迈进。未来我国区域整 合的最终理想是在发展国际级都会区，朝向区域经济体（区域中心）的方向前进。在此前 提下，各区域中心的建构宜有以下诸项条件：（1）必须具备国际化的海空港，以建构能 与国际接轨的完整海空交通网路；（2）区域内应至少有1至2个五十万以上人口密集的核 心城区，足以带动非核心区的发展，而且应有规模适度的工商腹地；（3）区域内可以发 展具有竞争力的产业，并且在政治、经济、文化等方面得以发挥国际性的影响力。（4） 应有充分的财政资源，以达到自给自足之目标；（5）宜具备完整的高速公路、捷运、快 速道路、铁路等交通网络，以及水源水权、能源、医疗、环保等资源与设备，始能建设成 为优质生活都会。 （本评论代表作者个人之意见） --

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